高校巡察档案管理探究

张延冬

高校巡察工作是在高校党委统一领导下，由高校党委承担巡察工作主体责任，高校巡察工作机构负责组织实施，巡察组负责具体巡察，被巡察单位党组织积极配合巡察组开展政治巡察的一项工作。在党要管党、全面从严治党的新形势下，高校党委开展校内政治巡察工作是强化高校党内监督的战略性制度安排,高校巡察工作将成为各高校党的建设中的常态化工作。

高校巡察工作作为一项新生事物正处在起步摸索阶段，随着此项工作的开展，形成的高校巡察档案将成为高校档案管理的新内容，有关高校巡察档案管理的相关问题应运而生。

一、高校巡察档案的定义、价值与内容

1.高校巡察档案的定义。关于高校巡察档案的定义，就目前而言，教育行政部门及档案行政管理部门没有给出明确的概念。在遵循《中华人民共和国档案法》 “ 档案 ” 定义与《高等学校档案管理办法》 “ 高等学校档案 ” 定义的基础上，笔者认为，可以将高校巡察档案定义为：高校党委开展校内政治巡察工作过程中直接形成的，对学校和社会有查考、利用和保存价值的各种形式各种载体的历史记录。

2.高校巡察档案的价值。高校巡察档案是高校在开展校内政治巡察工作过程中直接形成的，它客观记录了相关工作的历史情况，可以全面反映高校开展巡察工作的真实面貌，是令人信服的证据。高校巡察工作机构通过查询所保存的高校巡察档案，可以掌握既往工作开展情况，探索巡察工作规律，为正确制定巡察工作方针、政策和措施，进一步科学有效地开展巡察工作提供有力支撑。

3.高校巡察档案的内容。高校巡察档案主要包括高校巡察工作机构在组织实施巡察工作过程中形成的综合性管理文件材料以及巡察组开展具体巡察工作和被巡察单位党组织开展整改工作所产生的专项巡察工作材料等。

从实践中看，高校巡察工作综合性管理文件主要包括：上级党组织有关高校巡察工作的指导性文件材料；高校党委制定的巡察工作规章制度、工作计划等材料；党委巡察工作机构年度工作要点、计划、请示、报告等材料；高校各二级党组织加强巡察工作组织领导等文件材料；以及其他事务性、具有参考价值的文件材料。

高校专项巡察工作材料主要包括：巡察组进驻动员会的文件材料；巡察工作开展期间产生的文件材料；巡察反馈期间产生的文件材料；巡察整改工作期间产生的文件材料；高校党委对被巡察单位党组织整改工作开展情况的评价性、结论性材料；以及其他在开展巡察和整改期间产生的文件材料等。

二、高校巡察档案管理存在的问题

高校巡察工作是一项全新的工作，此项工作产生的高校巡察档案与其他内容的高校档案在管理要求方面具有一定的共性，如高校巡察档案应坚持集中保存与统一管理的原则、做好高校巡察档案工作 “ 四同步 ” 建设、配备一定的专兼职高校巡察档案工作人员、提供必要的条件保障等。但高校巡察档案的内容与目前所知的其他类高校档案内容又有所不同，具有自身的特点，在对其进行管理时存在以下问题。

1.高校巡察档案的归档范围与保管期限尚未明确。文件材料归档范围与档案保管期限表是以表册形式，列举档案的来源、内容、形式并指明其保管期限的一种指导性文件[1]。高校巡察工作已经在部分高校陆续开展，此项工作产生了大量的文书档案及专项档案材料，但截至目前，教育行政部门及档案行政管理部门并未给出高校巡察档案收集的大致参考范围。为了有效做好高校巡察档案的收集、鉴定等工作，高校巡察工作机构与高校档案机构应根据工作实际，结合现行有关档案管理规定，探索制定高校巡察档案的归档范围与保管期限表。

2.高校巡察档案的归档年度难以统一。高校巡察档案包括综合性管理文件以及专项巡察工作材料两个部分。高校巡察综合类管理文件一般以文件形成的年度为归档年度，而高校专项巡察工作由于涉及现场巡察、巡察反馈、巡察整改等不同时间段，时间跨度较长，巡察工作开始阶段与结束时间形成的文件材料可能分属不同年度，这部分档案的归档年度就需要有一个明确的界定。

3.高校巡察档案整理中存在 “ 卷 ” “ 件 ” 混杂的问题。高校党委及巡察工作机构产生的巡察综合性管理文件一般为文书档案，按照《归档文件整理规则》（DA/T 22-2015）的要求，应以 “ 件 ” 为单位进行整理。巡察组开展巡察工作及被巡察单位进行整改工作所形成的专项巡察档案，具有 “ 成套性 ” ，为了保持材料的有机联系，专项巡察档案应通过 “ 立卷 ” 的方式进行整理。这就产生了高校巡察档案整理方式中既有 “ 立卷 ” 又有 “ 组件 ” ， “ 卷 ” “ 件 ” 交叉难以统一的问题。

4.高校巡察档案开发利用及信息化过程中的保密问题。高校巡察工作是高校党委开展的政治巡察工作，产生的高校巡察档案承载了许多重要信息，在一定程度上具有保密性，需要严格遵守相关纪律要求妥善保管。但保存高校巡察档案的最终目的是进行有效便捷的利用，如何建立严格的借阅制度，如何正确处理好保密与开发之间的关系，以及如何界定信息化的具体范围，是摆在高校巡察工作机构与高校档案机构面前的现实问题。

三、高校巡察档案管理问题的解决建议

1.高校巡察档案归档范围与保管期限表的制定。笔者所在的合肥工业大学在2019年5月16日启动党委巡察工作，2019年11月25日动员开展第二轮校内巡察工作，笔者作为高校专职档案工作人员，有幸被聘为学校党委巡察组成员，参与到上述两轮校内巡察工作中。基于对《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》《高等学校档案管理办法》等的学习，以及一定的高校巡察工作实践经验，现尝试对高校巡察档案的归档范围与保管期限进行划分（见下表）。

上述高校巡察档案归档范围及保管期限表，仅为笔者个人工作实践中的一点思考。文件材料归档范围和档案保管期限表应当全面、系统反映机关主要职能活动和基本历史面貌[2]。各高校应编制符合自身实际情况的高校巡察档案归档范围及保管期限表，从而有效地对高校巡察档案进行收集与鉴定。

2.高校巡察档案以办结年度作为归档年度。高校巡察综合性管理文件，从产生到流转然后办结，往往仅需要几天时间。因此，这部分档案材料往往以文件落款时间所在年度作为归档年度，其归档时间应参照《高等学校档案管理办法》《机关档案管理规定》等关于档案材料归档时间的要求进行归档，即高校巡察工作机构应当在第二年6月底前将整理完毕的高校巡察综合类文书材料向高校档案机构归档，采用办公自动化系统的应当随办随归。

高校专项巡察工作材料形成时间可能存在跨年度的问题，在实践中以巡察工作的开始年度还是以一轮巡察工作办结年度作为归档年度，值得商榷。有的学者以巡视整改专题档案为例，在研究专题档案管理过程中，提议 “ 以专题开始年度作为归档年度 ” ，其理由是 “ 整个材料形成周期长，空间跨度大，很多材料分属不同年度，并且没有具体的办结年度 ”[3]等，笔者对上述提议存在不同看法。笔者认为，不论是高校党委接受上级党委（党组）巡视，还是高校内部开展政治巡察，此类专项工作应有一个整改完成的规定时间以及接到最终反馈结论的时间，从巡视巡察工作开始到整改反馈工作完成，形成一个完整的闭环以及一整套完整的专题档案。如果 “ 经常出现材料不定时增加情况 ” ，以及 “ 后期继续形成的跨年度材料的插卷工作 ”[4]，只能说明巡视巡察整改工作并未完成，其形成的阶段性材料不具备成套性、完整性和系统性，应由材料形成单位继续收集材料，待此项工作完成后进行汇总整理并移交档案工作部门。

因此，笔者认为高校专项巡察工作档案应以一轮巡察工作最终完成时间所在年度作为归档年度，高校巡察工作机构应当在一轮巡察工作完成后三个月内，将各巡察组开展巡察工作的专项材料整理完毕后向高校档案机构移交归档。

3.高校巡察档案宜采取 “ 卷件融合 ” 管理模式。 “ 卷件融合 ” 管理模式提倡于2019年1月1日起施行的《机关档案管理规定》。 “ 卷件融合 ” 是针对档案整理实际情况提出的新思路，强调文书档案、照片档案、录音档案、录像档案、实物档案一般以件（张）为单位进行整理，科技档案、人事档案、会计档案一般以卷为单位进行整理，其他门类档案根据需要以卷或件为单位进行整理[5]。 “ 卷件融合 ” 管理模式既尊重了 “ 卷 ” “ 件 ” 存在的合理性，不一刀切地规定必须立卷或者组件，又以 “ 件 ” 作为档案整理的基本单位，统一卷内件和单个件的整理要求，使得 “ 卷 ” “ 件 ” 的整理统一起来。这就为高校巡察档案的整理提供了鲜明的思路，即根据高校巡察档案的具体内容，遵从文件材料形成规律，保持文件材料之间的有机联系， “ 卷 ” “ 件 ” 整理方式综合使用。

高校党委及巡察工作机构产生的综合性管理文件是以 “ 件 ” 为主要形式存在的文书档案。每一件文书档案本身能够基本反映一个问题或一项活动，无需进行组合，根据文件材料形成规律，对这部分的高校巡察档案以 “ 件 ” 为单位进行整理，确保归档材料齐全、完整。

巡察组开展巡察工作及被巡察单位进行整改工作所形成的专项巡察档案是由一件件密切联系的文件组合起来的。为了保持文件材料之间的有机联系，需要将密切联系的 “ 件 ” 组合起来，这就要求对这部分的档案材料应通过 “ 立卷 ” 的方式进行整理，即以 “ 件 ” 为基本单位，形成 “ 卷内件 ” ，然后三点一线装订成 “ 卷 ” ，从而保证卷内内容能够全面反映专项巡察工作的具体开展情况。

4. “ 有所区分 ” 地对高校巡察档案进行开发利用与信息化建设。根据高校巡察档案的具体内容，应有所区分地开展档案开发利用与信息化建设等工作。对于符合主动公开要求的档案资料，应当积极对其进行开发利用，探索高校巡察工作的规律，为进一步科学有效地开展高校巡察工作提供有力支撑。并通过线上线下的方式对高校巡察档案开发成果进行宣传，在高校中起到警示、教育、促进改革的作用，进而推动高校全面从严治党向纵深发展。

但高校巡察档案中的部分内容具有一定的政治敏感性与保密性。在对这部分档案进行开发利用的过程中，应当明确能够进行开发利用的档案范围，规范阅览等档案利用服务方式的审核流程，规定不同用户范围的利用权限与审批手续。具体而言，高校巡察工作综合类档案属于一般的党群类文书档案，可以根据档案开发利用的基本制度予以合理化利用；巡察组专项巡察工作档案，应在高校党委巡察工作机构的授权下，经其负责人批准后，履行档案利用查阅手续，高校档案机构专职档案员应当对巡察档案利用审批表、档案利用登记簿、档案利用效果登记簿进行保管，以便日后查考及改进此类档案利用工作。

高校巡察档案的信息化建设包括对传统载体档案的数字化、数据化以及电子文件的归档与管理。针对高校巡察档案的归档内容，笔者建议，高校巡察档案中如巡察工作规章制度、党委巡察工作机构年度工作要点与计划等一般性的党群类文书档案，可以进行信息化加工，从而便于查询与利用。但是巡察组专项巡察工作档案以 “ 卷 ” 为整理单位，其中的内容如巡察情况报告、个别谈话报告、反馈意见报告等涉及不宜公开的内容，笔者认为对于整卷的巡察专题档案不宜进行传统纸质载体的数字化扫描以及信息化数据加工工作，其产生过程中的电子文件也应当在高校保密部门的指导下，做好安全保密工作，切实采取有效措施严防信息篡改、丢失、外泄，切实保证档案实体安全与信息安全。