习近平应急治理观的生成逻辑、基本意涵及其重要价值

颜德如，张玉强

(东北大学文法学院，辽宁 沈阳 110169)

应急治理是指党、政府和社会力量等多元主体运用科学技术、综合管理等手段，对突发公共事件进行事前预防、事中应对处置和事后恢复，以维护人民生命安全和公共安全的治理活动。党的十九届五中全会提出“十四五”时期应急治理的主要目标是防范化解重大风险体制机制不断健全，突发公共事件应急能力显著增强，并从新形势下国家安全、社会治安防控等方面提出了明确要求，认为其直接关乎社会稳定、人民安全和平安中国建设，这凸显了中央对社会治理尤其是应急治理的高度重视。党的十八大以来，面对我国不断频发的各类风险危机和挑战，习近平高度重视应急治理工作，提出了一系列应急治理的新思想新观点新论断，形成了习近平新时代应急治理观。系统梳理和分析习近平应急治理观的生成逻辑、基本意涵及其重要价值，对深刻把握我国应急治理的大政方针和推动新时代应急治理的良性运转，无疑具有重大意义。

一、习近平应急治理观的生成逻辑

马克思恩格斯认为，“一切划时代体系的真正内容都是由于产生这些体系的那个时期的需要而形成起来的”(1)《马克思恩格斯全集》第3卷，北京：人民出版社，1960年版，第544页。。习近平应急治理观就是在各类突发公共事件频发、各类社会风险互动叠加这种形势下形成的，是理论逻辑、历史逻辑和实践逻辑的有机统一。

(一)理论逻辑：对马克思主义和历代中央领导集体应急治理思想的继承、发展

马克思主义经典作家虽未明确使用“应急”“风险”等概念，但在其有关著述中早已包含这一思想的精髓。面对环境危机、生存危机等困惑现代人的根本问题，马克思认为，各类危机的生成是人类活动所具有的矛盾性的必然结果，故风险是人与自然、人与社会矛盾的具体表现形式，“关于某种异己的存在物、关于凌驾于自然界和人之上的存在物问题，……实际上已经是不可能的了”(2)《马克思恩格斯文集》第1卷，北京：人民出版社，2009年版，第196—197页。。因此，在马克思和恩格斯看来，风险的产生并非只是人与自然矛盾的结果，其背后往往蕴含着深刻的人与社会的冲突。关于如何消除风险，马克思主义经典作家认为，只有通过生产关系变革，才能从根本上解决各类自然风险和社会矛盾，实现人的全面自由发展。这些经典论述为我们认识和把握应急治理提供了科学理论指导。

中华人民共和国成立初期，面对严重的自然灾害，党和国家始终把抗灾救灾当作党的重要任务，指出“必须继续认真地进行对于灾民的救济工作”(3)《毛泽东文集》第6卷，北京：人民出版社，1999年版，第71页。。在注重抗灾救灾的同时，坚持把抗灾救灾与防灾减灾结合起来，新修了一系列水利工程，整治水患。改革开放初期，面对改革出现的新情况新挑战，邓小平要求全党要消除腐败、防范社会治安与社会风气恶化的风险，提出要推进民主与法制建设，指出社会各领域要协调推进，“社会主义与资本主义不同的特点就是共同富裕，不搞两极分化”(4)《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第123页。。进入21世纪之初，针对现代化进程中面临的诸多风险，党和国家围绕执政能力和风险治理能力两大课题，提出要协调各方利益关系、贯彻“三个代表”重要思想和加强“三讲”教育等，并推出了一系列防范和化解风险的举措。尤其是“非典”的爆发，使应急治理逐渐成为党治国理政的重要课题。以胡锦涛同志为总书记的党中央从应急治理体制、应急处置能力、人民群众安全等方面作出了诸多论述和部署，我国应急治理进入“一案三制”(5)一案是指制定修订应急预案，三制是指建立健全应急治理的体制、机制和法制。时代，明确了我国应急治理的重点和方向。在此基础上，党的十八大以来，习近平继承和发展了历代中央领导集体的应急治理思想，提出了“总体国家安全观”，强调应急治理要坚持以人民为中心，满足人民群众对美好生活的需要。

(二)历史逻辑：对中国传统应急之道的继承和发展

任何成熟理论都必然是借鉴、吸收优秀文化的结果。习近平指出：“一个国家的治理体系和治理能力是与这个国家的历史传承和文化传统密切相关的”(6)《习近平关于协调推进“四个全面”战略布局论述摘编》，北京：中央文献出版社，2015年版，第84页。。加强应急治理需大力弘扬中国传统应急文化，并进行现代性转换，使其成为化解和处置各类矛盾和风险的文化润滑剂。习近平应急治理观就是在对传统应急治理思想继承和发展中生成的，中国传统应急治理文化和应急智慧是习近平应急治理观生成的历史文化基础。

首先，是对“居安思危，思则有备”应急预防理念的继承和发展。“居安思危”历来是贯穿中国传统社会的基本理念，是中国传统应急文化的精神要义，构成了中国传统社会人们生存和发展的基本思维方式。《礼记·中庸》云：“凡事豫则立，不豫则废。”这充分体现了预防对于化解和处置各类风险和危机的重要性，要求将风险和危机化解在萌芽之时、成灾之前。伴随着现代社会风险和危机的不断增加，应急治理能力逐渐成为评价一个国家治理效能的重要指标。习近平应急治理观是对这一应急理念的创造性阐释，十九大报告首次将“居安思危”提高到治国理政之重大原则的高度，把危机和风险预防作为国家应急治理的逻辑前提，从而在传统应急文化的视域内找到了关注应急治理预防和准备的文化基础。

其次，是对“以民为本”“使民以时”应急民本论的继承和发展。中国传统应急智慧强调，当遭遇不可预料的重大灾祸时，执政者必须将百姓放在根本位置上，要及时体恤民众、安抚民心，国家的各项政策必须将民众的利益作为根本大事。习近平应急治理观在继承这一应急文化理念的基础上提出应急治理关乎民生，并逐步将安全生产领域中的“红线意识”拓展到公共安全领域，强调应急治理的逻辑出发点就是保障和维护民众的安全与健康，应急治理和公共安全要保障人民群众的基本权益。这就突出了人民幸福安全在应急治理中的基础性地位。

再次，是对我国古代应急伦理思想的继承和发展。面对频发的自然灾害，我国古代先贤提出了“天人合一”“人物共融”思想，主张只有遵循自然规律，才能实现人与自然的良性互动，最终避免灾害的发生。这些蕴含深刻应急智慧的思想，对解决当下中国面临的日益严重的自然灾害和突发事件具有重要的启示。正是在继承这一思想的基础上，习近平提出了以维护人与自然的和谐统一来应对突发公共事件和危机的应急伦理理念，主张只有人与自然形成合作而非对抗的关系，才能减少灾害的发生。

(三)实践逻辑：对当代社会高度不确定性和复合性风险的科学回应

当前，随着我国改革的不断推进和深化，快速的工业化和城镇化使我国各类社会矛盾、突发公共事件呈现出高度的不确定性和叠加性，社会的脆弱性不断凸显。党的十九大宣告我国进入新时代，面对新的治理环境和时代要求，习近平应急治理观科学地回应了这些新变化新挑战。

一是对整体性社会风险的科学回应。改革开放以来，在发展和稳定的双重压力下，我国的现代化进程既置于快速工业化和城镇化的双重逻辑中，又内嵌于各类风险危机的多重压力之下，实现治理现代化所面临的环境极为复杂，我国社会已进入整体性风险社会。在此过程中，既要缓和西方文明与我国传统文化激烈碰撞所产生的各类风险，又要消弭各类社会矛盾、自然灾害、突发公共事件所带来的社会脆弱性，还要化解诸多常规风险和非传统风险叠加所衍生的次生危机。习近平应急治理观正是从这一现实要求出发，提出要提高处理各类风险危机的应急能力，努力把各类风险带来的损失降到最低，实现应急治理现代化。

二是对新时代主要矛盾转换的科学回应。党的十九大对社会主要矛盾作出了历史性判断，人民对美好生活的需要超越传统的物质生活满足，对民主、安全和环境等的需求日益成为民众新的刚性要求，我国应急治理的主题也应随之转变为满足民众对安全的需要，让民众过上美好的生活。习近平应急治理观正是从这一新主题出发，将“安全”定义为最基本的民生，在公平正义的语境下提出发展不能以牺牲人的生命为代价的理念，将人民群众的生命安全放在第一位，使公共安全和应急治理的成果由人民共享，使人民群众都能平等地满足安全需要。

概言之，习近平应急治理观是理论逻辑、历史逻辑和实践逻辑的有机统一，这三大逻辑之间相互联系、相互依存。其中，理论逻辑是习近平应急治理观的内在规定性和方向性规范，保证了习近平应急治理观的社会主义方向；历史逻辑是习近平应急治理观的历史展现；实践逻辑是习近平应急治理观的现实出发点。实践逻辑以理论逻辑和历史逻辑为基础，从而使应对突发公共事件和危机具有深厚的理论基础和历史智慧。理论逻辑内含在历史逻辑之中，是从历史中发展而来的，并在历史逻辑中不断丰富和发展。理论逻辑和历史逻辑统一于实践逻辑，以应对社会中不断发生的不确定风险和突发公共事件，更好地指导应急治理实践。

二、习近平应急治理观的基本意涵

随着我国进入风险社会，不确定性、叠加性风险危机的持续扰动使我国社会的脆弱性不断凸显。习近平从实现应急治理现代化的高度出发，提出了一系列应急治理的新思想新观点新论断。特别是党的十八大以来，实现了从“管理”向“治理”的新飞跃，构建了比较完整的国家应急治理体系，把对应急治理的内在规律性认识提升到了一个新的高度。

(一)应急治理的基本遵循：公共安全和国家安全

现代社会是一个高度复杂且动态变化的社会，各类社会问题和突发公共事件相互交织，已进入德国学者贝克所谓的“风险社会”之中。自改革开放以来，随着改革的深化与拓展，我国的现代化不可避免地进入风险的应对和治理之中。但是，与其他国家相区别的是，我国的现代化呈现出“压缩性”的特征，正面临着工业社会和后工业社会各类结构性风险的双重强制，即所谓的“共时性困境”(7)[德]贝克、邓正来等：《风险社会与中国——与德国社会学家乌尔里希·贝克的对话》，《社会学研究》2010年第5期。。在这一进程中，我国面临的社会脆弱性和各类风险乃至危机呈现出叠加性、不确定性和复合性的特征，对应急治理变革提出了重大挑战，我国应急治理必须进行系统性的观念回应和战略重构。习近平总体国家安全观的提出，为新时代中国应急治理奠定了总基调。

党的十八大以来，党和国家高度重视国家安全，成立了高层议事和决策协调机构——国家安全委员会。2014年4月，习近平在国家安全委员会第一次会议上首次提出并系统阐释了总体国家安全观，指出“坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路”(8)习近平：《坚持总体国家安全观 走中国特色国家安全道路》，《人民日报》2014年4月16日。。此后，习近平围绕总体国家安全观集中阐释了安全与发展的辩证关系，并指出“发展是安全的基础，安全是发展的条件”(9)《习近平关于总体国家安全观论述摘编》，北京：中央文献出版社，2018年版，第8、144页。。这一战略论述不仅对于科学化解我国在快速城镇化、工业化驱动下产生的发展性风险具有重要指导意义，而且也意味着安全作为一种新的治理理念已嵌入到我国经济社会发展进程中，从而塑造出一种全新的发展方式和理念。总体国家安全观的“总体性”，“在本质上是现代中国治国理政的总体领域和基本环节，已成为覆盖国家治理全过程、全领域的总体性要素”(10)朱正威、吴佳：《中国应急治理的理念重塑制度变革——基于总体国家安全观与应急治理机构改革的探讨》，《中国行政管理》2019年第6期。。作为维护国家安全和公共安全的重要手段与方式，应急治理内含的价值诉求、主题和内容等与总体国家安全观具有同构性，总体国家安全观是新时代我国应急治理的基本遵循。在未来相当长的一段时间内，应急治理必须以总体国家安全观为指导，将抽象化的理念具象化为应对突发公共事件和危机的制度、政策等。

(二)应急治理的价值依归：以人民为中心

坚持以人民为中心，是习近平应急治理观的根本出发点。习近平强调：“党与人民风雨同舟、生死与共，始终保持血肉联系，是党战胜一切困难和风险的根本保证。”(11)《习近平谈治国理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年版，第40页。新形势下我国面临的突发风险和危机不断增加，应急治理必须坚持以人民为中心的价值导向，坚决做到依靠人民、为了人民。

应急治理依靠人民，其背后意蕴就是广大民众是应急治理的主体。习近平高度肯定了民众在维护公共安全和应急治理中的主体作用，强调“要坚持群众观点和群众路线，拓展人民群众参与公共安全治理的有效途径”(12)《习近平关于总体国家安全观论述摘编》，北京：中央文献出版社，2018年版，第8、144页。。实践证明，群防群控是我国应对突发公共事件的关键举措，也是我国制度优势转化成应急治理效能的具体彰显。应急治理要充分调动和发挥民众参与应急救援的主动性，依靠人民群众的力量和智慧有效化解各类风险与危机。

应急治理为了人民，就是要站在广大人民群众的立场上考虑突发公共事件的防范问题。应急治理的最高价值原则应该是满足民众对公共安全的需求，维护民众的根本利益。应急治理直接关系到民众的健康和安全，是维护公共安全与国家安全的重要方式，故应急治理具有高度的政治性。但是，应急治理同样也具有极强的民生属性。新时代我国社会主要矛盾发生了历史性变化，这意味着新时代人民群众对美好生活的需要已超越传统的物质范畴，呈现出综合性、个性化的需求倾向，公平、民主、平等和健康等成为民众美好生活需求的新指向。平安与安全是新时代民众对美好生活需求中的重要内容，“平安是老百姓解决温饱后的第一需求，是极重要的民生”(13)《习近平关于社会主义社会建设论述摘编》，北京：中央文献出版社，2017年版，第148页。。因此，新时代的应急治理应该从民众最关心、最直接的问题入手，防范和化解各类突发事件对民众安全带来的损害，让民众有更多的安全感和幸福感。

(三)应急治理的基础：社区应急治理

社区是国家应急治理体系的基础，从根本上讲，国家应急治理效能的发挥需要在顶层设计与基层应急探索之间实现动态平衡，在加强应急治理顶层设计的同时，需要通过积极有效的赋权赋能，激活基层社区在应急治理中的主体性和积极性，进而实现“强国家”与“强社会”的理想目标，而不是片面强调党和政府在基层社区应急救援中的单一主导，挤压和忽视其他社会力量在社区应急治理中的空间和作用。尤其是在当前风险危机日益呈现出不确定性、突发性和叠加性的背景下，仅凭政府自身的应急治理势必导致应急救援时间和空间上的被动，难以有效回应高度叠加的风险情境和民众需求，也将难以有效调动多元社会力量参与社区应急救援。

事实上，长期以来我国应急治理体系存在“上强下弱、上热下冷”的困境，高风险的城市和不设防的农村社区成为我国应急治理的薄弱环节。从实际来看，越到基层，越需要资源和能力来应对突发公共事件。我国应急治理的力量分布格局呈现“倒金字塔”特征，社区应急资源和应急能力之间形成了巨大的“剪刀差”，严重制约了社区应急治理效能。针对这些问题，习近平强调，“要把基层一线作为公共安全的主战场，坚持重心下移、力量下沉、保障下倾”(14)《习近平关于总体国家安全观论述摘编》，北京：中央文献出版社，2018年版，第143、144页。，通过将应急所需的人力、物力和财力资源下沉到基层社区，着力解决社区应急治理的能力和资源短板问题。2020年新冠肺炎疫情爆发以来，习近平进一步阐述了社区在应对突发公共事件中的重要地位，指出“把防控力量向社区下沉，使所有社区成为疫情防控的坚强堡垒”(15)习近平：《以更坚定的信心更顽强的意志更果断的措施坚决打赢疫情防控的人民战争总体战阻击战》，《人民日报》2020年2月11日。。这一重要阐述，对加强基层社区应急治理、改变社区应急治理中权责权能不匹配问题及提升社区应急治理效能，具有重要指导作用。

(四)应急治理的实践路径：技术支撑和应急准备体系

进入21世纪，我们党根据世情、国情、党情的新变化，作出本世纪前20年是“重要战略机遇期”的重大判断。习近平在坚持“重要战略机遇期”这一战略判断的同时，提出我国目前正处于重大战略机遇和高风险相互交织期的论断，强调应重视大数据和信息技术在维护公共安全和应急治理中的重要作用，完善应急预案、队伍建设和物资储备等准备工作。

一是发挥信息技术的支撑作用，实现应急治理的精准化、智能化。作为一种积极的治理手段和资源，大数据、人工智能凭借其所具有的独特优势已嵌入到应急治理的诸多环节，为应急治理的风险评估、危机处置以及事后重建等提供了广泛的技术支撑，也为应急治理的现代转型提供了诸多可能。为此，习近平强调，“要构建公共安全人防、物防、技防网络，实现人员素质、设施保障、技术应用的整体协调”(16)《习近平关于总体国家安全观论述摘编》，北京：中央文献出版社，2018年版，第143、144页。。大数据与应急治理的深度嵌入与互构，对于重构应急治理体制、提升应急治理效能等方面具有重要价值。

二是完善应急准备体系，提升应对风险危机的整体效能。这主要包括两方面：一方面要完善应急治理预案建设与管理。2007年发布的《突发事件应对法》规定，广义上的应急治理主要是一个囊括预防、应急准备、处置、事后重建等环节的有机体系。但在过去的十多年实践中，无论是顶层的政策设计还是基层的应急治理探索，都对应急治理中的预防和应急准备关注不足，“既掩盖了预防的重要性，也影响了应急准备的充分性”(17)张海波：《应急治理的全过程均衡：一个新议题》，《中国行政管理》2020年第3期。。在此背景下，习近平高度强调应急预案管理的重要性，指出“要加强应急预案管理，健全应急预案体系，落实各环节责任和措施”(18)《习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编》，北京：中央文献出版社，2020年版，第199、200、161、143页。。这既明确了应急预案的基础性地位，也对应急预案编制中的各环节责任进行了强调，避免应急预案成为脱责诿过的手段和工具。另一方面还应加强应急队伍和应急保障体系建设。作为一种对非常规性突发事件的预防与处置，应急治理必然对治理资源、治理能力提出较高要求。可以说，必要的人力物力资源储备是国家应急治理效能发挥的基础。为此，习近平强调，要“建设一支专常兼备、反应灵敏、作风过硬、本领高强的应急救援队伍”(19)《习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编》，北京：中央文献出版社，2020年版，第199、200、161、143页。。针对疫情防控中暴露出的应急物资保障体系短板，习近平提出，“要优化重要应急物资产能保障和区域布局，做到关键时刻调得出、用得上”(20)《习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编》，北京：中央文献出版社，2020年版，第199、200、161、143页。。

(五)应急治理的关口前移：预防为主与防救结合

应急治理是一个包括准备、预防、响应到恢复的全流程治理活动，每个环节作用的发挥都对应急治理整体效能产生重要影响。近些年来，在突发事件应对中突出应急响应，并依托制度优势进行社会动员，已产生了良好的应急效能。但在基层应急实践中，仍存在着重视响应、对事前风险预防和事后的总结学习重视不足。这就需要在应急治理中树立系统思维，将事前、事中、事后有机结合，加以综合治理。其中，事前预防对于整个应急治理活动至关重要。在习近平应急治理观中，应急预防占有重要地位，“要坚持关口前移，加强日常防范，加强源头治理、前端处理”(21)《习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编》，北京：中央文献出版社，2020年版，第199、200、161、143页。。2019年，习近平再次强调，要“坚持从源头上防范化解重大安全风险，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前”(22)习近平：《充分发挥我国应急治理体系特色和优势 积极推进我国应急治理体系和能力现代化》，《人民日报》2019年12月1日。。

当今社会各类风险危机可能会突破应急治理的防线，这就要求应急治理在坚持预防的同时积极转变治理理念，将风险、危机治理理念引入到应急治理中，从而形成完整的应急治理体系。还需要将非常规的应急救援纳入常态化的治理体制中，增强应急治理的体制韧性。为此，习近平提出了“两坚持、三转变”的理念，强调应急治理应“坚持以防为主、防抗救相结合的方针，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变”(23)《习近平关于总体国家安全观论述摘编》，北京：中央文献出版社，2018年版，第140页。。这充分体现了应急治理“预防为主、防救结合”的原则。

(六)应急治理的保障机制：健全应急治理的长效机制

对现代社会各类风险危机的应对，只有依靠系统化、协同化的应急治理体系集中各方资源才能奏效。传统的“兵来将挡、水来土掩”碎片化的应急治理方式，必然难以应对复合性公共危机所带来的冲击和挑战。然而长期以来，我国应急治理机制存在着外部协调性差、民间自发性强、预测预警能力低等问题(24)高小平：《建设中国特色的应急治理体系》，《中国应急治理》2009年第4期。，故如何理顺应急治理中中央与地方关系、综合部门和专业部门、政府应急治理和社会力量之间的关系，积极调动和发挥各方力量在应急治理中的能动性，建立信息统一、协同高效、资源共享的应急治理长效机制，成为当务之急。为此，习近平指出，“必须从建立健全长效机制入手，推进思路理念、方法手段、体制机制创新，加快健全公共安全体系”(25)《习近平关于社会主义社会建设论述摘编》，北京：中央文献出版社，2017年版，第154页。。这一重要论述表明，习近平高度重视应急治理长效机制建设，并将其置于社会治理的重要地位。

一是提升应急治理的法治化水平。依法治国为我国应急治理法治化提供了保障。当前，我国社会发展中面临的各类突发公共事件，很大程度上是由于有法不依、违法乱纪造成的。为此，习近平指出，“要坚持依法管理，运用法治思维和法治方式提高应急治理的法治化、规范化水平”(26)习近平：《充分发挥我国应急治理体系特色和优势 积极推进我国应急治理体系和能力现代化》，《人民日报》2019年12月1日。。 法治与应急治理的深度融合互构，必将对危机情境下政府紧急应急权力运作的规范化、程序化和克服应急治理的人治具有重要意义。二是完善应急治理的协同机制。突发公共事件导致的后果不是局部的单方面的，而是各种风险相互交织的系统性风险，需要跨部门、跨地域、跨领域协调。要“强化风险意识，完善公共卫生重大风险研判、评估、决策、防控协同机制”(27)《习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编》，北京：中央文献出版社，2020年版，第159、246页。。完善应急治理协同机制，需要在保证公共安全总目标的前提下，充分将各类应急主体、资源吸纳到突发事件的应对中，从而形成多主体、全方位的协同应急治理网络。三是完善应急治理的社会动员机制。习近平从群众路线的角度来认识社会动员在应急治理中的基础性作用，指出：“要坚持群众观点和群众路线，积极引导社会舆论和公众情绪，动员全社会的力量来维护公共安全。”(28)《习近平关于总体国家安全观论述摘编》，北京：中央文献出版社，2018年版，第144、148页。只有如此，才能形成有效的防灾减灾避灾的社会动员机制。

(七)应急治理的根本保证：坚持中国共产党的领导

作为一种对突发公共事件的紧急治理形态，应急治理往往需要涉及多元主体的协同互动，以充分调动各方力量各种资源集中应对，呈现出高度的整合性、复杂性特征。主要表现在两方面：一是在横向上，应急治理需要处理好党和政府、政府与社会等多重复杂关系，这离不开各方主体协调配合。二是在纵向上，应急治理需要处理好中央与地方关系，以保证各项应急政策的执行实施。这都需要超强力量的治理权威进行统筹协调，以提升应急治理效能。中国共产党作为领导一切的治理主体，凭借其超强的领导力、组织力能够对各类主体进行有效协调。新时代的应急治理必须坚持党的领导，发挥党的领导各方、调动多方面资源的政治和制度优势。

应急治理必须坚持党的领导，首要的是坚持党中央在应急治理中的统一领导。当今社会，随着风险的高度不确定性、叠加性、隐蔽性不断凸显，亟需社会多方力量参与应对重大风险危机。因此，为有效应对重大突发公共事件，必须突出和强化党中央在主体协同、资源调动等方面的统筹协调能力。事在四方，要在中央。正因如此，习近平指出，“各级党委和政府必须坚决服从党中央统一指挥、统一协调、统一调度，做到令行禁止”(29)《习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编》，北京：中央文献出版社，2020年版，第159、246页。。历史和实践证明，各类重大突发事件的应对和处置必须坚持党的领导，党的领导是我国应急治理的根本属性和特点，是我国战胜重大突发事件、风险危机的根本保证。

应急治理必须坚持党的领导，关键在于明确中央和地方责任，调动中央和地方在应急治理中的积极性。在重大灾难情境下，既要保证党中央对各类突发事件处置的绝对领导，也要强调地方政府的积极性。一直以来，我国在救灾减灾中都是“中央兜底”，地方政府内生动力不足，因而强化属地管理责任势在必行。党的十八大以来，习近平提出了安全生产“党政同责”的新要求，明确了各级党委和政府在应急治理中的责任，强调“要加快完善地方党委和政府属地管理责任，制定权力清单和责任清单，督促落实到位”(30)《习近平关于总体国家安全观论述摘编》，北京：中央文献出版社，2018年版，第144、148页。。可见，应急治理遵循属地管理原则，明确上下级党委政府在应对突发公共事件中的责任，就能通过问责调动地方尤其是基层干部在应急治理中的积极性，形成协同应对风险危机的应急治理合力，避免突发公共事件快速升级、扩散。

(八)应急治理的全球思维：国际应急合作

当前，随着全球经济社会联系的日益紧密，各领域风险越来越呈现出极强的交织性、关联性和互动性。人类社会不仅要注重传统风险的应对，而且要关注网络安全、环境污染和重大传染病疫情等非传统风险日益冲击和威胁民众健康安全。如果防范和处置不及时、不充分、效力低，就极有可能使小范围内的风险异变，升级为大范围的危机。任何国家无法凭借自身一己之力寻求所谓的绝对安全，应对国际重大突发公共事件迫切需要世界各国树立合作、综合、可持续的全球应急治理理念，加强应急治理的国际合作。“人类是一个命运共同体。战胜关乎各国人民安危的疫病，团结合作是最有力的武器。”(31)习近平：《团结合作是国际社会战胜疫情最有力武器》，《人民日报》2020年4月16日。为此，习近平提出应急治理需要各国摒弃意识形态偏见和成见，加强应对突发事件的国际合作，有效提升整体应急治理效能。

习近平应急治理观的上述八个方面，主要回答了“建设什么样的新时代应急治理体系以及如何建设新时代应急治理体系”这一重大命题，具有多方面的原创性贡献，其中最具基础性、根本性者有：一是构建新时代应急治理体系应坚持什么样的总要求。明确了新时代我国应急治理的根本指导和遵循就是坚持总体国家安全观，维护国家安全和公共安全，这是应急治理观的目标要求；强调防范和化解风险必须坚持以人民为中心，这是应急治理观的价值指向。二是如何构建应急治理体系和增强应急治理效能。总的来看，应从国内与国际两个维度加以审视。从国内来看，一方面，要有一系列科学处置突发事件的应急举措，强化社区应急治理与技术支撑的基础地位，突出应急准备的体系构建，避免各自为战；另一方面，要有一套应急治理的常态化工作方案，强化应急治理预防的前导意识，健全应急治理的长效机制。这两方面工作的有效推进和落实，都必须始终坚持中国共产党的领导。从国际来看，必须清醒地认识到，人类社会是一个命运共同体，预防和应对突发公共事件必须加强国际合作，应急治理必须具有全球思维和意识。习近平应急治理观的基本意涵，既有理论的支撑与深化，又有对历史智慧的汲取和创新，还有对现实问题的洞悉与回应，从而使我国的应急治理，在边防范边应急中成功处置了诸多重大突发公共事件。

三、习近平应急治理观的重要价值

习近平应急治理观是在当今社会各类突发公共事件频生、风险和危机成为中国共产党长期执政异常复杂的影响因子、维护公共安全和国家安全形势异常严峻，以及实现中华民族伟大复兴任重道远的历史背景下形成的，具有重要的时代价值。

(一)习近平应急治理观丰富和发展了马克思主义应急治理的理论体系

习近平应急治理观蕴含着深厚的马克思主义精髓要义，是马克思主义理论中国化进程中关于应急治理的最新成果。马克思主义经典作家虽未明确提出应急治理、风险防控的思想，但就风险社会的基本特征而言，马克思主义所坚持的基本观点和方法论昭示着对风险社会的规律性认识。马克思主义认为人民群众是历史的主体和创造者，风险和危机的矛盾处于变化发展中，需要坚持实事求是的方法论，这为习近平应急治理观的形成和发展提供了指导。党的十八大以来，面对我国改革与发展中出现的新情况新问题，以习近平同志为核心的党中央站在唯物主义的立场上综合分析了我国应急治理的价值旨归、根本保证、基本遵循等一系列重大问题，提出应急治理需要“居安思危”“坚持以人民为中心”和“坚持党的领导”，特别是提出总体国家安全观的战略部署，将应急治理置于公共安全的框架下进行系统谋划，这无不体现着新时代中国特色社会主义的时代特征。习近平应急治理观从应对突发事件的现实问题出发，运用马克思主义的科学方法深入分析了我国应急治理的系列重大问题，力求准确把握风险、消除危机，将各类风险解决在萌芽之时、成灾之前，从而形成了科学的、系统的和具有中国特色的应急治理新思想新观点新论断，极大地丰富和发展了马克思主义应急治理的理论体系。

(二)习近平应急治理观彰显了中国共产党推进应急治理的使命自觉

中国共产党在长期执政的实践中，结合不同的发展阶段，明确和积极完善自身的历史使命和基本责任，体现出极强的使命型政党的韧性。习近平指出：“中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。”(32)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年版，第1页。这体现了中国共产党应急治理的价值理念和内在逻辑。

中国共产党强大的应急治理能力是在长期的历史发展中形成的。一部中国共产党的奋斗史，实际上也是一部不断加强应急治理建设、防范和应对各类风险危机的历史。在革命、建设、改革的长期发展历程中，中国共产党基于不同历史时期的形势与任务，不断将防范和化解各类突发公共事件内化为自身的使命和任务，提出了诸多应对风险和危机的策略，为我们党赢得民众支持和推进中华民族伟大复兴奠定了坚实的基础。可以讲，党的历史使命不仅确立了中国共产党在我国应急治理体系中的领导核心地位，也不断推进了我国应急治理体系的有效运作和治理效能的充分发挥，是推动我国应急治理体系和应急治理能力现代化的动力之源。党的使命与责任密切相连、相辅相成，共同推进中国共产党不断加强应急治理能力建设。首先，党的历史使命决定了我国应急治理能力建设的价值取向，始终维护广大人民群众的生命财产安全是我国应急治理的出发点和落脚点。其次，确保使命自觉实现的责任机制是我国应急治理能力建设的制度支撑。中国共产党始终坚持群众路线，凭借超强的组织动员能力、价值引领能力和问责能力，不断突出应急治理中以人民为中心的价值取向和“一岗双责”的问责压力，为满足民众对公共安全的需求、维护民众的根本利益提供了坚实基础。

尤其是在新形势下，社会风险的叠加性和不确定性使国家治理面临着巨大的压力与挑战，一旦应急处置不当就极有可能产生政治安全风险，影响国家安全。正因如此，党和国家以不断推进我国应急治理能力现代化为着力点，将实现和维护民众的生命和财产安全作为应急治理的核心目标。特别是在新的历史方位和起点上，中国共产党不断将社会上出现的新风险、新挑战的应对内化为自身执政的使命自觉，提出总体国家安全观，并将应急治理现代化作为提升执政能力和应对不确定风险的重要手段，认为应急治理必须将各类风险矛盾化解在萌芽状态，将保护民众安全和社会稳定内化为自身的责任和使命，这对于巩固党的执政基础、提升党的治理能力发挥了重要作用。

(三)习近平应急治理观是新时代开展应急治理的行动指南

加强应急治理事关国家安全和公共安全，其核心要求是应急治理必须坚持党的领导，始终为了人民和依靠人民。习近平应急治理观为新时代我国应急治理提供了根本遵循，是新时代应急治理的行动指南。

改革开放以来，我国的现代化进程既置于工业化、城镇化和全球化的多重逻辑之中，又内嵌于稳定和发展的双重压力之下，我们党面临的风险和挑战极为复杂，我国进入整体性风险社会。在此过程中，我国既要投入大量的资源预防和应对自然灾害、疫情和社会安全等突发公共事件，又要化解各类突发事件所衍生出的次生危机，无疑这对我国应急治理提出了新的挑战。针对如何加强新时代的应急治理，习近平提出了一系列新思想新观点新论断，如“协同合作”“防救结合”等。鉴于当前大数据与国家治理深度互嵌和应急人治色彩浓厚的现实，习近平应急治理观厘清了我国应急治理实践中的一些模糊认识。如针对长期以来应急治理存在的政府单一主体发力、缺乏民众参与、“重应急轻预防”等问题，习近平作出了“加强应急治理的技术支撑”“加强应急治理法治化建设”等一系列新论断。这些新论断抓住了当前应急治理的主要矛盾，揭示了应急治理的综合性、复合性特征，把应急治理与党的领导、群众路线、公共安全与国家安全有机联系在一起，展现了习近平对时代变革的深刻洞察，具有很强的实践意义。贯彻落实习近平应急治理观，是新时代维护公共安全、满足民众基本安全需求的必然要求，对于应对突发公共事件、实现国家应急治理能力现代化具有重要的现实意义。

(四)习近平应急治理观为国际应急治理提供了中国智慧和中国方案

当今世界，各国联系日益紧密，国际社会中存在的各种危机与风险往往不再局限于某一地区或某个国家，一个地区的突发公共事件很有可能跨越国界迅速发展成全球性事件，影响全球的安全与和平发展。因此，面对广泛存在的不确定性风险，加强应急治理的国际合作成为紧迫的重大议题。

中华人民共和国自成立以来，为了不断夯实执政基础和保证民众的基本安全需求，党和国家始终将各类风险防控和危机处理置于重要战略地位，我国应急治理能力水平不断稳步提升，成功应对了诸多重大突发事件，有效化解了重大风险挑战，创造了应急治理的奇迹。尤其是在此次新冠肺炎疫情防控中，党和国家始终坚持以人民为中心，坚持党中央集中统一领导，充分发挥强大社会动员能力，将防控重心下沉到基层社区，为国际社会应对疫情风险提供了经验借鉴。习近平从构建人类命运共同体的高度出发，将共同体理念融入到应急治理中，强调加强应对突发公共事件尤其是重大疫情的国际合作，向国际社会展现了中国力量。 中国的应急治理理论与实践为国际社会应对重大风险提供了有益经验，对于加强国家之间的合作和构建人类命运共同体具有重大意义。

四、结语

中国共产党始终高度重视防灾减灾和应急救援工作，在实践探索中逐渐形成了可调适性、整体性的应急治理体制。此次新冠肺炎疫情的防控更是检验了我国应急治理体系的基本效能。中国应急治理成效之所以如此明显，关键在于在国家治理体系之下构建了极具韧性的应急治理体制，通过深度政治社会动员、财政资金统筹和基层社区应急，有效解决了应急治理中常见的政府失灵、社会和市场缺位等问题，为疫情防控、防灾减灾和灾后重建等奠定了坚实的体制基础。

以习近平同志为核心的党中央不断加快应急治理机构改革和新时代国家应急治理体系建设，应急治理的协同性、可调适性显著增强，逐渐形成了系统完整、逻辑严密的应急治理观。习近平应急治理观是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，也是中国共产党人在防范和应对突发公共事件和公共危机中形成的又一重大理论创新，成为新时代我国应急治理工作的重要理论指南。在习近平应急治理观的指导下，我国应急治理实现了从“管理”向“治理”的跨越，并开始从政府主导向协同参与、从应急响应到全流程管理、从强调单一风险向综合风险治理转变。近些年来，随着大数据、人工智能的兴起和社会治理重心的不断下沉，下一步如何深入挖掘大数据在应急治理中的潜在价值，如何明确社区应急治理的定位与权责，共同构建具有中国特色的应急治理体系和不断推动我国应急治理事业长效发展，亟需持续加强研究和探索。