制度型政治信任构建中网络认知保障功能的实现

◎唐 斌

1.上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 200240；2.广东技术师范大学 马克思主义学院，广州 510665

政治信任构建以民众在一定程度上的政治认知为基础，制度型政治信任是我国社会转型期主导性的政治信任模式，这一模式对民众作为政治信任主体的政治认知提出了更高要求。在此背景下，如何发挥网络这一核心媒体在制度型政治信任构建中的认知保障功能，就成为一个值得探索的重要课题。本文以政治信息在政府与民众之间传递的三种状态作为分析理路，对制度型政治信任构建中网络认知保障功能实现的三重路径进行探索研究。

一、认知保障：网络在制度型政治信任构建中的首要功能

“信任完全是一种认知现象”[1]。作为一种政治态度的政治信任，主体对客体具有一定程度上的政治认知是其政治信任生成的基础。在我国社会转型期，制度型政治信任取代人格型政治信任成为这一时期的主导性政治信任模式[2]。与在传统社会中占主导性地位的人格型政治信任比较起来，制度型政治信任是一种更加理性的政治信任模式，建立在民众对政府具有更加清晰的政治认知的基础之上。民众的政治认知来源于其直接政治经验和间接政治经验，直接政治经验即民众自身与政府交往的经历，间接政治经验则是民众通过媒体记述了解的他人与政府的互动过程。在当前媒体和资讯充分发达的情境下，面对媒体提供的极其丰富的政治信息，个体在与政府直接互动过程中所获的经验会不断为媒体提供的海量政治信息所修正，因此，媒体在我国民众政治认知的形成过程中起到十分重要的桥梁作用。互联网在我国起步时间较晚，但发展速度十分迅猛，根据中国互联网络信息中心发布的第48次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2021年6月，我国网民的规模达10.11亿，互联网普及率达到了71.6%[3]。

在21世纪，网络这一新媒体与报纸、广播、电视等传统媒体的关系在我国经过了三个阶段的演变，即网络媒体作为传统媒体补充的阶段、网络媒体与传统媒体共同塑造公众认知与舆论的阶段、网络媒体独立营造公众认知与舆论的阶段。在我国“网络强国”战略推动之下，未来我国互联网使用人数和普及率必然还会呈现不断增长趋势。网络在制度型政治信任构建中主要发挥着政治认知的保障、政治评价的引导、政治情感的培育等三个方面功能，其中，政治认知的保障是政治评价引导和政治情感培育的前提。在此背景下，要充分重视作为核心媒体的网络对保障民众政治认知这一首要功能的实现。从民众政治认知形成过程中政治信息在政府与民众之间传递的三种状态来看，这一功能应从以下三条路径来实现：一是大力加强网络政治沟通；二是积极回应网络政治质疑；三是有效治理网络政治谣言。这三条路径分别表征着网络时代政府与民众在网络这一平台上进行政治信息传递的三种状态，即网络政治沟通的加强表征的是政府在与民众进行政治信息传递时的主动状态；网络政治质疑的回应表征的是一种中间状态；网络政治谣言的治理表征的是一种被动状态。要充分发挥网络对民众政治认知的保障功能，促进我国社会转型期制度型政治信任构建，必须通过网络政治沟通的大力加强和网络政治质疑的积极回应来减少网络政治谣言的形成和传播。

二、开诚布公：大力加强网络政治沟通

政治沟通是指政府通过各种渠道将所掌握的公共信息主动发布给民众，以满足民众知情权的一种政治活动。在现代社会，知情权是公民的一种基本政治权利，介于政府强大的组织优势和资源优势，政府是各种公共信息最大的生产者、收集者、整理者和掌握者，通过政治沟通来满足民众的知情权是政府应尽的一项政治义务。

(一)网络政治沟通的价值

“信任的建构依赖易于解释的处境，所以特别依赖沟通的可能性”[4]。在我国社会转型期，强化网络政治沟通在制度型政治信任构建中的价值主要包括两个方面。第一，提高政府行为的可预测性。政治信任是主体对客体实现其利益的可能性大小进行评估的结果，民众对政府付出信任意愿的高低建立在其对政府未来行为预期的基础之上。在制度型政治信任构建过程中，政府信息的公开、透明能够增加民众对政府构成与运转机制等方面的认识，增强其对政府行为的预测性。第二，缓解“政府超载”的压力。政治信任包含民众对政府谋取公共利益的能力和责任意识两个维度的评估与判断，在这两个维度中，政府谋取公共利益的责任意识是我国制度型政治信任构建的重心，但政府谋取公共利益的能力也是制度型政治信任构建中不可缺少的重要部分，只有民众对政府的能力形成客观认识，才不会出现“政府超载”问题。改革开放以来，我国经济长时段的高速和中高速增长，拔高了民众对政府发展经济能力的预期，但如果民众对我国经济发展中面临的困境缺乏清醒认识，那么一旦政府在经济绩效方面的表现有所下滑，就会导致民众政治信任度的下降。因此，在制度型政治信任构建中，网络政治沟通的加强有利于促进民众对政府能力特别是发展经济能力形成理性认识。

(二)网络政治沟通的优势

政府与民众之间的政治沟通既可以通过政府掌握的报纸、广播、电视及时发布有关信息，也可以通过政府官员与市民代表面对面的对话来实现，但政府发布的有关信息基本上属于一种自上而下的单向告知式的政治沟通，即使是作为沟通对象的受众有一些反馈，反馈数量也是极其有限的。比较而言，通过面对面对话进行的现场沟通增强了沟通的双向性与民众参与的深度，但这种形式下能够获得参与机会的民众数量又受到极大限制。近年来，在政府官方网站建设的基础上，网络技术发展和智能手机用户数量激增又催生出了政务微信、政务微博等新的政治沟通平台，这些平台既为民众获取政务信息提供了极大便利，也为政府与民众之间的沟通搭建了新的桥梁。通过这些网络平台进行沟通相比现场沟通存在诸多方面的优势。第一，沟通对象的广泛性。现场沟通形式受到空间制约，能够参加沟通的代表人数总是非常有限的，网络平台则大大增加了沟通主体的容量。第二，沟通的全时段性。网络沟通突破了现场沟通的时限性，网民随时可以就自己想要咨询的问题在平台上留言，沟通变得更加便捷。第三，沟通的及时性。一般而言，现场沟通都是定期化的，民众即使有了和政府官员沟通的意愿，也要等到特定的时间点，每次沟通延续的时间也受到诸多因素掣肘，而网络沟通则可以突破时间限制，实现政治沟通的日常化与常态化。

(三)网络政治沟通的完善

网络技术的发展以及政务微博、政务微信的产生只是为网络政治沟通加强提供了可能，虽然网络技术方面支撑手段不断进步，但网络政治沟通的强化从根本上而言还必须通过制度完善才能实现。一是要建立网络政治沟通工作人员的培训制度。网络政治沟通是一项需要以专业技能为基础的活动，特别是在我国社会转型期利益主体多样化和利益诉求多元化的背景下，网民提出的问题需要充当各种政府网络平台“发言人”角色的工作人员在制度范围内予以合理回应。这就必须定期对负责网络政治沟通的工作人员进行基本的互联网、法律和传播学等方面的专业知识培训，以掌握网络政治沟通的技巧，增强沟通效果。二是建立起网络政治沟通的时效制度。时效性是网络政治沟通的生命力之一，网民通过各种网络平台提出咨询后，期望能够得到政府和有关部门的及时回应，回应滞后会造成民众对政府责任意识的怀疑。因此，应该在把网民咨询内容按照复杂程度和紧急程度进行分级的基础上，规定相应的回应时间，防止拖延情况的发生。三是要建立起政府网络政治沟通的考核与激励制度。“徒法不足以自行”，设计良好的制度归根结底还必须由人来实施，人的表现决定了制度的效果。因此，为了将网络政治沟通制度落到实处，还必须建构相应的激励与考核制度来保证这一制度落实。首先，从整体上应将各级政府和各政府部门的网络政治沟通工作纳入政府绩效年度考核体系的范围之内。其次，从微观上对负责政务微博、政务微信等沟通工作的工作人员进行绩效考核，将沟通评价效果作为个人年度考核的重要内容，避免这部分工作人员在面对网民咨询时出现庸政、懒政的行为，杜绝现阶段部分“两微一端”形同虚设，提供的信息不能满足网民实际需求，甚至与网民基本处于零沟通和零交流的状态。

三、变堵为疏：积极回应网络政治质疑

政治质疑是民众因对政府的构成与运转、公共政策的制定与实施等方面持有不同看法而向政府提出的质询与疑问。民众对政府的信任是一个连续谱，绝对的政治不信任与绝对的政治信任处于这一连续谱上对立的两端，政治质疑和政治怀疑则是其中的两种状态。作为一种政治心理，政治质疑不同于政治怀疑，政治怀疑这一心理的存在是以怀疑主体已经存在某种程度上的不信任为前提，而政治质疑这一政治举动的作出只是因为质疑主体对客体的某些做法不理解，从而提出的质询与疑问。可见，在从绝对的政治不信任到绝对的政治信任这一连续谱中，政治怀疑靠近的是政治不信任一端，而政治质疑靠近的是政治信任一端，政治质疑的本身就意味着主体对客体总体上是信任的，但如果民众的政治质疑得不到积极回应，那就有可能演变为政治怀疑，甚至进一步蜕变为政治不信任。网络政治质疑的出现对我国社会转型期的制度型政治信任构建具有一定的正面价值，如果政府能够及时对这些质疑予以回应，那么网络政治质疑不仅不会引起民众政治信任水平的下降，反而会在对网络政治质疑的疏导过程中提高政治信任。对网络政治质疑的积极回应，在思想上，政府应抱着开放的心态，宽容地面对网络政治质疑；在行动上，政府应完善网络政治质疑的回应制度，及时地回应网民的政治质疑。

(一)宽容面对网络政治质疑

政治信任具有交互性特点，政治信任的交互性是指政府若想获得民众较高水平的信任，政府本身就应该先对民众有较高水平的信任。在制度型政治信任构建的过程中，政府基于在政治权力关系中的强势地位，应是处于积极主动的一方，在面对民众质疑时，政府要摒弃将民众质疑视为与政府对立的错误看法。民众对政府的大多数质疑只不过是维护其自身利益的一种表达方式，也是民众的政治参与向纵深发展的表现。政治稳定不是一塘死水似的绝对稳定，稳定之中并非不包含任何矛盾；相反，真正的稳定是一种动态式的相对稳定，是一个从矛盾不断暴露到矛盾不断解决的动态过程。

互联网技术发展和普及程度的不断提高，为我国民众政治质疑的表达提供了更加广泛和便捷的渠道，政治质疑的成本也随之大大降低，民众通过互联网对政府质疑会越来越呈现出常态化趋势。在此过程中，网络空间信息交流的互动性特点也为政治质疑质量的提升提供了契机，对政府的某一个质疑在网络上提出后，众多与该质疑利益相关的网民以及对该质疑感兴趣的网民可以围绕这一质疑开展广泛讨论，网民中具有相关技术、管理、法律等方面专业知识人士的加入，更可以促进质疑朝着深度的方向发展，让质疑变得更加精准与理性。大众媒体在政治发展中主要具有作为多元化的公民论坛、反对权力滥用的监护者、公民参与的推动者等三种价值，网络政治质疑的出现正是网络这一新媒体发挥政府监督者功能的重要方式之一。政府应适应互联网时代网络政治质疑频繁出现的态势，尽快树立起与之相适应的互联网思维，在面对质疑时采取积极回应的方法来进行疏导。

(二)完善网络政治质疑的回应制度

网络政治质疑产生的一个重要原因在于信息不对称，在民众与政府的双方关系中，政府在信息方面无疑居于主导地位。因此，消解网络政治质疑的根本途径即在于政府信息公开化与透明化。基于此，第一步就是建立更加充分的信息公开制度。政务信息作为一种国家资源，具有全社会所有的公共属性，政务信息公开要遵循以公开为原则、以不公开为例外的要求，在保障信息安全的前提下加强政务信息资源公开，使得民众能够更加便捷地获取和利用数量巨大的政务信息。在实践中，政府应利用各种网络平台及时公开除了确有保密需要以外的所有政务信息，通过信息的公开透明来从源头上消除网络政治质疑产生的土壤。2008年5月1日开始实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》适应了政府信息公开的世界性潮流，这一条例不仅规定了各级政府及其部门应当主动公开信息的一般标准与应当重点公开信息的最低标准，还设定了公开方式、公开场所、公开期限、公开指南与目录、公开申请处理、公开监督机制、公开保障机制等七个方面的措施来保证政府信息公开的落实。这些标准与措施标志着我国透明政府建设迈上了法治化轨道，极大地促进了我国政府在信息公开方面的进步。从2019年5月15日开始施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》(修订版)明确了信息公开的义务主体、扩大了主动公开的范围与深度、界定了政府信息在线公开服务的内容[5]，但也存在法律位阶偏低、实施刚性不足等弊端。多丽斯·A.格拉伯认为，公共信息有着质量和数量两个方面的要求，高效信息必须具备明确、适时、可靠、有效、广泛、多样等六种特征，其中，明确、适时、可靠、有效是质量方面的要求，而广泛和多样是数量方面的要求[6]。为此，应尽快制定一部位阶更高、效力更强的《信息公开法》，扩大公共信息公开的范围，将司法信息等纳入信息公开的范围中，以此增加公共权力运行的透明度。与此同时，应通过《信息公开法》具体制度的规定来保证政务信息公开的完整性、真实性、准确性、及时性等，提高政务信息公开的数量和质量，让公开信息更加契合公众的需求。

此外，也要健全网络政治质疑的回应机制。对网络政治质疑的积极回应既是政府与民众互动过程的重要表现形式，也是政府与民众达成政治共识的重要通道。一是回应主体要保持真诚态度。政府不仅应该采取宽容心态面对质疑的出现，而且更应将回应行动建立在真诚的基础之上。二是要明确回应的主体与时效。网络政治质疑出现后，有的质疑包含明确的质疑对象，有的质疑只是针对一个特定事件而无直接的质疑对象，这就需要按照“谁负责，谁回应”的原则来确定回应主体，避免面对质疑无人回应情况的发生。同时，还要明确网络政治质疑回应的时效，做到对质疑事件及时调查，在掌握真相的基础上作出及时回应。三是回应要有明确内容。回应的内容要有针对性，应该是质疑什么就回应什么，而不能够扩大回应的范围。

四、去伪存真：有效治理网络政治谣言

谣言是古老的社会现象，是一种完全没有事实根据、捏造出来的带有一定攻击性的负面消息，在信息主要依靠人际传播的时代就已经存在。

政治谣言是谣言的一种具体形式，指的是有关主体为了达到一定目的而捏造出来的，针对政府或其工作人员的一种毫无事实根据、带有攻击性的虚假政治信息。政治谣言可以依附于不同的媒介传播，网络政治谣言是随着网络发展而依托于网络产生的一种特殊的谣言形式。网络的开放性、平等性、即时性既为政府与民众之间的沟通提供了一个便捷、快速的平台，也为民众政治质疑的消解提供了一条十分重要的通道，然而，网络这一新媒体在制度型政治信任构建中具有正负两个方面的双重功能——在满足民众的知情权、扩大政府与民众之间交流的同时，也为网络政治谣言的滋生与传播提供了契机。相对而言，网络政治谣言与一般意义上的政治谣言并不存在实质意义上的差别，其差别主要表现在传播渠道方面，因其以网络这一新媒体为传播载体而具有一些衍生性的新特点，如传播速度快、影响范围广、危害程度深等。这些新特点使得网络政治谣言对网民负面政治认知的形成有着极大影响。因此，在我国社会转型期制度型政治信任构建的过程中，必须增强对网络政治谣言的治理力度，消除网络政治谣言对民众政治认知的负面影响。

(一)网络政治谣言对政治信任的危害

网络政治谣言具有一般意义上政治谣言的两个原生性特点。一是政治谣言的虚假性。“制造谣言的规则就是组装、影射、创造和颠倒黑白”[7]。政治谣言总是捏造一定的事件作为谣言核心，并且将其中包含的事件作为吸引受众的基础而得以广泛传播。二是政治谣言的攻击性。政治谣言作为民众一定政治心理的非理性表达，往往以通过对政治人物、政治组织的攻击来达到目的，这也是政治谣言不同于其他种类谣言的地方。其他种类的谣言不一定具有攻击性，有的只是社会不满情绪的无目标式发泄，还有的是将制造谣言作为排解无聊情绪的一种娱乐方式。

网络政治谣言对民众的政治信任感会起到瓦解作用。网络政治谣言具有一定的攻击性，通过捏造事件来丑化政府或其工作人员的形象，对网民的政治认识形成了错误引导，破坏了民众的政治情感，必然会极大地降低民众的政治信任感。正因为如此，学者普遍认为值得保护的言论应该是有事实根据的言论，而谣言的散布只会带来对政治信任的损害。

基于网络这一新媒体信息的传播特点，网络政治谣言容易导致民众对政府负面刻板印象的形成，这是因为政治谣言传播中的从众效应和极化效应依托于网络平台得到了扩大。从众效应指的是“当人们发现是从众还是背离大众很容易作出判断时，人们还是通常会选择从众”[8]。网络匿名性的特点为网民社会情绪的发泄提供了窗口，在网络政治谣言的传播过程中，即使有少数网民对谣言提出不同意见，这种不同声音的表达也很快就为各种攻击与谩骂所淹没，转而自我退缩，放弃原来的态度和立场，和大多数人保持一致，从而形成信谣者和传谣者占多数的局面。群体极化指的是在谣言传播的过程中，对谣言具有相似看法的主体经过相互讨论后会比讨论之前对谣言的看法更加坚定，相互讨论的过程会对谣言传播起到强化作用。较之于报纸、广播、电视等传统媒体的信息传播，网络传播具有更强的交互性，网民可以在网络上针对同一网络政治谣言进行交互式讨论，这一讨论过程实际上是一个群体心理互动过程，网民对政治谣言的相信程度会随着讨论过程深入而不断加强，对政府形象的负面认知也会越来越刻板化。因此，网络政治谣言对民众政治信任的破坏具有长远性且难以修复，必须大力加强网络政治谣言治理，排除网络政治谣言对民众政治认知的干扰。

(二)网络政治谣言的治理

网络政治谣言作为一种网络现象，从深层原因来看，是民众表达对各种社会问题不满的重要载体和副产品，然而，网络政治谣言作为政治谣言一种特殊的新形式，其产生与传播都离不开网络技术的发展。网络传播的即时性特点大大增加了政治谣言的传播速度，使得一条政治谣言在发布后短短几秒内就可以被无数人迅速阅读到；网络传播是一种点对面的传播形式，这也使得网络政治谣言传播呈现一种“裂变式”的连续放射状结构。制谣者发布的网络政治谣言被大量受众接收后，这些受众中的一部分又会成为网络政治谣言的多个信息源，将他们接收到的政治谣言再次发布出去，这一从接收到发布的过程的多次反复会使得网络政治谣言的传播范围大大增加。“在今天，媒体是构成谣言最重要的传播者，因此控制谣言也不能没有媒体”[9]。网络政治谣言治理必须在推进网络谣言治理立法建设的基础上，形成多管齐下的协同治理格局。

1．推进网络谣言治理立法。基于网络政治谣言具有的攻击性，仅仅依靠互联网行业自律与网民媒介素养提高，难以起到有效遏制网络政治谣言的效果，网络政治谣言治理必须以完善的法律制度为保障，使得对制造和传播网络政治谣言行为的治理都有严格的法律依据，利用法律威慑力来减少和消除制造、传播网络政治谣言行为的发生。现阶段，我国有关网络政治谣言治理的法律主要有三大类：第一类是一般性立法，这类立法并不直接针对网络政治谣言，而只是一般性地为公民的言论设定了界限，网络政治谣言作为一种攻击性的舆论形式也受其规制，如我国《宪法》中对言论自由权的规定、《刑法》中对诬告陷害罪与诽谤罪的规定，等等；第二类是特殊性立法，这类立法对网络虚假信息予以关注，如2000年9月国务院颁布的《互联网信息服务管理办法》、全国人大常委会通过并于2017年6月开始实施的《中华人民共和国网络安全法》；第三类是更加具体的司法解释，如2013年9月最高人民法院、最高人民检察院发布的《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》。

从总体上来说，我国网络政治谣言治理的初步法律框架已经形成，但也存在如下两个方面的问题。一是立法形式过于分散。有关立法以部门规章为主，而各部门规章在内容上并无多大差别；相反，由于各自理念的差异导致部门规章之间缺乏有效衔接甚至相互冲突。众多部门在网络谣言监管权力配置上的交叉重叠，带来了互相推诿的“踢皮球”现象，给网络政治谣言的制造和传播留下了真空[10]。二是核心对象界定不清晰。我国已有法律对网络谣言缺乏清晰的概念界定，导致在网络政治谣言治理中也缺乏严格标准，治理对象会随着执法主体对网络政治谣言界定的不同而存在差异。因此，要有效治理网络政治谣言，当务之急是制定一部具有明确性和规范性的网络谣言治理基本法，从法律上明确网络谣言及其制造和传播行为的界定。此外，还应对部门规章中的有关条款进行清理和修改，增强部门规章之间的协调性，做到与《刑法》《治安管理处罚法》等相关法律的衔接。

2．增强网络运营商“把关人”作用。网络技术的发展改变了原有的信息传播结构，进一步降低了信息发布门槛，让传统媒体传播时代的被动受众成为信息的主动发布者。信息传播方式的改变也给网络信息监管带来了难度，没有人能够像控制传统媒体一样来控制网络媒体。在网络时代到来之前，我国传统的新闻发布要经过严格的层层审核，只有符合标准的信息，才能进入传播渠道，以保证新闻在公众认知和舆论引导方面的正确方向。而在“人人都有麦克风”的网络时代，传统媒体时代的把关机制在网络传播中不复存在，新闻发布前的层层审核已经变得不可能。加上互联网行业竞争日趋激烈，许多网站为了最大限度地满足网民求新求异的心理，将时效性和点击率作为首要追求目标，对网民发布的信息不经审核就直接传播，这必然会带来网络政治谣言的大量出现。由此可见，随着网络媒体的影响力越来越大，必须增强网络运营商“把关人”作用的发挥。为了保证网络政治信息的真实性，作为网络信息“把关人”的网络媒体要不断更新网络技术，通过对网络政治谣言的监测、预警、屏蔽、删除等措施，更好地承担起网络政治谣言的把关责任，避免虚假政治信息传播。

3．及时公布官方权威信息。在信息不透明或不对称的情况下，谣言会作为真相的替代品出现，人们通过谣言来弥补信息认知上的空白以寻求信息需求的满足感。谣言的传播范围与谣言中包含事件的重要性与模糊度息息相关，在其他变量一定的情况下，有关事件的重要性越大或模糊性越大，谣言就越有可能得到传播和扩散；相反，有关事件的重要性或模糊性越小，谣言传播和扩散的范围就越有限。在现实中，重大公共事件由于影响广泛，民众对其相关信息的需求更加迫切，若不能及时得到权威信息，网络政治谣言就会借机传播开来，因此，重大公共事件爆发后往往是网络政治谣言形成和传播的高发期[11]。如前所述，在多个社会主体中，政府因为具有在公共信息获取上的天然优势，是重大公共事件信息的最大掌握者，所以政府应在第一时间主动公开重大公共事件的权威信息与资料，促使权威信息“跑赢”网络政治谣言，引导民众认清事件真相。