常态化疫情防控下的个人信息保护：反思与改进

聂云霞 肖 坤 何金梅

突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情（下文简称“新冠疫情”），曾一度让我国乃至全世界经济和社会发展“停摆”。时至今日，新冠疫情的负面影响仍在持续。值得欣慰的是，面对新冠疫情，我国凭借强大的政治制度优势，在党中央和国务院领导下，全国各族人民合力抗“疫”，国内疫情已得到基本控制，疫情防控已从应急状态转为常态化。但新冠疫情在国内局部地区发生和反弹的风险依然存在，同时受国际疫情特别是欧美国家疫情影响，我国防范疫情境外输入压力不断加码。为此，国务院出台了《关于做好新冠肺炎疫情常态化防控工作的指导意见》，主要包括五大方面：坚持预防为主、落实“四早”措施、突出重点环节、强化支撑保障、加强组织领导[1]。在此次疫情防控中，个人信息的采集、排查和分类已经成为疫情防控中的重要一环[2]。这些包含了诸如个人行程轨迹、居住地址、身份证号码、联系方式等内容的个人信息本应得到妥善保管和利用，但不少地区却出现了将所采集的个人信息传播于互联网的情况[3]。宁波市曾在公布新冠肺炎病例之前，发生了患者及其15 位亲属的个人信息被泄露的事件[4]。山西省曾有工作人员私自将包含有新冠肺炎确诊人员信息的图片发至家庭微信群内[5]。类似涉疫人员信息泄露的事件还有很多，极大影响和伤害了当事人的生活及身心。鉴于新冠疫情的长期性和复杂性，在疫情防控常态化背景下反思个人信息保护，既重要且紧迫。

一、个人信息内涵与价值

1.个人信息内涵。数字化生存时代，信息已经成为国家发展的重要战略资源和关键性生产力要素。随着公众民主意识和信息意识不断提升，个人信息逐渐被人们关注重视。我国相关法律主要从两大方面判定某项信息是否是个人信息：一是识别即通过信息本身可识别出特定自然人；二是关联即特定自然人其活动所产生的信息，上述两种情形之一均可判定为个人信息[6]。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第一千零三十四条中将“个人信息”定义为“以电子或其他方式记录的能够单独或者与其他信息结合识别特定自然人的各种信息，包括自然人的姓名、出生日期、身份证件号码、生物识别信息、住址、电话号码、电子邮箱、健康信息、行踪信息等”[7]。可见，“个人信息是‘可以识别个人身份的信息’，作为个人人身、行为状态的数据化表示，是个人自然痕迹和社会痕迹的记录”[8]。

2.个人信息价值及其在常态化疫情防控中的作用。

（1）个人信息价值。个人信息具有多方面价值。在个人层面，个人信息可用于识别信息主体个人身份，直接关系着信息主体人格权益与尊严。《民法典》第九百九十条规定：“人格权是民事主体享有的生命权、身体权、健康权、姓名权、名称权、肖像权、名誉权、隐私权等权利。”[7]《民法典》将个人信息保护一章放于人格权一编，正是国家重视和保护个人信息的人格权益和尊严的表征。

在社会经济发展层面，个人信息的商业价值随着信息经济的发展逐步放大。“大数据时代，‘你是谁’（身份识别）远不及‘你做过什么’（行为识别）重要，而‘你做过什么’直接决定了‘你将会做什么’（个体需求）。”[9]通过采集个人消费记录等信息，分析消费者的需求和喜好，企业可制定更加精准的营销策略与计划。商业银行掌握和分析用户个人信息尤其是其信用记录，进而决定是否放贷给用户。毋庸置疑，个人信息已成为社会经济发展的重要生产力要素。

在国家治理层面，个人信息是国家治理的重要决策源。通过采集、分析个人信息，为国家决策制定提供基本依据。人口普查是典型的国家层面的个人信息采集案例，政府通过人口普查掌握国民基本信息，适时调整人口政策与制定社会发展规划。个人信息在社会和谐维护中同样不可或缺，个人生物信息、行程信息等常用于案件侦破，这不仅提升了案件破获效率，也震慑了犯罪分子，维护了社会稳定。

（2）个人信息在常态化疫情防控中的作用。新冠病毒具有较强的传染性和破坏性，各年龄段人群普遍易感染，危险性极高。研究表明，新冠病毒主要传播途径为接触传播和气溶胶传播。通过追踪确诊患者行程轨迹，排查和确认密切接触者并将其隔离观察，同时对高风险地区封闭管控，能够有效控制病毒传播与扩散。随着疫情防控的科学部署和有效应对，国内疫情虽已基本得到控制，但还远没有真正结束。采集个人信息仍是疫情防控常态化背景下的基本措施，公众出入公共场所、搭乘公共交通工具等仍要登记行程信息。这些个人信息对于疫情防控具有初步预判作用，能够对潜在的疫情风险进行有效监管。向社会公布确诊患者信息是疫情防控基本措施，这不仅是保障公民对于疫情状况的知情权，也是公众自我核查的直接信息源。疫情期间在网络上充斥着各种谣言，不断刺激公众的心理防线。通过对造谣者的个人信息和造谣行为采集取证，公安、信息及相关部门能够及时对谣言进行追踪溯源和处置，进而安抚公众紧张情绪，疏导公众心理焦虑，保障疫情防控工作有序开展。

二、常态化疫情防控下个人信息保护的必要性

1.我国民主社会、法制国家建设的内在要求。倡导个人信息保护，不仅因为个人信息关系到人格权利与人格尊严的全面维护与实现，还因为个人信息保护及保护的程度如何是衡量社会民主化和法制化进程的重要标尺。疫情期间，政务部门和个人暴露出的个人信息保护和利用不善等问题，一方面折射出现阶段我国在民主社会、法制国家建设等层面仍有较大提升空间；另一方面是警醒我国政务部门在行政事务处理过程中对个人信息保护要予以足够重视。治国无法则乱。后续处置泄露个人信息等行为，更表明了即便发生国家重大突发公共卫生事件，对待个人信息也必须有一定的法律底线。因此，常态化疫情防控背景下，保护个人信息决不能超越法律的底线思维、置最基本的人格权利于不顾，而应在现有法律法规基础上，合法合规采集和利用个人信息。如此，才能既保障公民合法权益，又能进一步推动社会民主和法制建设。

2.公民人格尊严与权益保障的基本诉求。个人信息价值在社会发展中的重要性日益凸显，利用个人信息更成为社会发展常态。信息社会快速发展，现代科技在方便公众生产生活的同时，客观上也提升了公民个人信息被非法采集、利用和泄露的风险。个人信息规范化、合理化利用能够使个人享受更好的公共服务与社会服务，但当个人信息被非法采集、买卖和使用时，信息主体人格尊严权益和人身财产安全也遭受侵害。在武汉读大学的龚某返回家乡后，发现其个人信息在网络上被不断传播，还曾因此接到辱骂电话[10]。这不仅损害了当事人的人格尊严，更不利于社会和谐稳定。作为信息时代的公民，其个人信息的合理保护、个人信息利用权利的最大程度实现，已然成为公民人格尊严与权益保障的最基本诉求，必须重视保护个人信息。

3.规范和提升个人信息利用能力的应有之义。国家信息化进程逐步深入，数字中国、数字政府已初具雏形。在此进程中，人人都是数字成员，都包含于浩瀚的数字宇宙之中。在个人信息保护成为公民人格尊严与权益保障的最基本诉求下，个人信息利用与被利用已经成为民主社会、法制国家建设的内在要求，成为公民个人数字化生存常态。因此，个人信息保护与个人信息利用关系密切。一般来说，个人信息保护需以个人信息的合理利用为前提和基础，不能因为过度保障个人权益不受侵害而杜绝一切合理利用。同时，随着个人信息利用深入推进，个人信息被非法采集、售卖和侵害事件和案例逐渐增多。重视保护个人信息，能够有效促进个人信息合理、合法利用，是规范和提升个人信息利用能力和水平的应有之义。

4.建设善治政府的迫切需要。在现代政治民主化进程中，“善治政府”的概念不断被提及，善治政府正成为国际国内政府部门的努力方向。“所谓善治，就是良好的治理，是政治国家和公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”[11]有学者曾指出，公平有信是善治政府基本内涵之一。借助互联网和社交媒介等现代技术，公民网上参政议政、网上维权发声，已然成为网络社会的新常态。新冠疫情期间，虽然国家和政府部门为疫情防控作出了不懈努力，但涉疫个人信息泄露等事件仍在网络上引发热烈关注和讨论，少部分影响政府与公民和谐关系的言论不断发酵，不利于善治政府建设的深入推进。

三、常态化疫情防控下个人信息保护的反思

当前，我国个人信息保护相关法律法规正进一步健全。除了在《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国刑法》等法律中对个人信息保护有相关条款的内容规定外，专门的《个人信息保护法》草案稿已经形成，且《个人信息保护法》也列入了全国人大常委会的审议日程[12]。然而，建立健全法律法规只是个人信息保护的一个方面，全面推进个人信息保护，还需要多方面共同努力。因此，常态化疫情防控下对当前我国个人信息保护现状进行全面反思，十分必要。

1.部分地区涉疫个人信息被过度披露。“不管在何种情况下，政府都要保障个人信息权益中最本质的部分不受任何侵害，避免公民在强大的国家机器面前被‘客体化’‘透明化’。”[13]尽管个人信息公开在疫情防控阻击中扮演了重要角色，但对于富含人格尊严与权益的个人信息，仍应妥善保管和处理而不能向外泄露和传递。在疫情期间，卫生、卫健系统内部泄露新冠患者信息的情况时有发生，多地区如浙江平湖市、广西富川瑶族自治县都对泄露新冠患者信息的人员进行了处置[14]。患者个人信息外泄导致患者及其家人遭受社会歧视，其正常生活受影响，这不仅侵害了信息主体人格尊严与隐私，还造成了极其恶劣的社会影响，不利于社会和谐局面的总体构建与维护。

2.利用个人信息能力有待提升。疫情防控部门利用个人信息水平越高，疫情研判就越准确，相关防控措施就越迅速有效。疫情爆发初期，正值中国春节假期，这大大提高了新冠病毒扩散与传播的风险。基于武汉人流等信息采集和判断，国家果断作出了封闭离汉通道的决策，从而有效遏制了疫情大规模扩散。采集和利用个人信息成为各地方政府疫情防控基本措施，但是“一些地方政府顾虑重重，在疫情防控中对个人信息不敢利用、不愿利用、不善利用，保守求稳，一味依赖传统手段”[13]，搞一律劝返、封闭一刀切等措施，引发了部分不满。在武汉封闭期间，大量抗疫和生活物资都需统一调配。在驰援武汉的医护人员中，有三分之二为女性医护工作者，但疫情防控部门并未重视到这一重要信息，导致在武汉封闭初期出现女性医护人员生理用品告急问题，这一问题被媒体曝出后才得以逐步缓解。在重大突发公共卫生事件面前，政务部门的个人信息利用能力仍需加强。

3.信息鸿沟限制涉疫个人信息高效利用。信息技术的迅猛发展，极大便利了个人信息采集利用。但信息鸿沟的存在却限制了个人信息共享流通和进一步发挥作用，降低了政府部门工作效率。“信息鸿沟（Digital Divide），又称数字鸿沟、信息分化，是指在信息社会中，不同国家、地区、行业的人群由于对社会信息资源占有和使用程度的不同而造成的‘信息落差’和‘知识分隔’。”[15]信息鸿沟往往会导致信息弱势者获取信息不及时、利用信息不充分。电子通行证成为疫情期间人们出行的重要工具，然而不同省市往往采用不同平台，这一措施的弊端在防控初期尚未显现，但当人员跨区域流动时其弊端渐渐显露。2020 年2 月26 日，来自河北的疑似病例由于异地排查信息的不同步，导致北京市出现工作单位内聚集性疫情，增加10 名确诊病例[16]。信息鸿沟的存在不仅限制了疫情信息与数据快速共享流通，也不利于疫情防控部门快速反应与决策。

四、常态化疫情防控下的个人信息保护改进措施

1.遵循本质保护原则，加强个人敏感信息界定与保护。因疫情防控需要，政府的个人信息处置权利会有所扩张，但还是应该以本质原则为基础，设立疫情防控中个人信息采集和利用底线，否则可能导致出于疫情防控需要政府过度采集和披露个人信息，致使信息主体人格尊严等权益受侵害。本质保护原则指“承认公民基本权利得为国家所限制的前提是为限制本身设定一个‘不得侵犯的核心领域’，这个核心领域就是人权保护的最本质内容”[17]。基于此原则，政府部门所披露和公开的个人信息应限定于与疫情防控直接相关，如行程轨迹、居住地等有助于追踪排查密切接触者的信息，具体门牌号、身份证号、联系方式等敏感信息则应妥善保管。个人敏感信息往往与个人信息主体人格尊严和隐私紧密联系，必须予以清晰界定和保护。韩国曾发生在公布确诊患者行程信息时将确诊患者的酒店住宿记录一并公开的情况，引起社会极大关注[18]。疫情防控当前，应有效界定和保护个人信息中涉及个人生存权、尊严权等敏感信息，将诸如感染病患者的照片、病历、联系方式等信息进行脱敏处理，严格限定患者信息的利用范围，以维护和保护个人信息主体的人格尊严与合法权益。

2.严格落实、全面贯彻对违法行为的处置。当前，我国个人信息保护法律体系逐渐完善，但建立健全个人信息保护法律法规只是前提和基础，真正贯彻落实法律法规才是个人信息保护的根本保障。在疫情期间，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部出台了《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎防控违法犯罪的意见》，明确规定了对于在疫情期间造谣、传谣等行为的处置[19]。在疫情防控人员、物资紧张背景下，抽调人手进行辟谣工作，无疑会极大浪费公共资源。同时，相关政务人员在违犯个人信息保护法律之时应及时、公正处置，而不能置之不理、不了了之。云南省多地处理了多名泄露了涉疫人员信息的干部[20]。法律面前一律平等，常态化疫情防控之下，更需要加强严格执法和对违法行为惩戒落实的力度，如此，个人信息保护才能真正落到实处，政府公信力才能得以切实维护。

3.提升政务人员个人信息保护能力。在我国全力抗击新冠疫情期间，政务人员付出了巨大努力和牺牲。疫情得以大范围控制，政务人员功不可没。但在疫情防控期间，也暴露出部分政务人员在个人信息保护意识、保护能力方面仍存在不足。为便于管理和提供公共服务，政府采集和掌握着大量个人信息。政务人员的个人信息保护意识与能力高低，对个人信息保护和利用成效有着直接影响。因此，必须重视政务人员的个人信息保护意识与能力培养，加强政务人员的个人信息保护法律知识普及，通过讲座、宣传手册、网上学习等多形式加强政务人员能力培育，减少因个人信息保护法律意识不足而产生的个人信息泄露、滥用等问题。而且加强政务人员的个人信息利用水平和相关能力培育，也有助于政务人员社会公共服务水平提高，进而能够提升公众幸福感和归属感，从而进一步拉近公民与政府之间的关系。

4.整合个人信息采集平台，规范个人信息采集标准。信息鸿沟限制了个人信息采集与利用，并在一定程度上制约了疫情防控措施的及时、有效应对。在疫情防控期间，各地政府和部门要求居民进行网上注册申领电子通行证，这本是常态化疫情防控的基本措施，对于疫情防控有一定研判预警作用。但是不同部门、地区所要求注册平台不一样的问题，往往导致多次申领和重复申领情况出现，但实际上这些平台所要求填写的信息往往大同小异。为减少重复性工作，减轻“填表”厌烦情绪，疫情防控指挥部门应通过顶层设计和统筹规划，依托先进技术，科学设计个人信息采集系统和利用平台，并制定信息采集统一标准，统一数据存储格式，从源头上规范个人信息采集，进而打通地区间、部门间、层级间的信息壁垒，进一步缩小和消除信息鸿沟，实现个人信息的共建共享与顺畅流通。

5.重视公众信息素养培育。“新冠疫情赶上蓬勃发展的互联网和社交媒体时代，‘信息疫情’表现得更为严重。”[21]“‘信息疫情’是指过多的信息（有的正确、有的错误）导致人们难以发现值得信任的信息来源、可靠的指导，这些信息甚至可能对人们的健康产生危害。”[22]而防控“信息疫情”的根本路径在于公众信息素养能力的提升。“信息素养（Information literacy），又称信息素质，是指个人‘能认识到何时需要信息，并能有效地搜索、评价和利用所需信息的能力’。”[23]第45 次《中国互联网络发展状况统计报告》（截至2020 年6 月）显示，我国的非网民规模为4.63 亿，“使用技能缺乏、文化程度限制和设备不足是非网民不上网的主要原因”[24]。可见，我国还有相当数量的民众在“线下”，这些线下民众往往最容易成为信息弱势群体。互联网环境之下，信息弱势群体在信息获取、利用、判断等层面，处于更加不利地位，其个人信息保护与合法权益维护更加困难。因此，疫情防控常态化背景下，鉴于“信息疫情”的危害，不论是网民还是非网民，不论是否使用智能手机，从个人信息保护视角看，公众都应该多方面提升信息素养：政府部门要及时引导公众学习，通过举办信息素养相关讲座、宣传、APP 推送服务、短期培训班等形式为公众了解、提升信息素养提供多种途径；公众要自觉学习信息素养相关理论知识，主动参与信息素养相关实践活动，正确辨析“信息疫情”的表现形式及内容，全面了解新冠疫情的传播渠道、症状特征及防范措施。

总之，内因是事物发展的根本原因。公民信息素养的全面提升，是个人信息保护及应对“信息疫情”的最有力“武器”。只有大力加强公众信息素养培育，才能全面提升公众获取信息、利用信息、辨别信息以及遵守信息伦理的综合素养，提升公众个人信息保护的意识与能力，从根本上筑牢个人信息保护的盾牌，增强公众“信息疫情”防护的免疫力。

在国内疫情防控工作从紧急状态转为常态化过程中，疫情防控部门对个人信息的采集和利用发挥了不可替代的作用。而我国在个人信息保护中存在的问题与不足，在“新冠疫情”的检验之下也被充分暴露出来。因此，在常态化疫情防控下深刻反思我国个人信息保护的过往，深入探讨后疫情时代个人信息保护的改进策略，无疑是重要且紧迫的。遵循本质保护原则，加强个人敏感信息界定与保护；严格落实违法行为的处置，提升政务人员个人信息保护能力；整合个人信息采集平台，规范个人信息采集标准；重视公众信息素养培育：这些具体措施或能为我国个人信息保护提供一定的决策参考。个人信息保护涉及个人福祉，事关国家大局，未来仍需更多群体、更多力量更进一步地关注和研究。