后脱贫时代推动金融扶贫高质量发展研究

◎谭江华

北京师范大学 社会学院，北京100875

贫困是人类共同面临的全球性问题，无论是经济发达地区，还是落后地区，均存在贫困现象，阻碍着人类的进步与发展，消除贫困、改善人民生活水平是世界各国亟须解决的重大现实问题[1]。作为世界上最大的发展中国家，中国始终致力于反贫困事业并取得举世瞩目的巨大成就，为人类发展作出了突出贡献，尤其是习近平总书记提出的“精准扶贫”战略为新时代中国语境下的贫困治理提供了新范式。根据统计，2012—2019年，我国的贫困人口缩减了9,348万人，贫困发生率由10.2%降至0.6%。事实证明，我国取得的脱贫成效离不开多措并举的扶贫措施。2015年出台的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出因地制宜实施特色产业脱贫、易地搬迁脱贫、生态保护脱贫等多元化的脱贫方式，为脱贫攻坚提供了可供选择的新路径。

《关于打赢脱贫攻坚战的决定》肯定和强调了金融在精准扶贫中发挥的作用，指出要加大金融扶贫政策支持力度，确保贫困地区及贫困人口的资金保障。金融扶贫在脱贫攻坚中发挥着重要作用，截至2019年6月，全国行政村基础金融机构的覆盖率达到99.2%，累计发放3，834.15亿元小额扶贫贷款，累计支持建档立卡贫困户960.14万户次，然而，进入脱贫攻坚的“收官”之年，有些地方脱贫成果尚不够稳固,返贫现象还在一定程度上存在，我国已经进入脱贫攻坚的后脱贫时代。

一、后脱贫时代需要金融扶贫高质量发展

(一)后脱贫时代贫困治理面临困境

1．后脱贫时代是一个阶段性概念

需要强调的是，后脱贫时代处于脱贫攻坚的“交接点”，既存在脱贫攻坚的遗留问题，也面临着诸多新挑战。脱贫攻坚的遗留问题是指尽管现阶段我国基本上解决了区域性的整体贫困问题，但是依然没有实现全面脱贫，如何识别潜在贫困人口、采取什么样的方式帮助贫困人口脱贫，仍然是不得不考虑的重大问题；后脱贫时代面临的新挑战是指脱贫攻坚任务的完成并非意味着贫困问题的彻底解决，而是新扶贫任务的起点，如何保障脱贫人口的发展、实现从“脱贫”到“防贫”的转变是需要关注的重点。

2．后脱贫时代的贫困治理更加复杂

后脱贫时代遗留下来的“硬骨头”大部分是深度贫困地区的脱贫问题，常规的脱贫手段难以发挥作用，需要针对不同的贫困特征研制相应的方案对策。后脱贫时代的贫困特征主要呈现“三个转变”。一是从绝对贫困到相对贫困的转变。脱贫攻坚聚焦于改变贫困人口绝对贫困的生活状态，达到“两不愁”“三保障”的生存目标，相对贫困则是资源获取能力、社会地位高低和人际社交层面等的“相对剥夺或排斥”，是贫困的另一种表现形态。一方面，相对贫困是普遍存在的现象。绝对贫困一般存在于深度贫困地区，而相对贫困则存在于不同层面。从微观层面来说，相对贫困是穷人与富人之间的差距；从中观层面来说，相对贫困是区域发展的不平衡；从宏观层面来说，相对贫困是发达国家与落后国家之间的差距。当然，导致相对贫困的原因远远复杂于绝对贫困，这也增加了相对贫困的治理难度。另一方面，相对贫困的内涵更加广泛。相对贫困不再局限于基本的生存需求，还表现在更高层次的发展需求上，不同禀赋的人口能力不同，其在享受教育、养老、医疗、住房、环境、娱乐等资源水平上存在一定的差距。二是从区域性贫困到个体性贫困的转变。绝对贫困主要面向集中连片特困区，解决的是区域性整体贫困问题，保障贫困人口的基本生活。而后脱贫时代区域整体贫困基本解决，剩下的是分散的贫困个体，贫困人口分布的区域比较分散，既存在于深度贫困地区，也存在于非贫困地区。三是从单一贫困到多维贫困的转变。绝对贫困解决的是贫困人口的物质需求，而后脱贫时代的贫困已经上升到人民的精神生活。因此，后脱贫时代不仅要夯实巩固脱贫攻坚的基础，防止脱贫人口返贫，还要解决人们的精神贫困、能力贫困、权利贫困等内在抽象贫困问题。

(二)后脱贫时代金融扶贫高质量发展意义重大

金融的发展能够显著影响贫困治理，金融规模越大，减贫效果越显著[3]，但也要注意，金融在不同贫困区域具有不同的减贫效果，在西部地区的减贫效应就大于中东部地区[4]，原因在于金融的发展有利于培养贫困人口的金融素养，拓宽居民的增收渠道，合理配置金融资产。为此，2017年12月15日，人民银行、银监会、证监会、保监会等四部门出台《关于金融支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》，提出加大对西部深度贫困地区金融资金投放力度，聚焦贫困人口的需求，提高贫困人口的金融素养，增强其自我发展的能力。

在精准扶贫过程中，依然存在非贫困人口占用扶贫资源的“精英俘获”现象，使有限的金融资源难以真正发挥扶贫作用，导致金融扶贫出现资源配置效率低下、边际效益递减的“内卷化”困境。普惠金融能提高弱势贫困人口金融资源的获取能力，是对正规金融机构扶贫的完善与补充，对贫困人口的增收、缩减城乡贫富差距具有促进作用，是解决“金融排斥”的有效途径，然而，普惠金融的减贫效应因人而异，非贫困地区的农村居民从中获取的效益要比贫困地区的农村居民更多[5]。在缩减贫富差距方面，普惠金融表现得也不尽如人意，研究发现普惠金融对于减缓贫富差距的作用并不明显，其产生的效果往往是暂时性的，且由于教育文化、资源配置的不均衡会加大贫富差距。对于金融减贫效应的矛盾差异，学者分别从理论和实践上作出解释。在理论上，“滴漏经济学”认为，扶贫资金发挥作用不是直接作用于贫困人口，而是通过促进社会经济整体的增长来使贫困人口受益，但是滴漏机制难以实现资源再分配的配置效果，短期的经济效应无法实现“帕累托最优”[6]；在实践上，普惠金融的减贫效应存在明显的“门槛效应”，只有当金融发展到一定程度，才可能真正发挥普惠金融的扶贫作用[7]。因此，依靠高增长的“涓滴效应”和“扩散效应”难以发挥普惠金融的“益贫性”，更无法凸显精准扶贫的“精髓”，唯有从高效率的扶贫转变为高质量的扶贫方式，才能彻底消除贫困。本文基于后脱贫时代的贫困特征及贫困治理困境，综合考量金融扶贫在脱贫攻坚实践中的作用与缺陷，提出金融扶贫高质量发展路径。

(三)金融扶贫高质量发展具有丰富的内涵

金融扶贫高质量发展是指在国家政策的支持下，鼓励和引导各类金融机构利用各自的金融资源建立一套长期贫困人口识别体系，针对贫困人口制定兼顾公平与效率的金融产品与服务，激发贫困人口自我发展的内生动力，帮助贫困人口摆脱贫困。金融扶贫高质量发展具有丰富的内涵，涉及政府、金融机构和贫困人口等三个方面。

1.政府是金融扶贫高质量发展引导者和支持者

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众所周知，以往的金融扶贫方式大多是以政府为实施主体采取强制性的扶贫措施，为贫困地区发放财政扶贫资金，具有较强的政治目标。优势在于政府可以发挥集中扶贫资金办大事的效用，但在资金使用的细节方面缺乏相应的灵活性，扶贫资金有时候无法精准用于贫困农村和贫困人口。与之不同的是，金融扶贫高质量发展中政府扮演统筹角色，把控金融扶贫宏观大方向，充分发挥中小金融机构的主观能动性，降低中小金融机构的扶贫准入门槛，提高金融机构参与扶贫的积极性，为金融扶贫提供更多的进路。

2.各类金融机构是金融扶贫高质量发展主体

相对于政府无偿的财政扶贫，金融机构是经营性组织，为客户提供有偿服务，可防止非贫困人口“搭便车”行为，能有效甄别贫困人口的资金需求，进而提高扶贫资金使用效率。金融扶贫高质量发展赋予金融机构更多的主动权，其利用自身的金融资源信息进一步筛选贫困人口：一方面为不同禀赋的贫困人口提供相应的金融产品和服务，降低贫困人口使用资金的成本，可以更为公平地配置有限的金融扶贫资金；另一方面，金融机构建立贫困人口追踪体系，有利于提高贫困识别的准确性，有助于提升金融扶贫的长期效果，为高质量脱贫提供保障。金融扶贫高质量发展不仅激发了不同金融机构参与扶贫的积极性，还提高了金融机构的经济效益，同时也获得了良好的社会效益。

3.个体贫困人口是金融扶贫高质量发展对象

后脱贫时代区域性整体贫困基本解决，但摆脱贫困并不等于消除贫困，依然存在边缘贫困人口“返贫”风险，脱贫人口的生计能力、收入水平、精神状态等不容忽视，需要关注个体贫困人口的生活情况，消除脱贫攻坚中重视脱贫效率而忽略脱贫质量的弊端。

二、后脱贫时代金融扶贫高质量发展的生成逻辑

党的十九大报告指出，“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”是现阶段发展需要解决的主要问题。后脱贫时代“相对贫困”与“区域性贫富差距”把发展不平衡不充分的矛盾体现得十分充分。要确保高质量完成脱贫攻坚的任务，解决后脱贫时代的贫困问题，需要高质量的金融扶贫方式。

(一)高质量可持续的金融精准扶贫契合精准扶贫的长远目标

精准扶贫是对粗放式扶贫的矫正，根本目标是帮助贫困人口摆脱贫困处境，使贫困人口有能力满足自身的基本需求，然而，在政策实施中往往存在偏差，政府作为扶贫主体过度追求政治目标，注重脱贫效用而忽视脱贫质量，使贫困人口过度依赖政府资金的“输血”，导致脱贫的可持续性差。

1.高质量可持续的金融精准扶贫是防止“返贫”的有效手段

后脱贫时代需要应对的主要问题是脱贫人口的返贫问题，能否解决好贫困人口的返贫问题事关脱贫攻坚成果的巩固与夯实。高质量可持续的金融精准扶贫的重点任务从区域性的整体贫困治理转变为边缘贫困人口脱贫，更加契合精准扶贫中的“精准”二字，是从数量到质量的跃升。贫困人口的返贫原因较为复杂，难以一概而论，增加了扶贫成本和难度，而高质量可持续的金融精准扶贫以金融机构为媒介，建立一套贫困人口识别体系诊断返贫的症状，可以提高金融扶贫的效率。政府与金融机构通力合作对扶贫资金进行再分配：一方面要充分发挥政府宏观调控和资金统筹功能，加大财政资金对治理贫困领域的倾斜力度；另一方面，要提高对金融机构的支持力度，发挥市场在资源配置中的基础性作用。

2.高质量可持续的金融精准扶贫能增强贫困人口自我发展能力

金融具有“嫌贫爱富、金融排斥”的特性，贫困人口由于缺乏相应的能力而无法获取资金，导致金融扶贫效率低下、金融资源配置错位。高质量可持续的金融精准扶贫以贫困个体为着力点，科学分析不同贫困个体的禀赋能力，分类施策，对不同的贫困人口分别提供产业支持资金、创业扶持资金、兜底保障资金等，增强贫困人口自我发展能力。

3.高质量可持续的金融精准扶贫是破解多维贫困的“良方”

后脱贫时代的贫困不仅是收入贫困，更多的是脱贫人口的精神、健康、教育等方面的“贫困”问题。高质量可持续的金融精准扶贫凭借资金灵活使用的优势，针对贫困人口不同的贫困症状对其进行帮扶，能解决贫困人口多维贫困问题。

(二)高质量可持续的金融精准扶贫具备精准识别的扶贫特征

高质量可持续的金融精准扶贫充分发挥金融机构作用，激发中小金融机构积极参与到金融扶贫事业中，提高金融扶贫精准识别能力。一是金融机构具备精准识别的能力。金融机构作为营利性的存贷款机构，与普通大众之间的联系更为密切，通过对存贷款用户的金融信息进行筛选分析，能建立一套完整的贫困识别体系，提高金融资金的使用效率，使扶贫资金真正用于贫困人口，而且金融机构易于对贫困人口的脱贫情况进行动态追踪管理，可节约金融扶贫成本，增加金融机构的经济效益。二是个体贫困人口是高质量可持续的金融精准扶贫关注的重点。后脱贫时代的贫困人口分散，如何甄别个体贫困人口是扶贫工作的难点。金融机构的经营性使其有动力对贫困人口和非贫困人口进行筛选，金融机构对贫困人口的致贫成因进行统计分析后，可因人而异采用不同的资金帮扶方式帮助贫困个体脱贫。

(三)高质量可持续的金融精准扶贫是实现乡村振兴的重要工具

后脱贫时代处于脱贫攻坚和乡村振兴取得决定性进展的“交汇点”，脱贫攻坚任务的完成并不代表乡村振兴的实现，但不可否认的是，脱贫攻坚将为乡村振兴奠定坚实的基础。一是高质量可持续的金融精准扶贫是解决“返贫”与“减贫”的有效手段。乡村振兴是促进乡村发展的重要战略，以乡村发展来解决贫困问题无疑是最佳选择。高质量可持续的金融精准扶贫通过金融机构的有效识别手段对“返贫”人口给予资金支持，借助乡村振兴的发展平台，优先为边缘贫困人口提供就业机会和创业机会，从而实现脱贫人口的可持续发展。二是高质量可持续的金融精准扶贫能激发乡村振兴的内生发展动力。乡村振兴战略的实施离不开资金的支持，金融扶贫资金具有扶贫和促进乡村发展的双重效果，更加注重贫困人口的可持续发展能力，将扶贫资金向贫困人口和“造血产业”领域倾斜，实现资金扶持农村产业发展的“杠杆作用”。

三、后脱贫时代金融扶贫高质量发展作用机理

金融扶贫高质量发展要在政府的引导下进行，金融机构扮演着承上启下的作用，连接政府和贫困人口，在扶贫资金配置中起基础性作用。

(一)稳定的扶贫政策是金融扶贫高质量发展的前提

脱贫攻坚取得的成就离不开扶贫政策的支持。自精准扶贫方略提出以来，我国针对贫困地区和贫困人口持续出台多项政策措施，给予深度贫困地区人力、物力和财力的支持，并对反贫困政策效果进行评估。虽然我国已进入脱贫攻坚收尾阶段，但相对贫困将长期存在，根据贫困特征的动态变化，实施长期稳定的扶贫战略对社会发展和人民生活水平提高具有重要意义。贫困是一个动态变化过程，稳定的扶贫政策会为贫困问题的解决注入一针“强心剂”，让全社会意识到贫困问题始终是政府关心的重大问题，提振人们实现共同富裕的信心。基层政府作为扶贫政策的具体实施者，长期稳定的扶贫政策有利于基层施政者采取更加有效的扶贫手段，对贫困人口进行“追踪式”重点帮扶，毫不懈怠地将扶贫工作贯彻到底，发挥扶贫政策的长期效能，提高扶贫质量。在后脱贫时代，由于资源配置不均衡导致城乡差距、东西部地区差距，为弱势群体争取更多资源是金融扶贫高质量发展的题中应有之义。精准扶贫始终秉持消除贫困、实现共同富裕的社会主义本质思想，长期稳定的扶贫政策是对这一本质思想的践行。在扶贫政策的支持下，政府通过宏观调控对金融资金进行再分配：一方面有利于资金的公平分配，缓解资源分配不均问题，缩小贫富差距；另一方面，把资金真正用于贫困人口的发展上，提高了扶贫资金的使用效率，降低了政策实施成本。

(二)精准识别贫困人口是金融扶贫高质量发展的关键

“返贫”和“相对贫困”是后脱贫时代的典型特征，治理贫困的关键在于识别边缘贫困人口，有效配置金融扶贫资金，将有限的金融资源效用最大化。金融扶贫高质量发展以个体贫困人口为主要扶贫对象，通过有效的精准识别，促进贫困人口的发展。一是提高金融资源的使用效率。后脱贫时代的贫困偏向于分散的个体贫困，而个体贫困的成因复杂多样，使得扶贫资金的使用效果大打折扣。金融机构利用自身的优势甄别贫困人口，使金融资金的分配更具公平性。对政府来说，金融机构的参与有利于宏观政策的顺利实施，发挥市场配置资源的基础性作用，让扶贫资金更具“益贫性”，使金融资金真正利民惠民；对金融机构来说，不仅提高了金融机构的经济效益，还树立了企业形象。二是优化整合扶贫金融资金。金融扶贫高质量发展的优势之一是将“输血式扶贫”转变为“造血式扶贫”，而扶贫资金的使用途径是“造血式扶贫”的关键。针对不同特征的贫困人口来分配资金是金融扶贫“高质量”的重要表现，如对缺乏劳动能力的贫困人口给予兜底的资金保障；对缺乏技术的贫困人口建立专门的技能培训班，使之掌握一门手艺；对有产业基础的贫困区域加强对产业的资金补贴，为贫困人口提供就业和创业机会。三是充分发挥资金灵活使用的优势。资金能否灵活使用是金融扶贫与其他扶贫方式最大的区别，金融扶贫高质量发展充分发挥金融机构的作用，赋予金融机构较大的自主权，对贫困人口进行识别，积极探索有利于贫困人口发展的金融扶贫方式，丰富了金融扶贫内涵。

(三)利益联结机制是金融扶贫高质量发展的保障

金融扶贫高质量发展的实施得益于政府与金融机构的联合，政府引导和鼓励金融机构积极参与金融扶贫，利用金融机构自身的金融资源科学配置资金，有效实现高质量脱贫。因此，强有力的政府支持和中小金融机构的有序参与是金融扶贫高质量发展必不可少的保障。一是政府与金融机构在金融扶贫高质量发展中互为补充，形成贫困治理合力。在以往的金融扶贫中，政府和金融机构的关系均存在一定缺陷。具体来说，政府与金融机构的目标存在偏差：政府关注的是扶贫政治效果，重视脱贫的成效，使用“大水漫灌方式”，导致扶贫资源的浪费；金融机构作为营利机构，关注的是贫困人口贷款能否及时偿还，通过谨慎分配资金避免资金损失，在一定程度上遗漏了真正的贫困人口，造成“精英俘获”的窘境。在金融扶贫高质量发展中，政府与金融机构是通力合作关系：一方面，政府对金融机构进行贴息补贴，提高金融机构参与扶贫的积极性，不仅减轻了政府金融扶贫的压力，还能节约扶贫成本；另一方面，政府的扶贫贴息弥补了金融机构的扶贫成本，使扶贫优惠政策真正使贫困人口受益。二是宏观调控与市场调节有效配合，兼顾公平和效率，为金融扶贫保驾护航。金融扶贫高质量发展是政府宏观调控和市场调节共同作用的结果，政府在金融扶贫中发挥宏观调控作用，针对后脱贫时代贫富差距、资源分配不均等问题进行调控的重要方式之一就是整合金融资源，将资金进行二次分配，实现资源的公平分配。金融机构发挥市场对金融资源的配置作用，转变“输血式扶贫”方式，以增强贫困人口能力为主，使扶贫资金“下沉”到贫困人口的生产生活中，保质保量解决贫困问题。

四、后脱贫时代金融扶贫高质量发展的路径

后脱贫时代依然面临着相对贫困和返贫问题，高质量可持续的金融精准扶贫针对不同禀赋的贫困人口合理分配金融资源，可有效阻断贫困传递。

(一)加大政策支持力度，发挥政策长期效应

政策引导扶贫方向是帮助贫困人口脱贫的重要前提。在后脱贫时代，金融扶贫高质量发展依然要发挥政策作用。一是加强对深度贫困地区的调研，研究制定科学合理的扶贫政策。扶贫政策的制定需要准确诊断贫困人口的致贫成因，政府部门在制定政策之前要深入贫困地区，与贫困人口进行交流，通过体验充分了解贫困人口现状和需求。在制定扶贫政策时要发挥群众的智慧，鼓励社会各界及本领域专家建言献策，在对各地贫困状况进行评估的基础上制定发展规划，为实现金融扶贫高质量发展提供顶层设计。二是提高政策的灵活性，对不同的贫困人口分类施策。不同地区面临不同的贫困处境，不同禀赋的贫困人口致贫原因也各不相同，各地政府应依据宏观扶贫政策因地制宜地制定金融扶贫实施细则，还要设置特殊贫困人口绿色通道，为贫困人口脱贫提供更多服务。

(二)完善贫困识别体系，提高精准识贫质量

精准识别是实施高质量可持续的金融精准扶贫必不可少的基础环节，需要在识别体系上下功夫。一是政府要合理引导金融机构积极参与金融扶贫，制定后脱贫时代贫困标准。要充分认识到新时代的贫困特征，变“输血式扶贫”为“造血式扶贫”，降低金融机构参与金融扶贫门槛，以基层金融机构为媒介优化金融扶贫资金配置，将扶贫资金真正用于贫困人口，并更加关注贫困人口自我发展能力。同时，针对多维度成因的相对贫困，要组织专家对相对贫困的标准重新定义，不仅解决贫困人口收入低的问题，还要把精神面貌、医疗、教育等纳入相对贫困标准中，实现全方位扶贫，为精准识别贫困人口提供翔实数据。二是金融机构要加强与各级政府的合作，健全金融扶贫追踪体系。各金融机构要积极响应政府的金融扶贫政策，充分利用自身的金融资源，通过大数据，以“全覆盖”形式对贫困人口进行甄别，并针对不同的贫困人口进行分类扶贫资金补贴，提高金融资源分配的公平性，并对贫困人口进行动态追踪管理，降低金融机构坏账风险，提高金融扶贫质量。

(三)压实金融监管责任，夯实金融扶贫成果

高质量可持续的金融精准扶贫需要政府和金融机构的有力配合，强有力的金融监管机制可以约束金融腐败行为，提高金融扶贫质量。一是政府部门要贯彻落实金融扶贫政策，压实金融扶贫主体责任。政府相关部门要互相监督合作，确保金融扶贫资金落实到位，防止扶贫专项资金滥用。政府部门内要设置扶贫专岗，专门负责扶贫事宜，将金融扶贫的责任落实到具体人员，实行金融扶贫奖惩激励措施，对扶贫取得成效的人员给予精神和物质奖励，对扶贫不力的人员给予相应惩罚，夯实巩固金融扶贫成果，保障金融扶贫质量。二是加强对金融机构的监管，定期审核金融机构收支台账。金融监管部门要对各金融机构的扶贫成效定期验收并进行评比，给予扶贫效果显著的金融机构更多的资金配置权，按照资产规模和信用程度发放扶贫贷款补贴；定期对金融机构扶贫资金流向与用途进行审查盘点，防止金融机构伪造虚假信息。