医疗美容行政处罚案件及对策分析

文/邓勇 胡邱铷

本研究对2017—2019年浙江省杭州市10 个市辖区卫生健康行政部门公布的医疗美容服务行政处罚案件进行了统计分析。

医疗美容是指运用手术、药物、医疗器械以及其他具有创伤性或者侵入性的医学技术方法对人的容貌和人体各部位形态进行修复与再塑的美容方式。随着消费能力的提升和审美观念的改变，人们开始在意自身的样貌，美容行业也因此得到飞速发展。

据统计，2019年中国医疗美容市场规模达到1769亿元，全国具备医疗美容资质的机构约1.3万家，然而，合法合规开展医疗美容项目的机构仅占行业12%。2017年，国家卫生健康委发布《关于开展严厉打击非法医疗美容专项行动的通知》，要求开展打击非法提供医疗美容服务的专项行动，加大监管力度。

本研究对2017—2019年浙江省杭州市10个市辖区卫生健康行政部门公布的医疗美容服务行政处罚案件进行统计分析，找出现阶段医疗美容服务中存在的主要违法行为，为提高卫生健康行政部门监管效率和医疗美容服务质量提供对策建议。

被处罚单位构成情况

浙江省杭州市10个市辖区卫生健康局2017—2019年公开并涉及医疗美容服务的有效案件共323例，各年度分别为76、113、134例，案件数量逐年增多。323例案件的被处罚单位主要分为生活美容机构、医疗美容机构、个人以及其他类别的机构。其中生活美容机构包括美容护肤工作室、美容美发店、美甲店、美容养生馆；医疗美容机构包括医疗美容医院类、门诊部类和诊所类机构；“其他”则包括健康管理公司、化妆品公司、贸易公司、咨询公司。

生活美容机构作为被处罚单位的案件数量最多，共122件，占总数的37.77%。其次是医疗美容机构，有118件，占36.53%（见图1）。

图1 案件被处罚单位构成情况

医疗美容机构分为医院类、门诊部类和诊所类，被处罚单位为诊所类医疗美容机构的案件最多，有83件，占70.34%；其次是门诊部类，29件，占24.58%；医院类的最少，仅有6件。样本案件中，有31家机构被处罚2次及以上，有25家是医疗美容机构，其中最多的是诊所类，有15家。

主要违法行为分布情况

323例案件中被处罚机构的主要违法行为归纳整理后被分为6项，共384次。

2017年查处的案件中，“未取得《医疗机构许可证》擅自开展医疗美容服务”“无资格人员开展医疗美容服务”和“执业场所环境卫生未达标”等违法行为有49、25、19件，分别占总数的49.49%、25.25%和19.19%，数量分别列第一至第三位。在2019年的案件中，数量最多的违法行为仍是“未取得《医疗机构许可证》擅自开展医疗美容服务”，有82件，占53.95%，“执业场所环境卫生未达标”上升至第二位，有31件，占20.39%，“无资格人员开展医疗美容服务”下降至第三位，有25件，数量与2017年相同，占16.45%。与2017年相比，2018、2019年共新增了10件“违反了《医疗纠纷预防和处理条例》”的案件。

2017—2019年，医疗美容机构的主要违法行为是“执业场所环境卫生未达标”，其中包括违反《消毒管理办法》和违反《医疗废物管理条例》，占比46.45%，其次是“诊疗活动超出登记范围”，占比21.90%。

非医疗美容机构的违法行为主要集中在“未取得《医疗机构许可证》擅自开展医疗美容服务”和“无资格人员开展医疗美容服务”，分别占所有违法行为的48.96%和14.32%。总体来说，“未取得《医疗机构许可证》擅自开展医疗美容服务”这一违法行为出现频次最高，占总数的51.30%，生活美容机构为此类违法行为的主体，与之相反，涉及医疗美容机构的案件中该违法行为出现次数最少（见表1）。

表1 违法行为分布情况

在323例案件中，出现多项违法行为的案件数量较少，占案件总量的17.34%，涉及的案由数量最多为3条，但仅有1例案件，且被处罚单位为医疗美容机构（见表2）。

表2 违法行为数量分布情况

行政处罚情况

杭州市10个市辖区卫健局2017—2019年涉及医疗美容服务的行政处罚种类共6种，不涉及人身罚，分别是“警告”“罚款”“没收违法所得”“没收药品、器械”“责令停止执业”及“吊销执业许可”。

2017—2019年间行政处罚数量排名前三的均为“罚款”“没收药品、器械”以及“没收违法所得”，罚款是使用最频繁的行政处罚种类，共319次，仅有3例医疗美容机构和1例个人未受到此类行政处罚，第二、三位“没收药品、器械”和“没收违法所得”各有180次、156次，分别有55.73%和48.30%的被处罚单位受到过这两类行政处罚。使用次数最少的是“吊销执业许可”，仅有4件（见下页图2）。

图2 行政处罚种类使用情况

在323件样本案例中，罚款总额为2550089元，平均罚款金额最高的被处罚单位是个人，最低的是医疗美容机构（见下页表3）。

表3 案件罚款情况

在个人的主要违法行为中，仅违反“无资格人员开展医疗美容服务”案件的平均罚款金额最高，为41071.43元，其中最低金额为2000元，最高为90000元；平均罚款金额最少的是仅违反“未取得《医疗机构许可证》擅自开展医疗美容服务”案件，为5186.17元。另外还有9起案件中个人同时违反了以上两项，但其平均罚款金额低于仅违反“无资格人员开展医疗美容服务”这一项的。

案件数量及被罚单位构成情况

从2017年到2019年，案件总量逐年增多，主要原因可能有以下几点：一是美容行业发展迅速，各类美容机构逐年增加，出现的相关违法行为也相对增加；二是近年来国家加大打击非法提供医疗美容服务的力度，监管力度加强，监管部门抽查频率变高，查处的行政处罚案件增加；三是2019年，国家统计局发布《关于印发行政处罚信息公示办法（试行）的通知》，对行政处罚信息公示要求提高，行政处罚信息更加详细、完整，而前几年部分资料的不完善也会导致可以有效统计的行政处罚案件数据较少。

生活美容机构和诊所类医疗美容机构逐渐成为违法经营医疗美容服务的主体。其中生活美容机构的处罚案件最多，一方面是由于医疗美容服务需求巨大、盈利空间较大，对生活美容机构的吸引力强；另一方面可能是由于消费者的法律意识较为薄弱且对医疗美容项目的认知不足，使生活美容机构等非医疗机构有了可乘之机。有调查显示，医美用户分不清医疗美容和生活美容项目的区别，也不了解不管是轻医美还是手术类医美项目都应该选择正规医疗美容机构。

而对于诊所类医疗美容机构，原因可能有以下两点：一是经营者主体增加，2009年《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》中提出“探索注册医师多点执业”，2017年《医疗机构管理条例实施细则》删除了“医疗机构在职、因病退职或者停薪留职的医务人员不得申请设置医疗机构”的内容，工作经验丰富的医疗美容执业医师自己开办诊所等小规模医疗机构的可能性增大，作为在医院内专注医疗技术工作的执业医师，其管理经验和法律知识可能有所欠缺；二是机构自身属性，“全国组织机构统一社会信用代码公示查询”网站的数据显示，诊所类医疗美容机构多属民营，且规模较小，可能尚未像医院类机构一样建立较为完善的制度和管理组织，也可能存在认为本机构规模较小、不易被执法人员抽查的侥幸心理。

主要违法行为分布情况分析

机构的主要违法行为与其性质有密切的关系。医疗美容机构顶着“医疗”的名头，往往不敢未经许可擅自执业，然而其内部的工作人员和医疗项目仍有不少违规的情况出现，医疗美容机构的主要违法行为是“执业场所环境卫生未达标”。

究其原因，一方面可能是医疗服务的特殊性，有较多具有创伤性的手术项目，而手术室空气质量会直接影响术后感染的发生率，因此我国对医疗卫生用品的消毒以及医疗废物处理有严格的规定；另一方面可能由于大多数医疗美容机构规模较小，消毒设施较简陋，管理者缺乏卫生意识以及建立专门负责消毒和医疗废物处理的组织、制定消毒管理制度的成本较高等原因。

2017—2019年，涉及此类违法行为的案件数量从第三位上升至第二位，说明该问题仍未引起卫生健康行政部门和经营机构的重视。除了医疗美容机构，其他机构和个人因其“非医疗”的性质，在人员和经营执照方面从一开始就不具备开展医疗美容服务的资格，这些在住宅、酒店或办公楼内开展的医疗美容服务隐蔽性较强，不易被执法人员察觉，且具有相对较高的风险。

中国消费者协会数据显示，3年内医疗美容相关投诉量上升超过10倍。为了适应社会发展、妥善处理医疗纠纷、维护医患双方利益，我国从2018年10月起正式施行《医疗纠纷预防和处理条例》，这也是2018—2019年新增此类违法案件的依据，数量较少可能是因为施行时间较短，执法人员尚未完全熟悉该条例，在检查过程中没有发现，也有可能是各医疗机构确实将条例落实到位，不存在违法行为。今后可针对此情况开展专门调查。

行政处罚情况分析

“罚款”“没收药品、器械”以及“没收违法所得”在2017—2019年间使用数量排名均为前三，说明卫生健康行政机关所使用的行政处罚种类及搭配较为固定，其中罚款是主要行政处罚。

医疗美容机构的平均罚款金额最低与其主要违法行为有关，《消毒管理办法》规定未造成感染性疾病暴发的违法行为处5000元以下的罚款，《医疗废物管理条例》的规定中，有12条具体违法行为在期限内改正的情况下处5000元以下的罚款，8条处5000元以上的罚款，另有2条根据违法所得决定罚款金额。医疗美容机构平均罚款金额在5010.17元，超过5000元，说明其违法情节较严重，需要引起相关部门注意。

个人的违法行为可以依据《医疗机构管理条例》第44条“根据情节处以1万元以下的罚款”。杭州市针对个人无资格行医的罚款金额从2000到90000元不等，平均金额超过4万元，这一方面说明个人进行违法医疗美容行为所造成的后果较严重、影响较恶劣，另一方面也说明对个人违法行为的法律适用不同导致其罚款金额有了较大的差异，说明卫生行政部门在执法的过程中较为广泛地行使了自由裁量权。

可行性政策建议

第一，加强宣传和普法，增进消费者对医疗美容知识的了解。

卫生健康行政部门可以结合广播、报纸、互联网等多种形式，开展宣传和普法活动，让消费者知晓医疗美容和生活美容的边界，分清生活美容项目和医疗美容项目，比如常见的脱毛、点痣、注射玻尿酸以及激光嫩肤等均属于医疗美容项目；也可以公开各类违法医疗美容行为，帮助消费者辨别“擦边球”广告，增强消费者的法律意识与维权意识，引导其前往正规有资质的医疗美容机构，减少消费者由于缺乏对医疗美容服务的了解而轻信所谓“中介”的推荐和 “医师”虚假头衔、名片的包装去酒店或私人住宅进行医疗美容项目的现象。

第二，提升打击重点违法行为的能力。

一是擅自开展医疗美容服务的行为。针对挂牌的生活美容机构，卫生健康行政部门要特别加大对其的日常监督力度，开展定期和不定期的巡查行动、专项整治工作以及各类普法活动，让生活美容从业人员了解开展医疗美容服务的条件以及违规开展医疗美容服务须承担的行政责任和刑事责任；对于其他隐蔽性较强的机构和个人，应拓宽违法信息收集途径，如开放群众信箱、暗访、进行广告监测等，同时在日常执法中也要留意一些健康管理、咨询机构以及化妆品公司。

二是医疗美容机构执业场所环境卫生问题。卫生健康行政部门应鼓励规模较小的诊所类医疗美容机构开展培训，提高工作人员的消毒卫生意识，督促其及时更换消毒设施、建立完善的医疗废物处理和消毒制度，为医疗美容服务的开展创造良好的卫生环境，严格依照《医疗机构管理条例》等相关法律规章制度进行监管，消除工作人员的侥幸心理。

三是违反《医疗纠纷预防和处理条例》的行为。《医疗纠纷预防和处理条例》在2018年才开始实施，卫生健康行政部门应加强对执法人员的培训，进行专题业务学习，提高其对于该违法行为的敏感度，从患者知情同意、病历书写要求及规范等方面加强监管，将该条例的规定落实于实践中。

第三，选择正确的法律适用，合理运用自由裁量权。

卫生健康行政部门需要注意的是，应根据实际案件的情况区别医疗机构与诊疗场所，选择正确的法律适用，如医师四处游走行医或在家行医而家中不具备行医场所和设备时均不属于医疗机构的范畴，应适用《医疗机构管理条例》。

自由裁量权提高了对卫生健康执法人员自身法律知识和执法水平的要求，浙江省在2015年出台了《浙江省行政处罚裁量基准办法》为行政自由裁量权确定了具体、量化的标准，卫生健康行政部门在执法过程中合理使用自由裁量权，提高监管效率，增强执法的深度和广度。在使用罚款这一行政处罚时，应确定合理的处罚方式和罚款数额，弱化过度罚款带来的经济衰退，同时减少罚款力度过轻导致罚不止禁的现象。

第四，完善行政处罚信息公开内容，建立信息化查询平台。

《浙江省行政处罚结果信息网上公开暂行办法》第六条明确规定，在互联网上公开行政处罚结果信息，可以公开行政处罚决定书全文或者摘要信息，摘要信息，应当包括行政处罚决定书文号、案件名称、被处罚人姓名或者名称、法定代表人姓名、主要违法事实、行政处罚的种类和依据、行政处罚的履行方式和期限、做出行政处罚的机关名称和日期等内容。

而在提取数据过程中，部分地区政务服务网公开的行政处罚信息不完善、标准不统一，网站上时常出现多条重复的案件信息，有的案件记录没有写明具体违法事实、处罚依据、处罚程序等主要信息。也许是由于信息量过大，且目前行政处罚信息公开的工作制度和机制尚未形成统一健全的标准等原因，行政处罚信息公开的管理仍存在不足之处，不利于发挥信息公开的实际作用。

卫生健康行政部门应完善行政处罚信息公开的内容，统一信息公开的标准与格式；联合公安、市场监管等部门，建立有针对性的信息化查询平台，公示医疗美容机构的信用情况，实施“黑名单”制度，倒逼美容机构约束自身行为，提供合法合规和更高质量的服务，保障消费者权益。