吉林省自然保护地现状及建议分析

刘 颖 ，王东娜 ，郑 爽， 张 博 ，王慧莹

（1.吉林省林业调查规划院，吉林 长春 130022；2.吉林省林业勘察设计研究院，吉林 长春 130022）

吉林省位于中国东北地区中部，幅员面积18.74万平方公里，是国家生态建设试点省，是东北虎、东方白鹤等国际濒危野生物种栖息地。自然保护地是生态建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征，在维护国家生态安全中居于首要地位。自1960年吉林省首个自然保护区——长白山自然保护区建立以来，到向海国家级自然保护区于1992 年被国务院指定列入《国际重要湿地名录》，再到2018 年建立我国第一个以国际濒危物种、国家I 级重点保护野生动物——东北虎、豹及其栖息地为主要保护对象的国家东北虎虎豹公园，吉林省自然保护地事业已走过60年历程，在保护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量和维护国家生态安全方面发挥了重要作用。

1 吉林省自然保护地现状分析

1.1 自然保护地概况

吉林省自然保护地数量和面积发展较快，初步形成了全省自然保护地网络。吉林省现已建立各级各类自然保护地批复总面积约395万公顷。按类型划分含自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园和湿地公园等5类[1]。

1.2 现有自然保护地分布特征

吉林省现有自然保护地的设置，与各市县的自然资源、人口密度空间分布及经济发展有关，在数量上整体呈现“东多西少”，面积上表现为“东大西小”，在资源禀赋上东部以森林生态系统为核心，中西部以内陆湿地和水域生态系统为主的分布特征。

2 吉林省自然保护地管理成效

2.1 管理能力逐步加强

吉林省已建立的自然保护地中，有建立管理机构的自然保护地约占现有自然保护地的33%，管理能力有序增强。且先后制定下发了《吉林省林业系统自然保护区标准化建设规范》《吉林省林业厅关于加强林业系统自然保护区规范化管理的指导意见（暂行）》，组织自然保护地总体规划编制、报批，编制印发了保护站标准化、标桩标牌标准化、工装标准化、档案管理技术、科研监测技术、野外巡护技术规范。

2.2 生物多样性、资源典型性重点保护

目前设立的自然保护地主要保护对象包括森林、湿地、水域、珍稀濒危物种、自然遗迹不同类型，典型生态系统、特殊地质遗迹和重点保护物种东北虎、中华秋沙鸭、原麝、白鹳、白鹤、大鸨、长白松、东北红豆杉、松茸等均纳入了保护范围。特别是为保护东北虎豹，划建了东北虎豹国家公园，已成为吉林省乃至全国一张亮丽生态名片，也成为展示我国野生动物保护负责任大国形象的一个重要窗口。

2.3 自然保护地生态功能显著提升

吉林省内自然保护地涉及生态系统广泛，主要分布特征为：东部森林生态系统为主，西部湿地、草原生态系统为主。通过自然保护地的设立，有效减缓森林丧失速率，湿地动态转化呈正向发展趋势，野生动植物数量增多，各类生态系统的生态功能发挥积极有效作用。

2.4 初步建立自然保护地相关法律体系

吉林省也为完善保护地法律体系相继出台了《吉林省自然保护区条例》，并积极推进“一区一例”工作，陆续出台了长白山、向海、莫莫格、松花江“三湖”保护区管理条例，省政府出台了左家自然保护区管理办法。一些市(州)、县（市、区）政府也先后制定了辖区内自然保护区管理的相关规定、布告、通告和规范性文件20余件，初步形成了自然保护区法律法规体系的基本框架。

3 吉林省自然保护地存在的主要问题

3.1 空间布局尚需完善

长期以来，自然保护地建设一直未能很好地列入各级政府的国民经济和社会发展计划中[2]。吉林省现有自然保护地的设立多数基于地方自愿申请，缺乏长远发展目标，顶层设计不够，各保护地之间发展不平衡。未能搭建符合国家生态安全的合理有效的自然保护地网络。缺乏生态系统完整性、生态廊道连通性。

3.2 管理体制不健全

吉林省自然保护地面临管理机构不健全、管理机构级别不统一、管理人员不专业[3]。现有自然保护地中仅有137个设立管理机构，且设立管理机构的自然保护地的管理主体多为县（市）林业局兼管或政府代管、企业代管、加挂牌子等，体制机制运行不顺畅，仅少数自然保护区设立了独立的管理机构。所以导致管理能力相对较弱，管理机构级别参差不齐，相关专业技术和管理人员比例较低，管理业务能力亟待加强。

另因自然保护地内资源权属多样化，即便设立了独立的管理机构，但因“三权分离”——管理机构只有管理权，没有所有权和强制执行权，导致管理不到位，政策难落实。尤其一些森工企业建设管理的自然保护区管理机构属企业性质，编制部门不承认其公益性职能，无法对保护区实施有效管理。管理工作的明显落后，不利于自然保护区管理、科研、宣传教育等工作的开展，影响了自然保护区功能和效益的发挥。

3.3 历史遗留问题、现实矛盾冲突尖锐

据统计，吉林省内各级各类自然保护地内存在城市建成区、开发区、建制乡镇、成片人工集体商品粮地、生态保护红线与永久基本农田重叠、原住民生产生活与保护地管理矛盾突出等各类历史遗留问题尚待解决。

现有保护地内存在各类探矿权，与能源有序利用开采造成现实矛盾。并且在尚未实现“多规合一”前，很多保护地面临与地方政府一些重大基础设施建设项目存在冲突。

3.4 管理经费无保障

自然保护地建设是经济社会持续发展的基础性工作，但长期以来，自然保护地建设和管理经费主要依靠各级行政主管部门从部门经费中解决[4]。由于经费所限，投入缺口很大。吉林省目前仅国家级自然保护区中央财政有一定补贴性投入，省级及以下自然保护区省里和地方财政始终没有专项资金投入。日常工作经费只有独立设立的机构才有人头费，合署办公和代行管理的只能从当地林业部门或企业自有资金中挤占安排，日常管理管护经费根本没有落实，无法开展有效保护工作，致使保护区不能把主要精力放在依法保护管理上，而是放在自养、经营、创收等方面，严重影响保护管理职能发挥。特别是中央生态环保督察和“绿盾”专项行动整改问题较多，涉及各类企业关停退出，大量违规建筑拆除及植被恢复所需资金保护区无力承担，影响整治工作进度。经费投入严重不足，制约了自然保护地事业的发展。

4 吉林省自然保护地建议

4.1 开展自然保护地优化整合工作

对现有自然保护地进行本底调查并逐一分析，对保护地之间存在重叠相连区域进行合理整合归并；对边界区划不明、管理机构暂无、批而未建的自然保护地进行梳理，使其合理化、合法化、规范化；对已划入区域进行评估，合理调整保护地边界，明确保护地范围。

4.2 填补保护空缺

从生态系统和生物多样性等多方面进行分析，发现吉林省在内陆湿地和水域生态系统、草原及草甸生态系统以及生物多样性保护上尚存空缺，所以建议依据应保尽保、应划尽划的原则，将以上空缺区域划定到保护地管理范围内，构建保护地网络格局。

4.3 解决历史遗留问题及现实冲突

为有效且全面实现自然保护地生态系统的相关保护工作，落实自然保护地基础设施建设，应解决历史遗留问题及现实矛盾冲突，对自然保护地核心保护区内的永久基本农田进行有序退出；核心保育区内的村民进行生态移民；自然保护地内依法退出矿山及历史废弃矿坑进行开展矿山修复工程；对吉林省西部自然保护地内“三化”严重区域进行三化治理。

4.4 加强保护管理设施建设

加强保护管理设施建设、基础设施建设，包括野外保护站点、巡护路网、监测监控、应急救灾、森林草原防火、有害生物防治和疫源疫病防控等。通过管理设施建设的加强，加快保护地体系建设。

4.5 生态产品体系开发

根据保护地的生态系统特征，开发高标准、高品位的自然体验区和生态教育展示平台、爱国主义教育基地，使公众在融入自然、享受自然过程中，增强珍爱自然、保护自然意识。

4.6 提升管理人员能力

开展自然保护地管理人员的定期培训工作。通过定期举办管理人员培训班、定期开展专业技术培训班、聘请高级技术人员就职工作、建立与相关高校或科研院所合作关系等措施提升自然保护地管理人员的业务素质。同时，积极创造条件，吸引高级人才到自然保护地工作，以提高专业技术人员在自然保护地管理人员中所占的比例。

4.7 实现社区共建共管

推行参与式社区管理，按照生态保护需求设立生态管护岗位并优先安排原住居民。在保护地周边打造美丽特色小镇、文化村，完善功能，增强城镇、村庄对保护地管理和建设的支撑作用，提升接纳保护地内原住民人口转移和产业集聚的能力，广泛吸纳当地群众参与生态保护工作进而增加收入。