瓶颈与途径：高校电子档案从双套制到单套制管理的嬗变

刘帅伟

新修订的《中华人民共和国档案法》已于2021年1月1日正式实施，其中第三十七条明确规定：“电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规。电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用。”[1]档案最高法肯定了电子档案的凭证效力，奠定了电子档案由双套制（归档的电子档案必须有对应的纸质档案作为备份）向单套制（仅以电子形式归档和管理电子档案）管理嬗变的法制基础。与此同时，指导电子档案归档的《电子档案单套制管理一般要求》征求意见稿也已发布，加速了电子档案单套制管理的进程。在此背景下，高校档案管理工作者也应转变观念、抢抓机遇、与时俱进，及时汇入电子档案单套制管理改革的滚滚洪流，实现更高水平的发展。

一、高校电子档案管理的发展历程

1996年，国家档案局成立了电子文件归档与电子档案管理研究领导小组，2002年《全国档案信息化建设实施纲要》、《电子文件归档与管理规范》（GB/T18894-2002）等制度、规范陆续出台。高等学校陆续开始启动档案信息化建设工作，通过对库存历史档案进行数字化扫描形成电子档案，并在接收新增纸质档案的同时对其相应的电子文件进行收集、整理、归档，实施双套制管理。以信息化工作为契机，部分高校启动数字档案馆建设，2008年12月，上海交通大学建成了全国高校第一个数字档案馆。随着全国档案信息化工作的不断深入，国家档案局于2015年颁布《会计档案管理办法》（中华人民共和国财政部 国家档案局令第79号），于2016年制定《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》、颁布《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/T18894-2016）等制度、规范，开始探索并试点电子档案单套制管理改革。一些档案信息化水平较高的高校尝试对部分保管期限为长期的档案如“研究生学位论文”电子档案进行单套制归档，对一些虽然能够通过OA系统、业务系统生成但仍需永久保存的档案仍然实行纸质和电子双套保管的策略。

二、高校电子档案管理由双套制向单套制嬗变的内涵和意义

1.高校电子档案管理由双套制向单套制嬗变的内涵。高校电子档案单套制管理是对“系统生成、来源可靠、程序规范、要素合规”的电子档案仅以电子形式归档和管理的方式，对以纸质形式产生的档案仍旧可按照传统的方式进行归档和管理，后期可通过数字化扫描形成电子档案。因此，在今后相当长的一段时间，纸质和电子两种载体档案相伴相生的局面将会长期存在。随着信息技术的发展、无纸化办公的推进，纸质档案和电子档案的数量此消彼长，但电子档案完全取代纸质档案将会是一个漫长的历史过程，对此，档案工作者应有正确的认识。

2.高校电子档案管理从双套制向单套制嬗变的意义。在诞生之初，电子文件的法律和凭证效力缺乏法制保障，无法作为证据使用，必须生成对应的纸质档案。电子文件具有非直读性、信息与载体分离、易更改、易复制、存储介质难以长久保存等特点，使其真实性、完整性、安全性、可用性无法得到长久保证。实行双套制保存一则出于对文件证据性和长期安全保管的需要，二则可发挥电子文件便于检索和利用的优点，是技术不成熟、制度不完善层面下的一种权宜之计。

随着高校信息化工作的推进，电子文件数量呈爆发式增长趋势，高校档案工作一方面要推进已有纸质档案的数字化转化，又要进行新产生电子文件及对应纸质文件的收集管理，实际工作中往往难以兼顾。大量原生电子文件因无法规范管理难以成为电子档案，往往被弃之不用，而由此形成的纸质文件归档后又要反过来进行数字化加工，生成“二次电子文件”，形成了恶性循环，浪费了大量社会资源。电子档案单套制管理可有效解决上述问题，随着国家相关法律法规的完善，电子档案管理理论研究和实践的不断深入、安全管理技术的不断进步，高校进行电子档案单套制管理的条件也逐步成熟。

三、高校电子档案管理由双套制向单套制嬗变的瓶颈

1.传统固化观念阻碍单套制的推行。高校档案工作的特性使之游离于学校中心工作之外，其发展所需各项条件难以得到满足，总体发展水平落后，难出亮点，难以受到领导关注。双套制管理模式又加重了档案管理部门的负担，需投入更多的人力、物力和财力开展档案工作，短期内又无较大产出，难以得到学校支持。而单套制对档案规范化和安全管理提出了更高要求，使之更难以付诸实践。对档案工作者而言，当下工作已使其疲于应对，且很多高校已对使用频率较高的纸质档案进行了数字化扫描，完全能够满足日常服务利用的需要，对电子档案单套制管理改革缺乏动力。加上电子档案安全管理和长期保管的技术尚不成熟，单套制管理存在较多不确定风险，对管理人员的知识和技能又有较高要求，普通管理人员难以胜任，造成心理上的恐惧，阻碍了单套制管理的推行。

2.传统管理模式阻碍单套制的推行。当前，高校档案管理的各项要求仍是基于双套制的模式。档案实体分类一直采用基于纸质档案的传统档案实体分类方式，以卷为单位进行组卷、归档和管理；档案管理机构也多按照档案的收集整理、保护管理和提供服务利用的业务过程进行设置；人员分工和工作职能也多以传统纸质档案为基础进行划分；管理对象仍以纸质档案管理为主体，作为档案正本，以数字化扫描和原生电子文件生成的电子档案为副本进行管理。在当前及未来相当长的一段时间内，纸质档案和电子档案“双轨双套混合归档”的模式仍是高校档案管理工作的主流模式。单套制对档案管理模式提出了更高要求，基于双套制的管理体制无法适应其要求，阻碍了单套制的推进。

3.相关法规、规范不完善阻碍单套制的推行。电子档案要实现单套制管理，需要在电子文件产生的源头阶段赋予法定的保障。对高校而言，指导高校档案管理工作的《高等学校档案管理办法》自2008年颁布以来，至今尚未修订，未对高校电子档案实行单套制管理提出明确的要求，《高等学校档案工作规范》2018年已经失效，新的工作规范尚未出台，高校开展电子档案单套制工作难有直接依据和细化标准。

此外，高校档案门类多，各门类电子档案产生及管理情况比较复杂，要进行电子档案的单套制管理，首先要有明确的技术规范和管理规范。从当前已出台的各类规范来看，基于文书电子档案管理的规范相继出台，相对比较完善，而基于科技档案和专门档案的电子档案管理规范尚不完整，难以满足高校全面实施电子档案单套制管理的要求。

4.电子文件和电子档案管理系统不完善阻碍单套制的推行。电子文件实现单套制归档的前提是“系统生成、来源可靠、程序规范、要素合规”，当前高校OA系统和业务系统大多是各自为政，配套的相关技术与数据库各不相同，标准不统一，大都不能兼容，于是就形成了多种类型信息共生、格式各不相同的局面，OA系统、业务系统难以和电子档案管理系统进行有效对接。即便能够对接，其产生的电子文件也往往难以满足电子档案归档的要求。现行的档案管理系统多是基于双套制管理模式的产物，其管理对象主要是纸质档案以及由纸质档案数字化扫描形成的电子档案，不能对原生电子文件进行规范的接收、管理和开发利用，也不能够解决电子档案的安全问题和长期保存问题[2]9。这些因素都会制约电子档案单套制管理的实施。

5.电子档案安全管理技术水平不高阻碍单套制的推行。不同于纸质档案，电子档案由元数据、格式信息、过程信息、电子签名等内容构成，在其产生、归档到管理、利用的整个生命周期内，其内容可能会被篡改、替换，而工作人员通过肉眼观察难以发现问题，无法判断其真实性。电子档案对生成环境具有依赖性，自身又有非直读性、信息与载体可分离性等特征，其所面临的潜在的物理威胁会给生成设备和存储介质造成毁灭性的破坏。此外，在整个电子档案管理过程中，经过多个流程、多个管理人员复杂的周转、网络安全的威胁，常会出现管理上的漏洞，导致信息被盗、泄密或丢失。这些行为造成的电子档案的损失往往是不可逆转性的，电子档案一旦受损将无法恢复，会造成不可弥补的损失[3]49。而基于双套制模式的档案管理技术，远远达不到对电子档案单套制管理的要求，会出现信息泄露风险、云存储数据泄露以及数据损毁的风险，成为制约单套制推行的巨大障碍。

6.信息技术人才缺乏阻碍单套制的推行。高校档案信息技术人才的缺乏表现在两个方面。一是人才数量的缺乏。笔者通过对上海40所本科高校进行调查，发现仅有14所高校综合档案室能够按照档案信息化工作及相关业务特点进行科室细分，另外26所都不具备科室细分条件。这26所高校中有11所高校虽已设置独立综合档案室，但调查发现档案室人员最多的2所分别有4人，最少的1所只有1人，平均2.7人，人员数量远达不到信息化建设专业化分工的要求，信息技术专业人才普遍缺乏。上海高校的个案也反映了全国其他地区高校的普遍情形。二是人才质量不高。当前，我国高校档案馆整体信息化程度参差不齐，总体发展水平不高，人员结构仍以传统档案管理型人员为主，既精通信息技术又精通档案业务的高学历、专业型的管理和信息技术人才整体缺乏，阻碍了单套制的推行。

四、高校电子档案管理由双套制向单套制嬗变的实现途径

1.打破禁锢、更新观念，提供思想保障。对高校领导而言，要辩证认识和深刻把握高校档案事业的发展形势。高校档案信息资源的价值以及在全国档案事业中的重要作用，明确新时期高校档案事业的发展思路。打破封闭的自我循环和僵化的思维模式，善于用发展的眼光、创新的办法、自信开放包容的心态看待、分析、解决高校档案事业发展中的问题。把握机遇，探索性开展电子档案单套制管理改革，深化档案数字化、信息化建设，推进高校档案资源体系、利用体系、安全体系和治理体系建设，为高校中心工作、国家档案事业发展、社会经济发展提供优质高效的服务，推动高校档案事业在高质量发展的轨道上迈出坚实步伐。高校档案工作者也应与时俱进，辩证认识信息技术给高校档案工作带来的影响，正确把握高校档案工作未来的发展方向，提高自己的政治站位和工作站位，增强做好工作的使命感和责任感，主动学习、积极探索、准确识变、科学应变、主动求变，不断迎接档案工作的新挑战，破解难题，不断推动高校档案事业创新发展。

2.调整机构、重塑流程，提供管理保障。高校要实施电子档案单套制管理，必须改变传统的档案管理模式。首先，档案由原来以“实体归档”逐步转向“电子归档”、由“集中归档”变为“及时归档”，档案的实体分类将会根据纸质文件和电子文件相生相伴的混合特性重新进行划分，增加电子档案单独管理的环节，这就需要设置更趋向于从软件与硬件平台的建设与维护角度进行档案管理的机构开展单套制管理工作。档案管理人员将分为业务型和技术型，分别对传统档案和数字档案进行管理。管理模式也将更多地利用网络进行任务监控和过程跟踪，运用自行维护、托管、租赁等较为灵活的方式保障档案馆的持续运行。

3.健全制度、完善规范，提供法制保障。对于高校而言，要开展电子档案单套制管理需要直接的上位法提出明确要求，满足电子档案单套制管理的《高等学校档案管理办法》的修订也势在必行，新《高等学校档案工作规范》的出台也迫在眉睫。此外，满足高校全门类电子档案单套制管理要求的电子文件和电子档案管理规范也需要进一步完善，相关规范也应赶快出台，扩大电子文件进行单套制管理的范围，各高校才能制定出基于自身实际的电子文件、电子档案单套制管理办法，指导单套制工作的开展。

4.改造系统、完善功能，提供软件保障。高校要实施电子档案的单套制管理，必须对现有的办公流程进行重塑，对办公自动化系统、业务系统和档案管理系统进行改造升级，使办公自动化系统、业务系统不但具备成熟稳定的电子文件流转、电子签名、安全认证等功能，还要具备电子文件归档功能，支持在线完成电子文件的归档工作。办公自动化系统、业务系统应能通过具有可信验证机制的安全接口实现和电子档案管理系统的对接，完成电子文件的在线归档。而电子档案管理系统也应该作为一个独立的系统，基本功能上应满足相关要求，能够管理符合国家规范、标准规定的多种门类、多种格式的电子档案。

5.升级技术、提升标准，提供安全保障。电子档案单套制管理下，必须对现行技术条件进行升级，在系统安全方面满足网络安全等级保护或涉密信息系统安全分级保护要求，具备完备可靠的电子签名和认证能力，并能实施技术人员的“三员管理”。数据的存储备份、转换迁移方面应满足长期存储管理、安全备份管理和对档案管理软硬件系统及电子档案元数据转换迁移的相关要求。开发安全检测技术，在电子文件归档环节进行电子文件的真实、完整、可用、安全四性检测。电子文件归档后，按期进行检测，并能实施审计跟踪。

6.引进人才、培养人才，提供人力保障。对尚有编制额度的高校而言，可通过直接招聘的方式引进急需的、有信息化工程实践经验的，懂管理、懂技术、懂业务的复合型人才。岗位人员已经饱和的高校，要优化岗位设置和工作流程，合理调配人才，充分发挥个人的长处，做到人尽其才、才尽其用、用有所成。加强人才培养。一是鼓励专职档案员加强自我学习，尤其要注重信息化技术的学习和应用，优化知识结构，增加新知识储备。二是建立常态化信息技术业务培训制度，将培训工作作为日常工作的主要内容，可通过聘请信息技术相关专家到校讲授最新电子档案业务知识，选送档案业务骨干参加档案信息化技术专业培训，赴先进地区或先进高校参观学习，增强自身的信息化技术应用能力。三是在条件许可的情况下，可选拔中青年管理人员到相关高校有针对性地进行委托培养，提高其开展现代档案管理和提供综合信息服务方面的素质和能力。四是选拔能力强、综合素质高的人员组成课题组，展开档案信息化课题研究，开拓创新，进一步研究新思路和新方法，为开展电子档案单套制管理奠定理论基础[4]62。

7.加强研究、推进试点，提供经验保障。当前，全国高校档案信息化水平参差不齐，部分档案信息化水平较高的学校已经建立了数字档案馆，远远走在了同行的前列。对此类高校而言，进行电子档案单套制管理的主动性最强，其自身现有条件又能最大限度满足开展电子档案单套制管理的各项要求。因此，已建成数字档案馆的高校应积极推进电子档案单套制归档的相关研究，不断完善条件，逐步满足开展单套制的全部要求，率先试点开展电子档案单套制管理的改革，待经验成熟后，再通过信息宣传、技术培训、经验交流等方式进行推广，以点带面，促进高校电子档案单套制管理的整体推进。

电子档案单套制管理已成趋势，高校档案管理者、工作者应辩证认识和深刻把握高校档案事业的发展形势，打破传统观念的禁锢，用发展的眼光、创新的思维、开放的心态迎接新管理方式的挑战。顺应信息技术发展的趋势，抢抓机遇、与时俱进、迎难而上，继续探索适合自身的电子档案单套制管理办法，稳步推进单套制模式下高校电子文件归档和电子档案管理工作，提升工作效率，实现高校档案管理更高水平的发展。