农村“双层经营”体制的完善与现代农业经营体制建立

田 友 董 艳 席敬安

农村经营体制必须与农村生产力发展水平相适应，经营体制适应生产力水平就促进农村经济发展，反之就阻碍、制约其发展。新中国成立以来农村经营体制改革的实践证明，从解放初期的土地私有化到改革开放以来统分结合的“双层经营”体制，再到近年来党中央提出的“在坚持家庭承包经营基础上，加快形成以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体复合式农业经营体系”是农村生产力发展的必然结果、是我国农村经营体制改革的必由之路，也是党中央提出的构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，适应现代农业发展的必由之路。

本文拟通过对新中国成立以来农村经营体制沿革的分析，阐述构建以家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织为代表的现代农业经营体系的必然性，提出构建完善这种经营体制的建议。

一、农村经营体制的沿革

第一阶段：土地改革。把封建土地所有制改为农民个人土地所有制。实际上新中国成立初期农村的土地改革实行的是土地私有化。农民既获得了土地所有权，也获得了土地的使用权、经营权，大大解放了生产力，促进了农业生产的发展，实现了农民几千年来“耕者有其田”的梦想，为巩固新生的政权发挥了巨大作用。

第二阶段：土地集体化。1953年至1955年的土地集体化，经过互助组、初级社、高级社逐渐变土地的农民个人所有为集体所有，实行统一经营、按劳分配，逐步取消土地报酬。农民既失去了土地所有权，也失去了经营自主权，我国的农村土地集体所有制度由此建立。

第三阶段：人民公社化。1958年至1960年的“大跃进”和人民公社运动，将土地的农业生产合作社集体所有制变为人民公社所有制；并由1962年9月党的八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》将这种土地制度在全国范围内确定下来（实际真正以人民公社为单位核算的并不多，“三级所有、队为基础”的土地所有制架构并没有因为人民公社的成立而改变）。农民完全丧失了土地的所有权、使用权和经营自主权。在实行这种土地制度期间，土地所有权和使用权高度集中，土地不能出租、流动，这并不利于土地资源的合理流动和优化配置。此阶段农产品产出的有限增加得益于农业新技术、新品种的推广以及化肥、农药的广泛应用。

第四阶段：家庭联产承包责任制。在20世纪70年代末80年代初实行家庭联产承包责任制。其特点是“土地集体所有、分户经营”，将土地的所有权与承包经营权分离开来。1991年党的十三届八中全会审议并通过了《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，提出把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的“双层经营”体制作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善。家庭联产承包责任制作为农村经济体制改革的第一步，突破了“一大二公”“大锅饭”的旧体制。农民的个人付出与收入挂钩，使农民的生产积极性大增，彻底解放了农村生产力。“双层经营”体制由此建立。

“双层经营”体制并没有从根本上改变土地集体所有的性质，只是将土地的所有权、承包经营权分离。农村改革初期，它对调动农民的积极性、解决国人的温饱问题的确作出了巨大贡献。

1998年党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出, “以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定。”该文件第一次将家庭联产承包表述为家庭承包。1999年全国人大通过的宪法修正案第八条规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的‘双层经营’体制”。该经营体制作为我国农村的基本经营制度在国家根本大法上被再次予以确认。

党的十八大以后，农村土地确权登记颁证实行“三权分置”，将所有权、承包权、经营权进行了分置；新修订的《农村土地承包法》对承包权、经营权同等保护，为新型农业经营主体流转土地实现规模经营发展现代农业打下了制度基础。

第五阶段：土地承包关系长久不变。党的十七届三中全会首次提出了保持农村土地承包关系长久不变；党的十九大报告提出“保持土地承包关系稳定并长久不变，二轮承包到期后再延长30年”。2019年11月中共中央、国务院印发了《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，对长久不变制度安排作出了明确解释。

由改革开放初期的“以家庭联产承包责任制为主、统分结合的‘双层经营’体制”到党的十五届三中全会的“以家庭承包经营为基础、统分结合的‘双层经营’体制”，表述上虽然只是少了“联产”两个字，但是意义深远，是我国由计划经济体制向市场经济体制过渡中在农村经营体制改革中的体现，也反映了农村改革20年后农产品供给由短缺到充裕的改革成果。改革开放以来我国农村发生的巨大变化是在这个基本经营制度的基础上取得的。农村改革的巨大成功带动了整个经济体制改革的深化，带来了国家改革开放事业的飞速发展，带来了国家整体实力和地位的提升。

二、“双层经营”的农村基本经营制度由国情决定

以家庭承包经营为基础,统分结合的“双层经营”体制,是指农村集体所有的土地,通过家庭平等承包的方式进行生产经营活动的农业经营制度。它是从我国基本经济制度出发,总结了国内外农业发展经验和教训而得出的一条必须长期坚持的制度。这一经营制度,不仅适应以手工劳动为主的传统农业,也适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业,具有广泛的适应性和旺盛的生命力。

首先, 实行家庭承包制是由我国基本经济制度决定的。以公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度,客观上要求农村的土地实行公有制。家庭承包制是在土地公有制（集体所有也是一种公有制）下, 实行所有权与承包经营权的分离,并没有改变土地的公有制性质,它既不同于西方国家土地私有制下的农业资本主义经营制度,也不同于一些国家土地集体所有集体统一经营的农业经营制度,而是我国基本经济制度在农业领域中的反映, 是有中国特色社会主义制度的具体体现。

其次,实行家庭承包制是农业的特点决定的。农业是自然再生产和经济再生产相交织的一个特殊行业,既具有产业经济的一般特征,又具有农业产业自身的特殊性。农业对土地的依赖性强,生产周期长,受自然因素的影响大, 家庭经营方式可以使农户根据市场、气候、环境和农作物生长情况及时作出决策,保证生产顺利进行,也有利于农户自主安排剩余劳动力和剩余劳动时间,增加收入。

再次,实行家庭经营也是西方发达国家农业现代化的通行做法。促进西方国家农业现代化的经验方面,除技术先进外,还有三个基本要素:家庭经营、专业合作、社会化服务。无论是规模多大的农场,实行家庭经营都是基本特征。

最后,实行家庭承包制是我国农业曲折发展的经验总结。家庭承包制实行前长期实行的人民公社体制在制度及其实践中存在三大缺陷:农户没有生产经营自主权,生产队分配存在大锅饭,人民公社内部监督成本高，致使长期以来农民的生产积极性无法得到调动。

三、“双层经营”体制缺陷及完善

虽然“双层经营”体制为农业发展、农民致富、农村稳定提供了制度保障,但是不可否认,这种基本经营制度在和我国人多、地少、水资源缺乏的国情结合以后也产生了一些问题,在实践中也暴露出一些缺陷,在一定程度上影响了城镇化、工业化、信息化，特别是农业现代化的发展。

一是家庭承包制形成的“大国小农”经营格局与现代农业发展的需要不适应。现代农业要求的规模化、组织化、信息化，小规模的家庭经营无法满足。

二是村级集体经济薄弱且极不平衡, 多数村级集体经济组织名存实亡。焦作市农村集体经济基础较好，但目前也仅有37.7%的村有集体经营收入。“统”的服务功能严重不足，难以满足承包农户生产经营上的需求，“双层经营”实际上变为农户单层经营。

三是随着城镇化快速推进、农村劳动力转移加快，加上农产品价格与其投入的不匹配，改革开放初期农民对土地精耕细作做得不够，存在土地撂荒现象，农业生产最重要的要素——土地成了弃之可惜的鸡肋。这对我国人多、地少、水资源缺乏的国情、对国家粮食安全来说是雪上加霜。

进入21世纪以来，我国农业和农村经济社会发展出现了许多新变化。一是在城镇化、工业化推进过程中,农民进一步分化,有些已完全脱离农业, 有些仅从事自给性的农业,仅有部分农民从事商品性农业。统计数据显示,目前焦作市纯农户约占总农户的35%,农业劳动力也只占农村劳动力的29%，农户从事农业家庭经营的收入仅占可支配收入的6.6%。二是传统的农民已细分为户籍上的村民和集体经济组织成员。有些是村民而不一定是社员,有些是社员而不一定是村民。三是农产品供需矛盾发生变化,市场制约成为农业发展的主要矛盾。四是市场在农业要素配置中处于决定性地位。五是农业逐步融入到世界经济一体化中,世界农产品贸易政策已直接影响到各地的农业发展。这些新的特点, 对农业和农村经济社会发展提出了挑战。

创新农村经营体制机制是解决当前农业和农村经济社会发展中出现问题的客观要求。经营体制机制创新一定要稳定和完善党的农村基本经营制度, 在稳定中创新, 在创新中完善。

在家庭承包制基础上推进家庭农场、专业合作加社会化服务发展是完善农村基本经营制度、创新经营体制的重要举措。“双层经营”体制,在集体和农户之间形成了一种“统分结合、‘双层经营’”，土地家庭承包体制基础上的家庭农场、专业合作加社会化服务体制,在农户与合作社及家庭农场等新型农业经营主体之间再形成一种新的“统分结合、‘双层经营’”,这对于农村劳动力有序转移、对于推进城镇化进而推进农业农村现代化进程极为有利。

四、推进建立在“双层经营”体制基础上的家庭农场、专业合作、社会化服务体制

党的十七届三中全会指出：“推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变。家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平；统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展集体经济、增强集体组织服务功能，培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高组织化程度。”党的十九大报告提出“构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系。培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务组织，实现小农户和现代农业发展有机衔接”。2019年全国两会期间习近平总书记在河南代表团讨论时指出：“要突出抓好家庭农场、农民合作社这两类新型经营主体。”

农民合作社的产生是基于弱势群体的自我服务和自我保护, 成员通过自己拥有并管理的组织来达到为自我服务的目的。家庭农场作为新兴的农业规模经营主体、升级版的家庭经营和农民合作社一样是实现小农户与现代农业有机衔接的桥梁和纽带，是农业现代化的必由之路。 这种在“双层经营”体制基础上的专业合作、家庭农场体制，有利于克服家庭承包制体制形成“大国小农”的小规模经营弊端；有利于节约农业成本，提高土地利用率、劳动生产率；有利于农业的标准化生产、品牌化经营, 实现农业的产业升级；也有利于政府农业产业政策的落实。

发展家庭农场、农民合作社, 应建立健全社会化服务组织为其提供服务。第一要加强指导, 搞好规范化建设, 逐步形成示范体系。要搞好分类指导, 在经市场监管部门登记的基础上积极开展规范化建设,并在规范化建设基础上确定一批示范性的合作社、家庭农场和社会化服务组织，在数量发展的同时, 逐步提高其发展质量和带动服务能力。建议农业农村部在现有的国家级农民合作社示范社评定的同时开展国家级示范家庭农场、农业社会化服务组织评选，完善示范体系。二是加大扶持力度, 国家农业发展项目重点向家庭农场、农民合作社倾斜，逐步形成合作社、家庭农场发展的良好环境。三是将农业社会化服务组织纳入财政扶持范围，为以家庭农场、农民合作社为主要代表的新型农业经营主体提供更加优质的服务。

在“双层经营”体制基础上的专业合作、家庭农场、社会化服务体制，是对我国农村基本经营制度的完善，也是对我国基本经济制度的完善。经过连续不断的努力，在完善农村基本经营制度的基础上逐步建立起农民合作社、家庭农场和农业社会化服务组织健康发展的现代农业经营体制，为实现乡村振兴提供更加有力的制度保障。