以“数字蝶变”推动“城市蝶变”

丁世显

11月25日，市十五届人大常委会第三十七次会议表决通过《上海市数据条例》（以下简称《条例》），并将于2022年1月1日起施行。这是本市数据领域的一部综合性、基础性法规，通过对城市数据工作的顶层设计，全面激发数据新要素的价值，赋能城市数字化转型，促进经济社会高质量发展。

《条例》解决的是上海全面推进城市数字化转型的基础命题，结合数据工作的特点，坚持问题导向、需求导向，谋划本市数据工作的法治框架。从立法定位来看，《条例》推进数据工作与管理工作的协同，完善本市的数据工作格局，确立管区域必须管数字化转型、管行业必须管数字化转型的机制;体现地方立法的引领意识，系统反映本市近年来在数据工作领域的一些最新思考和探索，以公共数据、数据要素市场、数据资源开发和应用为主线，层层推进本市的数据工作;关注数据工作健康发展，认真落实民法典、数据安全法、个人信息保护法中关于数据处理活动的系列规范要求;强调示范引领和合作推进，发挥浦东新区数据改革的引领作用，加强长三角区域数据合作。从内容上看，《条例》涵盖了城市数字化转型的主要领域，在具体内容上，突出重点、务求实效。

推进数据流通和创新利用 实现三个“率先”

2019年，党的十九届四中全会首次提出将数据作为生产要素参与分配。2020年，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，提出推进政府数据开放共享，提升社会数据资源价值。今年10月，习近平总书记在中共中央政治局第三十四次集体学习时强调要推动数字经济健康发展。《条例》着力发挥上海数据资源的优势，推进数据流通和创新利用。

在地方立法层面率先明确数据创新活动中合法权益的保护。《条例》以数据权益保护为切入点，对数据权益中人格权益和财产权益的保护作出规定，并明确了数据处理的基本原则。同时，为鼓励开展数据资源开发，鼓励通过实质性加工和创新性劳动形成数据产品和服务，《条例》率先提出，对在数字经济发展中有关数据创新活动取得的合法财产权益予以保护，突出鼓励创新的导向。

在地方立法层面率先探索公共数据授权运营机制。公共数据的开发利用将对各类数据的流通利用和数字经济发展起到有效的带动作用。国家“十四五”规划纲要提出开展授权运营试点，通过合适方式授权给特定主体进行市场化运营。《条例》积极为国家改革破题，明确了授权运营制度及基本规则，授权市政府办公厅组织制定公共数据授权运营管理办法，明确有关部门应当会同数据专家委员会对相关合规性和安全风险等开展评估，并对统一、安全、可信的开发环境作了要求。

在地方立法层面率先设立数据交易专节，对数据交易服务体系、服务机构等作出规定。近年来，本市大数据产业蓬勃发展，大数据核心企业已突破1000家，产值超2300亿元，仅2020年，大数据业务营收就超过了670亿元。交易撮合、合规咨询、数据代理等数据新业态快速发展，数据关联型企业不断涌现。《条例》立足实践，较系统地对培育市场主体，建立资产评估、统计核算等制度作出规定。

助力城市数字化转型 全面推进与示范引领结合

全面推进城市数字化转型是上海面向未来塑造城市核心竞争力的关键之举，是主动服务新发展格局的重要战略。2020年，市委、市政府公布了《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》。2021年，中共中央、国务院发布《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》，对浦东的数据相关工作提了要求。《条例》将全面推进全市工作与发挥浦东示范引领作用相结合，助力城市数字化转型。

为数字化转型提供基础保障。为发挥本市海量数据和丰富应用场景优势，鼓励和引导全社会参与全面数字化转型，《条例》積极提供保障和平台。《条例》明确，通过标准制定、政策支持等方式，鼓励数据基础研究和关键核心技术攻关，发展高端数据产品和服务，促进数据技术与数字核心产业创新发展。《条例》明确，鼓励重点领域产业大数据枢纽建设，融合数据、算法、算力，建设综合性创新平台和行业数据中心;建设数字化转型示范区，支持新城等重点区域同步规划关键信息基础设施。

为经济、生活和治理数字化转型赋能。《条例》对推动数据赋能经济、生活和治理数字化转型分别作出规定。《条例》明确，支持传统产业转型升级，催生新产业、新业态、新模式，推动产业互联网和消费互联网贯通发展;提高公共卫生、医疗、教育、养老、就业等基本民生领域和商业、文娱、体育、旅游等质量民生领域数字化水平，制定政策消除“数字鸿沟”;深化政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”建设，通过治理数字化转型驱动超大城市治理模式创新。

发挥浦东在数字化转型中的示范效应。《条例》设置“浦东新区数据改革”专章，落实《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》，支持浦东在城市数字化转型中发挥示范作用。根据在浦东设立上海数据交易所的要求，确立了数据交易所的基本制度框架，要求探索建立分类分层的新型数据综合交易机制，组织对数据交易进行合规性审查、登记清算、信息披露。支持临港新片区率先推进国际数据港建设，对构建国际互联网数据专用通道、功能型数据中心，打造全球数据汇聚流转枢纽平台等作了规定。

促进发展和监管规范并举 守住安全风险底线

习近平总书记强调，要规范数字经济发展，坚持促进发展和监管规范两手抓、两手都要硬，在发展中规范、在规范中发展。今年，数据安全法、个人信息保护法相继通过，最高院等部门出台系列文件，《条例》细化落实相关规定，在公共数据管理和开发利用、数据交易等环节强调保护群众合法权益、维护公共安全，并专设章节予以系统规范。

《条例》以“个人信息特别保护”专节形式，对处理个人信息时的告知同意规则以及个人对其信息的更正、补充和删除权作了规定。当前，小区要求必须刷脸进入等民众反映强烈的问题仍时有发生。《条例》借鉴上位法和最高院关于人脸识别的有关规定作出正面回应，明确：本市商场、超市、公园、景区、公共文化体育场馆、宾馆等公共场所，以及居住小区、商务楼宇等区域，不得以图像采集、个人身份识别技术作为出入该场所或者区域的唯一验证方式。

《条例》在数据安全法等上位法的框架下，以专章形式确立了本市的数据安全治理体系。《条例》明确，实行数据安全责任制，数据处理者是数据安全责任主体，并对健全全流程数据安全管理制度、加强风险监测等安全保护义务作了规定。《条例》明确，建立健全数据分类分级保护制度，确定本市重要数据目录，对列入目录的数据进行重点保护。《条例》还对根据国家部署加强本地区数据安全风险信息的获取、分析、研判、预警工作，完善数据安全应急处置机制等作了规定。