中国灾害治理：组织、制度与过程研究综述

◎周利敏，谭妙萍

广州大学 公共管理学院，广州510006

一、缘起：从“管理”到“治理”的转变

虽然灾害治理一直是各国保障人民安全的重要任务，但动员社会力量参与灾害治理在我国受重视程度不够，直到2003年，“非典”暴发后才逐渐得到关注。“非典”前期几乎全部由政府主导，企业与社会组织极少参与，由于所需资源多、时间紧及任务重，政府出现力不从心的状况。在后期，通过行政动员号召社会参与，虽已错失最佳应对时间，但多元参与促使了灾害管理向灾害治理的转变。2008年汶川大地震爆发，大批社会力量首次正式参与灾害救助，获得各界广泛好评，此后，灾害治理越来越受到政府与社会重视。

在此背景下，学界也日益重视灾害治理研究，逐渐达成了四点基本共识：第一，灾害是自然与人类相互作用的结果，没有人类社会就没有灾害，从这个层面来说，灾害是社会建构的，社会属性在解释致灾原因、评估灾害影响及防灾减灾中具有关键作用，灾害治理必须重视社会作用；第二，灾害治理是一个复杂的社会过程，在灾害不同周期通过有效的预防、应急以及重建规划、计划、管理等，能有效减少和避免灾害的发生；第三，灾害打破了常态化社会结构，中断了社会功能的正常运行，使原有的社会系统由有序迈向混沌，在治理过程中需要特别重视社会结构性因素；第四，在灾害治理过程中，自上而下的政府管理与自下而上的民间参与同等重要，二者之间需要形成平等合作关系，才能避免与降低灾害发生。

根据上述共识，归纳出灾害治理的四个基本内涵：一是全灾害治理。由于灾害日益复杂，原生灾害容易演变为次生、衍生与复合型灾害，其治理难度也越来越大，需要进行全灾害治理。二是全过程均衡治理。根据全生命周期理论，灾前、灾中与灾后治理同等重要，“灾前优于灾中”与“灾中优于灾后”具有片面性。三是多元共治。政府在灾害治理过程中扮演了重要角色，社会力量也同等重要，灾害治理需要以“多元协同”与“合作共治”为目的。四是跨专业治理。灾害治理既需要应急管理、风险管理、危机管理、安全管理等知识，也需要汲取社会学、管理学、经济学、政治学等学科知识。

从“灾害管理”到“灾害治理”虽然只有一字之差，但是一种全新理念的转变。我国灾害治理大致经历了四个发展阶段：第一，“绅商被动”救灾阶段(1949年以前的近代中国)。由于战事频繁、财政拮据以及统治腐败等，难以实行大规模官方救灾活动，而由社会各阶层进行积极自救行动，涌现出了大批民间救灾组织，如中国华洋义赈会、中国红十字会、各地方会馆、公所与绅商义赈会等，这一时期大部分资源掌握在少数乡绅与商人手中，他们被动地应对灾害。第二，“政府管控”防灾减灾阶段(1949—1989年)。中华人民共和国成立后，政府逐渐恢复了灾害防救工作，从1949年以前的被动应对向主动应对转变，先后成立了水利部与中央救灾委员会等组织，通过修建水利工程防灾减灾。这段时期灾害治理基本上是政府包揽，社会力量很少参与。第三，“国际合作”防灾减灾阶段(1989—2003年)。改革开放以来，中国发生了巨大变化，加入联合国国际减灾十年活动，致力于通过一致的国际行动与应用科学技术进行减灾，初步开启了灾害治理全球化进程，但限于治理自然灾害，且治理深度与广度有限。第四，“多元参与”防灾减灾阶段(2003年至今)。“非典”暴发后，社会参与灾害治理受到前所未有的关注，我国在“一案三制”的应急管理总体框架下积极支持与引导社会力量参与。汶川大地震以及之后的系列灾害进一步促进了社会组织参与治理，出现了专业化社会救助组织，初步形成了“政府主导、多方参与、协调联动、共同应对”的灾害治理新格局。

基于此，本文主要探讨我国灾害治理如何从管理到治理、从政府到社会、从单一到多元转变等问题。具体分为：第一，灾害治理组织有哪些基本类型，其功能是什么，其组织行动有何特点，如何对此进行理论反思；第二，在灾害治理实践中形成了哪些制度，这些制度类型、内容与特点是什么；第三，在灾害全生命周期中，主要有哪些阶段性理论以及工具，其内在联系如何，如何进行学理反思；第四，如何从理论与实践层面反思与推进我国的灾害治理。

二、治理组织：类型、功能及行动

近年来，灾害治理研究出现了明显变化，团体或组织已逐渐取代人成为研究的主要对象，从理论和方法上来说是一次重大变革。灾害治理有效性更多地取决于组织应对能力，而不是个人心理或准备情况，它寻求从社会结构或组织角度探讨灾害治理逻辑。

(一)组织类型：制度化与国际化

就组织类型而言，当灾害发生后，由于焦点事件、灾害批示、知识生产、行为转变等因素，出现了“阶段性有限变革”和“整体性深层变革”[1]，主要存在四种制度化组织：第一种是“维持型组织”，它是灾前就存在的制度性组织，多以政府原有执行常规任务的组织为主(如应急部门)；第二种是“功能拓展型组织”，通过建立新组织执行常规任务；第三种是“结构扩张型组织”，在原有组织基础上执行非常规任务(如政府设立的民防组织)；第四种是“突生型组织”，当现有组织无法满足非常态需求时而可能出现“组织突发现象”，灾害紧急状态往往催生出新型“突生型组织”，它与灾害范围、严重程度、突发事件等呈正相关，通过成立新组织执行非常规任务(如非营利与非政府组织等)[2]。除了非政府组织以外，在灾难情境产生的新群体以及形成的非正式组织，由于不具备典型的组织社会学特征(尤其是经典的科层组织)而常常被忽略(如红十字会)。“突生型组织”可分为“V型超组织”“准突生组织”“结构突生组织”“组织突生组织”“群体突生组织”“间隙组织”等，这一研究既对经典组织理论形成了重要补充，也为灾害治理提供了有效的研究概念与分析工具。

就国际组织而言，主要有三种类型。一是“联合国和国际金融机构相关组织”，主要任务包括：其一，承担减少灾害风险的全球责任，督促防灾减灾成为各国优先事项；其二，建立强有力的全球灾害治理机制，督促加强灾前风险识别、评估、监测、预防、预控，督促加强灾中应急与重视灾后重建，致力于全生命周期均衡治理；其三，在全球推进灾害知识、教育培训以及加强各级备灾工作。二是“各洲区域组织”，如亚洲备灾中心(ADPC)是一个旨在发展和服务亚太地区的区域组织，主要任务是推进社区风险管理、开发减灾决策支持工具、协助各国进行灾害与脆弱性评估、提供技术指导、制定城市脆弱性应对战略等。三是“国际志愿者组织”，注重灾中应急以及灾后提供各种服务，一些组织还制定了应对各类灾害的工作标准。

(二)组织功能：正式功能与非正式功能

随着政府职能转变与社会力量兴起，逐渐形成了专业社会救助组织(如社会工作组织)、慈善募捐组织、物质保障组织、志愿者服务组织、综合支持组织等，政府与非政府组织关系从零和博弈向相互增权转变。就“治理过程”而言，二者总是交织在一起，如果不考虑非正式组织的组织功能，既不能充分发挥政府组织功能，其行动也不能被社会理解。就“阶段功能”而言，在灾前预防阶段，政府是预防方案与应急预案的制订者，非政府组织则以灵活的市场机制转移与减轻政府负担而发挥独特作用[3]。在灾中应急阶段，政府处于主导地位，企业与民间机构则扮演辅助角色，为政府提供必要的人力与物资支援。在过渡安置阶段，政府扮演主导者和资源供给者角色，非政府组织扮演协调者与资源整合者角色。在灾后重建阶段，非政府组织除了为灾区提供物质援助以外，还在心理健康、生计发展、文化重建、灾后学习等方面发挥重要作用，政府仍然扮演主导角色[4]，同时需要扮演社会组织支持者与促进者角色。

(三)组织行为：“内生优化”与“去中心化”

汶川大地震爆发后，非营利组织逐渐成为灾害治理的重要参与力量，但政府与非营利组织的行为协调存在许多困境。从“政府行为”来看，政府过度集权现象比较普遍，导致了灾害治理非弹性与效率低等局限，还容易被诟病为政治控制欲驱动，忽视非营利组织的自发性与积极性，政府对非营利组织仍然采取传统控制与管理模式。从“非营利组织行为”来看，具有非协调性与无序性等局限[5]，这是由于社会资源不足、应对计划缺乏、紧急情况感知不全、社会支持缺乏、应对经验不足等造成的。在缺乏整合与协调的情况下，出现非营利组织行为“内生优化”现象，即自发合作逐渐成为其重要行为方式[6]。从“网络志愿者组织行为”来看，它已成为灾害治理不可忽视的重要力量，志愿者网络组织具有“非层级化”和“去中心化”特点，网络志愿者也具有异质性特质，网络志愿组织行为往往快速而有效[7]。

综上所述，未来研究需要关注三个问题。第一，组织合作困境。目前，一方面存在跨区域组织合作困境，这是由于标准化制度缺乏、职责不明、熟悉度不高、信息匮乏、沟通缺乏等原因造成；另一方面，面临政府与非营利组织、非营利组织之间的合作困境。第二，非营利组织局限。由于内部结构不完善、专业能力参差不齐、公信力不足、组织资源缺乏、脱离地方文化脉络等原因，非营利组织往往集中在灾后重建阶段，在灾前与灾中未能发挥应有作用。第三，组织议程缺乏减灾活动。政府组织与非营利组织在议程上很少出现结构式与非结构式减灾活动，对于非急救组织而言，备灾计划往往也只是纸上谈兵，在减灾过程中也会遇到许多问题。第四，全新组织缺乏。一些突生型组织在灾后往往消失或者发展为常规性组织，很难基于非常与非常态兼备的状态而发展为一种全新组织，其他类型组织也大致如此，充其量是选择性地进行组织变革。

三、治理制度：体制、机制、法制

根据制度分类原则、目的与功能等不同，灾害治理制度也有不同类型。为了与其他学科对话，避免自说自话，本文沿用典型的“一案三制”的应急管理制度分类法，即将治理制度分为体制、机制、法制[8]，三者共同构成了灾害治理制度的基本框架，其中，体制是基础，机制是关键，法制是保障。在早期，灾害治理制度被认为具有原子化与非平衡性等特征，随着治理实践不断丰富，这一制度也在不断完善。

(一)灾害治理体制

与一般体制不同，灾害治理体制由多元主体构成，它是一个开放系统，主要功能包括建立责任清单、理顺职权关系、联系内外力量等。我国需要在坚持“体制优先”基本原则的基础上，建立起配套的机制与法制。

1.纵向治理体制：集权与分权。我国灾害治理体制出现中央集权向地方分权转变，形成“中央批示”与“属地管理”的协同结构，注重中央与地方多元资源整合。就“分权—自主”来说，分权带来了积极影响，它缓解了传统科层制反应迟缓、监管不足、行政依赖等问题，激发了地方政府治理自主性。就“分权—赋权”来说，中央不仅需要分权，还需要向地方政府赋权，通过地方分散中央风险，但地方政府能力往往存在不足，中央掌握较多资源而地方相对资源有限，因此，中央需要充分赋权地方以提升其治理能力。就“分权—集权”而言，复合型灾害治理不仅需要地方政府与社会积极参与，还需要高效的中央政府，分权与集权并不矛盾，而是互为补充的关系，但在实践中这一互补关系并不容易实现，“中央批示”与“属地管理”之间还存在许多现实难题，需要进一步完善。

2.横向治理体制：合作与协同。就“体制转型”而言，灾害治理逐渐由自上而下的政府管理向公私合作治理模式转变，初步形成以党政部门为主体、以国有企业与事业单位为支撑、以民营企业与社会组织为补充的“多元协同结构”[9]。在我国，党政部门一直处于核心地位，国有企业与事业单位凭借掌握的关键资源也长期居于重要地位，2003年“非典”以后，社会力量开始逐渐活跃，极大地弥补了政府的不足。就“协调整合”而言，由于缺乏有效的整合与协调，政府、市场与社会在治理过程中往往出现无序状态。应急管理在一定程度上弥补了这一局限，但由于脱离国家治理总体结构，也出现了部门分割、功能重叠、协调难等困境[10]，其协调整合功能有限。为了应对这一困境，我国成立了应急管理部，但主体错位、关系不畅、机制不顺等结构性难题在短时期内难以根本改观[11]。“非典”以来，根据突发公共事件分类、分级与分期[12]，我国灾害治理体制进行了系列改革，但多元化治理体系并没有真正建立[13]，公私之间“互不隶属”以及“条块分割”局面没有根本改观，如何建立平等、合作、联动的多元协同治理格局，这是我国灾害治理体制改革的重点。

在灾害治理体制中，还存在“应急集权”纵向与“多元协同”横向体制合作困境。一方面由于灾害治理的复杂性与艰巨性，需要多元主体协同参与；另一方面，当灾害发生后，由于紧迫性、不确定性与非常态性，需要应急集权才能及时应对。我国举国体制优势有效提升了应急速度与效率，但灾害治理提倡多主体、多中心、平等与合作治理，如何在二者之间实现平衡，这是实践中的难题。

(二)灾害治理机制

灾害治理机制是整合多元资源与协调多元行动的制度，它也有不同的分类标准，全生命周期是最主要的分类标准，本文按照这一逻辑展开。

1.灾前预防机制。“风险社会”理论促进了传统灾害治理转型[14]，它强调灾害治理“关口前移”，早发现、早报告、早处理可以赢得防灾减灾主动权。在灾前预防中，单一依靠政府不仅成本高，而且效益不明显，需要挖掘企业、非营利组织、社会群体与个人等多元力量，从战略高度促进“社会化、标准化、制度化”的多元预防格局形成[15]。在灾前预防中，大数据、人工智能与区块链等提供了重要的技术支撑[16]。

2.灾前准备机制。它强调“防患未然”，主要由资源准备机制、预案机制、演练机制、应急能力评估机制、预测机制、预警机制、灾害后果模拟机制等构成，内涵相当丰富与复杂[17]。灾前准备机制核心是备灾能力的提升，衡量指标由以往的目标能力指标向核心能力指标转变[18]。在备灾方面，不仅社会组织普遍存在不足，地方政府也缺乏经验。

3.灾中响应机制。这一机制包括救援行动、紧急控制、应急响应、现场控制、紧急撤离、启动应急预案、应急处理等机制，它以用最小代价实现最大安全为目标[19]。为了在黄金X小时内有效开展应急救援，信息沟通是关键要素，其作用不容忽视[20]。此外，非营利组织应成为应急响应的重要补充力量，但在实践中往往出现“重动员、轻协调”现象[21]，因此，需要构建基于利益相关者理论的多元主体协同响应机制[22]，同时通过时间动态进行灾变情境协调[23]。

4.灾后重建机制。已有研究大多侧重于物质重建，全面重建视角缺乏[24]。我国灾后重建受公共政策驱动非常明显[25]，但政策执行面临快速性与复杂性、统一性与差异性、单一性与综合性等困境，需要构建开放性、动态性与减法性的政策执行机制[26]，才能有效推进灾后重建工作。对口支援是中国特色重建机制，因举全国之力而成为一项庞大系统工程，它已从临时性援助向援助与合作结合模式转变[27]。同时，由于灾后重建周期漫长、任务繁重、费用巨大，需要建立“公私协力”机制[28]。

5.灾后学习机制。它主要包括“化危为机”的学习机制、独立社会调查制度、公开甄别灾害诱因机制、灾后后遗症诊断机制、灾后学习心理机制、灾后组织变革机制等。问责制是促进灾后学习的重要机制，“非典”以前，我国问责主体单一，灾害治理需要国家、市场与社会共同分摊责任，单一问责需要向多元问责转变，灾后问责需要向灾前风险问责转变[29]。

在前述研究基础上，未来需要重视这五个问题：第一，“风险治理”胜于“事件治理”。事先预防胜于事后补救，这是实现源头治理和关口前移的重要标志，但在实践中往往比较困难。第二，加强备灾机制研究。只有做好灾前各种准备，才能有效应对灾害发生，但我国备灾存在许多不足，即便在超级大国如美国，也只有40%左右民众做好了灾害响应准备，因此，建立有效的备灾机制尤为重要。第三，处理“应急治理”与“应急响应”冲突问题。在灾中应急中，政府与社会合作往往比较困难，由于我国具有“强政府、弱社会”特征，应急响应强调集权、统一与快速等原则，治理则强调合作、平等、协商、多元等原则，二者在应急响应中存在诸多合作困境。第四，灾后“常态”与“非常态”并存，即“新常态”研究不足问题。当进入灾后重建后，非常态逐步向常态情境转变，形成了所谓“新常态”，相应的治理策略如何转变，如何创新“新常态”治理机制，类似问题都需要深入研究。第五，重视后危机学习机制研究。灾难事件往往成为社会变革的主要促进因素，如果把握这一契机，认真进行评估、总结与反思，开展主动性或渐进性变革，将有助于维持社会系统生命力，目前，这方面研究比较缺乏。

(三)灾害治理法制

就应急法制而言，“非典”暴发促进了正在制订中的《紧急状态法》修改为《突发事件应对法》，至今将近二十年，并未有效发挥其基本法的功能[30]。常态应急法制具有权力优先性、社会配合性、紧急处置性、救济有限性、程序特殊性等特征[31]，常态应急法制不能适应非常态治理需要，因此，需要增强现有应急法律的适应性[32]，基本办法是将《中华人民共和国突发事件应对法》分解为《应急管理法》与《紧急状态法》,分别应用于常态领域与非常态领域[33]。《紧急状态法》需要降低紧急状态门槛，探讨地方人大常委会紧急性授权即新型授权实践，《应急管理法》定位为“综合法”，满足跨灾种、跨部门、全过程与全周期应急管理需求[34]。

就其他法制而言，我国还形成了数量庞大的灾害应对法律法规，如《安全生产法》《职业病防治法》《消防法》等，基本上是“一事一法”，缺乏一部统一性与综合性法律，现有法律也往往停留在粗线条的规定层面，操作性较差，惩罚力度较弱[35]。就多元参与而言，已有法制对于社会组织与企业等如何有序参与并没有详细规定，相关法制建设明显不足。由于缺乏法制监督与保障，社会组织往往陷入合法性困境，在实践中处处受限而未能有效发挥第三方治理功能。

从上述研究中发现，已有灾害治理法制研究具有五个特点：第一，学界普遍认为，法制化既是解决我国灾害治理部门分割、主体错位、应急失灵等结构性困境的关键，也是实现灾害治理常态化、规范化与制度化的基础；第二，灾害治理法制往往侧重政府自上而下的治理，社会参与法制不仅零星、片断，而且缺乏操作性，阻碍了灾害共治局面的真正形成；第三，灾害治理法制呈现零散性、孤立化、非均衡等特征，不仅缺乏最高层次法制，而且主要集中在应急管理、安全生产、公共卫生等领域，其他领域则相对缺乏；第四，法制建设往往是被动的，一般是事后补救性改革，缺乏事先前瞻性与预防性法制建设，即便灾后法制改革也非常不足；第五，灾害治理法制应确保体制内治理的公平性与一致性，同时确保体制外治理的可变性与差异性。

四、全生命过程：阶段性治理理论

灾害治理理论往往出现分散化、原子化与庞杂化状况，从全生命过程角度有利于整体把握其逻辑结构，灾害全生命周期主要有二阶段论(灾前与灾后)、三阶段论(灾前、灾中与灾后)、四阶段论(如PPRR、4R等)、五阶段论、六阶段论等。本文按照灾前、灾中与灾后经典三阶段论阐述相关理论，这些理论既侧重于某一阶段，也可能适应其他阶段，还有些理论被排除在全生命周期之外而未论述。

(一)灾前预防

这一阶段理论多从人类与灾害的面向关系出发，强调风险预防、预警与预控，形成了“社会建构(风险根源)—风险社会(风险识别)—脆弱性评估(风险评估)—社会韧性、非结构式减灾、社区减灾(风险控制)”的学术逻辑。

“社会建构”理论认为，灾害是社会建构的产物，没有人类社会，就不存在灾害一说[36]，例如，在无人岛屿上发生地震，那就不是灾害，而是地球的自然运动。这一范式成为灾害治理的基本假设与逻辑起点，对传统“客观主义存在论”形成了颠覆性冲击。“风险社会”理论以贝克与吉登斯为代表，强调风险既是人类行为与社会决策的副产品，也是人类进步的意外后果[37]，还是实现源头治理与关口前移的理论基础，通过风险感知、风险分析、风险预警、风险控制等，能从根本上提升灾害治理效果[38]。“脆弱性评估”理论认为，既然灾害是人类社会建构的结果[39]，那么，脆弱性研究需要从自然脆弱性向社会脆弱性转变，社会组织、社会制度、社会文化、社会结构、社会机制、社会性别与不平等等因素既是重要致灾因子或风险源，也是某些群体特别脆弱的深层原因[40]，这一范式促进了灾害治理研究的重大变革。“社会韧性”理论认为，社会脆弱性虽然有利于发现风险源，但是一种消极被动的表达，社会韧性强调在脆弱性风险评估的基础上主动加强风险控制，脆弱性强调风险评估，社会韧性强调风险控制，二者是一体两面的关系[41]。一些脆弱性群体可能在某些方面也具有较好的韧性，社会韧性缺失也会造成群体脆弱性[42]。“非结构式减灾”理论认为，以往人们只重视结构式减灾即工程技术减灾，而忽略了从非技术层面即社会层面进行减灾，西方发达国家已实现从结构式减灾向非结构式减灾转变，它强调土地使用管理、土地征收制度、政府政策、风险管理、灾害保险、财政金融、风险数据库建设、灾害认知教育、社区减灾等手段的运用[43]。“社区减灾”理论强调社区是灾害治理的基本单元，它具有多中心化、权威多样化、秩序规范化、“信任度”工具化等四大特征[44]，“永续社区”则是有效的社区减灾方式，它强调减灾永续性、全面参与、公私协力、授权减灾、民意协同等[45]，尤其重视建构“社区协同减灾文化”，形成“理解·包容·自觉”的社区减灾氛围[46]。

(二)灾中应急

灾中应急强调“生命至上”与“快速高效”原则，这一阶段理论遵循“紧急规范(非常态情境)—社交媒体(应急沟通)—社会协同(应急行动)—社工组织(典型代表)”的学术逻辑。

“紧急规范”理论认为，当灾害发生后，原有社会规范与社会制度往往失效，人们生活在混沌状态中。人类离不开社会规范的约束，短暂混沌之后，人们开始寻找紧急规范即非常态规范以引导人们行为，这对于紧急救援具有重要启示意义[47]。“社交媒体”理论强调灾害发生后普遍存在“信息黑箱”状况，人们不了解灾难现场状况以及具体伤亡人数，有效的危机沟通关系到应急响应成败，微信与微博等社交媒体则提供了新的危机沟通工具[48]，政府与民众之间形成一个正式与非正式的沟通网络，促进了“集体智慧”或“群体智慧”形成[49]。“社会协同”理论强调在灾中要积极引导社会力量参与，只有形成多元主体参与机制以及复杂开放的应急协同网络，才能最大限度地提高应急效率[50]。“社工组织”理论则认为，政府组织往往擅长大政方针之类的宏观调控，而社工组织是一种扁平结构，具有主动性、即时性与灵活性等特征，能弥补政府威权化与分权化导致的行动迟缓缺陷[51]。

(三)灾后重建

这一阶段理论多关注灾后重建行动、过程、成效、经验、改革等，主要遵循“社会资本—社会网络—社会记忆—非正式制度—公私协力—灾后改革”的学术逻辑。

“社会资本”理论长期主导了灾后重建研究，它在社区减灾、灾后重建、生计恢复、社会关系恢复等方面具有重要作用[52]，因此，需要充分利用不同阶层的不同社会资本，但也有学者质疑其在灾后重建中的作用。“社会网络”理论强调灾害破坏了原有社会网络，也催生了新的社会网络，新旧社会网络交织在一起，使得灾后重建更加复杂[53]。社会网络作为非正式治理途径，包含资源、信息与影响等，在灾后重建中具有重要的补充甚至替代作用。“社会记忆”理论强调在灾后重建中，修复与重构社会记忆能帮助灾民走出困境，社会工作增能方法有利于修复和重构灾区社会记忆，通过社区原生与内生力量实现增能赋权[54]。社会记忆可以沉淀为灾害文化，对于灾害治理具有重要意义[55]。“非正式制度”理论认为，其独立于正式制度之外，往往被社会各界忽视。当灾害发生后，社会看似“失序”，实际却“有序”运行，非正式制度分为补充型、吸纳型、竞争型、替代型等四种类型，在灾后重建中，非正式制度越强，社会凝聚力越强，重建效率则越高，反之亦然[56]。“公私协力”理论强调在灾后重建中，政府具有行动缓慢与效率低下等局限，民间组织具有扁平化、弹性与灵活性等特点，能有效弥补“政府失灵”与“市场失灵”，但也具有合法性缺乏、资源不足、各自为政等缺陷，公私双方要实现优势互补[57]。“灾后改革”理论认为，灾害具有焦点效应与舆论压力，倒逼政府改变不适用的政策，促进社会观念更新、社会组织变革、跨区域参与等，从而提高了灾害预防、反应与恢复能力[58]。

从上述研究可以看出，未来需要克服五个方面局限。第一，“非常态研究”不足局限。已有理论对常态治理具有较好的适用性，但对灾变情境的解释力缺乏。虽然社会脆弱性、社会韧性、社会建构主义等常态理论研究取得了快速发展，但非常态理论研究进展有限。第二，“全灾害”(All-DisasterApproach)研究不足。灾害不是孤立存在的，往往形成“原生—次生—衍生”复合型灾害链条，在灾害治理中常被忽略，使得灾害治理简单化与片面化。第三，“本土理论建构”不足。目前借鉴与引进西方理论较多，反思其在中国的适用性较少，本土理论建构非常缺乏。随着灾害治理全球化，如何彰显中国经验、中国道路与中国模式，日益成为一个重要议题。第四，“多元协同治理”研究不足。灾害治理重视社区参与以及公众力量，强调多元协同治理，但多元力量如何与政府有效整合则研究不足。第五，“普适性研究”不足。灾害治理研究理论、方法、领域呈现多层次、交叉与跨学科研究趋势，但普适性理论还没有开发出来。由于各国政治取向、资金投入偏向以及追求短、平、快的政策导向，基础研究很难开展，普适性研究明显缺乏。

五、小结：灾害治理研究前景与反思

在我国，灾害治理是一个复杂与模糊的领域，还未从灾害社会学、应急管理、灾害管理等领域独立出来，尽管国内学界已进行了系列研究，取得了令人兴奋的成绩，但从深度与广度上来说还有很大的提升空间，未来研究需要注意五个问题。

第一，开辟“新方向—新领域”以推进灾害治理研究。近十多年来，灾害治理研究范式、视角、方向、领域等发生重大变化，灾害治理需要建立更全面、更深入的理论与实践框架，这一框架应以“风险源—危机链—灾害链”为逻辑架构。在灾害治理参与方面，不再局限于“政府主导—民间参与”，而初步形成“公私协力”与“多元协同”取向。灾害治理理论范式也出现了重大转变，如社会脆弱性与社会韧性范式，超越了传统只重视某一灾害阶段，逐渐迈向全生命周期，这些促进了灾害治理主流研究范式转变，未来需要更多的类似研究。

第二，从单一转向跨学科以推进灾害治理研究。灾害治理涉及自然科学、工程技术、人文社会科学等不同学科，但学科之间的对话明显不足，例如，工程技术视角着重技术治理的基础性作用，很少关注制度、文化、组织、管理等非技术问题，人文社会科学研究也很少关注技术问题。而且，人文社会学科内部对话也比较缺乏，如政治学、管理学、社会学、经济学之间互动较少。跨学科是一种新的思维、文化与研究方式，无论“风险—灾害(突发事件)—危机”理论连续统，还是“安全”“危险源”“脆弱性”“社会韧性”等核心概念，均明显体现出跨学科特征。

第三，从单一向全生命周期转变以推进灾害治理研究。灾害治理具有全灾害、全周期与全过程特征，但我国偏重单一灾种与单一周期治理，往往只重视灾中应急与灾后重建而忽视灾前预防，专注于解决灾害发生后揭示的各种问题。即便是灾后重建，后危机学习与后危机改革的研究也非常少见。从“风险—灾害—危机”理论连续性来看，目前的灾害治理与风险治理、应急管理与安全管理在全生命周期的融合还非常不够，也缺乏动态均衡治理的相关研究。

第四，突破“应急—社会”困境以推进灾害治理研究。应急管理在灾中应急环节往往忽视社会参与，重视政府专权与集中决策，而非动员、激发与挖掘社会应急潜力。尽管政府、社会、学界已认识到社会组织在应急响应中的重要作用，但大多集中在灾后救助与重建部分，对社会应急响应关注不足。没有社会参与以及激发社会潜力，灾中应急很难达到预期效果，这在多次重特大灾害中得到了充分证明。因此，未来研究需充分重视与加强社会应急主动性与能动性研究，克服应急响应中社会力量缺席的局限。

第五，在“常态—非常态”之间推进灾害治理研究。灾害治理习惯用常态方法应对非常态情境，用确定性思维应对不确定性现象，它在常态与非常态的区隔方面往往比较模糊，主要表现为两个方面：一方面对灾前常态治理关注不够，例如社区减灾、灾害教育、灾害文化培养、预防演练等，认为灾害治理应直接与灾区及灾民相关，忽视灾前预防、预警、预控常态治理的重要性；另一方面，在灾中应急与灾后重建过程中，面对非常态与常态共存的情形仍拘泥于常态治理，缺乏治理方法的创新，无法满足“新常态”治理需求，未来的灾害治理需要在二者之间取得平衡。

当灾害发生后，采取的灾害治理行为是有限的，损失不可避免，只能进行减灾，这不是绝望的忠告，而是表明必须重视灾前治理，必须建立基于全生命周期的灾害治理模式。政府与社会各界都需要重视灾害治理，哪怕只是简单了解也非常有帮助，也能有效减少与避免灾害发生。政府与社会需要采取必要措施来实现这一目标，如果措施正确，未来不仅不会重提以往灾害，而且不会重演以往灾害。