江苏省三条控制线统筹划定研究

何鸿飞

（南京农业大学，江苏 南京210032）

1.引言

2018年11月，中共中央国务院发布《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》中，“三区三线”的划定和管理，成为各级国土空间规划编制与监督实施的重要内容。2019年5月10日，在中共中央国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发[2019]18号），明确提出编制要求：在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间。因此，如何落实中央要求，以国土空间规划为载体，统筹划定并严格管理好“三区三线”，实现保障国家生态安全、粮食安全、资源安全和经济安全的目的，成为当前自然资源管理领域的重要课题。本文基于此背景，开展了三条控制线统筹划定的研究工作。

2.江苏省生态保护红线的矛盾冲突

基于现行生态保护红线、永久基本农田保护红线以及土地利用总体规划中确定的允许开发区和各地级市的城市总体规划中的规划范围，通过分析三条控制线的数量、质量及空间格局，明确江苏省现行三条控制线的保护任务、对国家重大战略的传导以及三线之间的协调性情况。将三条控制线进行空间叠加分析，进行边界冲突情况评估，分析边界冲突的总体情况以及重点冲突区域，初步制定差异化边界协调方案。通过采用GIS的空间叠置分析，江苏省生态保护红线与永久基本农田保护区的冲突面积为3106.57平方公里，占全省国土面积的3.03%，主要分布于江苏省北部和中部地区，成面状分布，包括徐州市、连云港中部地区、盐城市边界、淮安扬州交界以及南部太湖周边区域，江苏省东南部区域，两线的冲突面积较小，南通市为冲突面积最小区域。冲突重点区域为洪泽湖北部、骆马湖南部、高邮湖北部、南部太湖周边以及盐城西南部与东部地区。

生态保护红线与城镇开发边界的冲突面积共909.53平方公里，占全省国土面积的0.89%，集中分布于江苏省北部和南部地区，主要包括北部的徐州市、连云港市以及南部的南京市、苏州市；少量均匀分散与江苏中部各市，主要包括盐城市、扬州市；盐城南部、泰州东部、南通市两线的冲突区域较少。重点区域为徐州西北部、连云港东北部、南京中部区域、扬州中部地区。永久基本农田保护区与城镇开发边界的冲突面积为792.25平方公里，占全省国土面积的0.77%，江苏省各区市均有一定的冲突区域，主要分布于江苏省中部和南部地区，包括淮安市中部地区、盐城市中部地区、泰州市南部地区、扬州市南部地区、镇江市中部地区、常州市和无锡市东部地区，以及苏州市中部和北部地区。

3.江苏省永久基本农田与城镇开发边界的冲突

永久基本农田保护区与城镇开发边界的冲突面积为792.25平方公里，占全省国土面积的0.77%，江苏省各区市均有一定的冲突区域，主要分布于江苏省中部和南部地区，包括淮安市中部地区、盐城市中部地区、泰州市南部地区、扬州市南部地区、镇江市中部地区、常州市和无锡市东部地区，以及苏州市中部和北部地区。重点区域为江苏省北部的淮安市中部地区、南部沿江的镇江市中部地区、常州市和无锡市东部地区，以及苏州市中部和北部地区。

4.基于冲突协调的三条控制线优化总体思路

4.1 优先统筹生态保护红线的矛盾冲突

生态保护红线与永久基本农田保护区、城镇开发边界的冲突是三条控制线统筹划定需首要解决的关键问题。总体来看，江苏省生态保护红线与永久基本农田保护区的矛盾较为突出，冲突面积为3106.57平方公里，占全省国土面积的3.03%冲突区域主要分布在江苏省北部的徐州市（铜山区、贾汪区等）、盐城市（盐都区、兴化市等）与扬州市（宝应县、高邮市）。涉及潘安湖国家湿地公园、丹顶鹤湿地生态旅游区、高邮湖等自然保护地核心区。生态保护红线与城镇开发边界的冲突较少，冲突面积共909.53平方公里，占全省国土面积的0.89%。主要分布于连云港市城区南部（海州区、连云区、赣榆区）、徐州北部（鼓楼区、铜山区、云龙区）、苏州市东北部（姑苏区、吴中区、相城区），涉及云台山国家森林公园、潘安湖国家湿地公园、云龙湖风景区等自然保护地核心区。生态保护红线与城镇开发边界冲突较少的主要原因在于城镇开发边界采用自下而上的划定方式，且生态保护红线的报批早于城市的城镇开发边界划定工作，因此城镇开发划定过程中，各地市均统筹考虑了生态保护红线的刚性管控规则，尽可能避开生态保护红线。如扬州市在划定城镇开发边界工作过程中，基于“反规划”理念，首先将已报批的生态保护红线区域作为严格不可占用区域，之后再分析永久基本农田与城镇开发边界的冲突，最大程度避免产业用地占用生态空间的可能性。

4.2 综合考虑永久基本农田和城镇开发边界的冲突

在生态保护红线与永久基本农田重点冲突区域中，首先以生态保护红线内的生态功能的发挥为主导，保证生态用地面积不减少，质量不降低，逐步调出永久基本农田保护区，并制定补划方案。在生态保护红线与城镇开发边界的重点冲突区域中，同样以保障用地生物多样性保护与水土保持的等生态功能的发挥为主，保障生态用地面积不减少，质量不降低，调整城镇开发边界的划定，并避让重要的生态功能区。在永久基本农田与城镇开发边界重点冲突区域中，主要保障永久基本农田数量不减少、质量不降低，可依据城市发展的基本用地需求与永久基本农田功能的发挥，进行城镇开发边界的调整，保证永久基本农田的规模性与完整性。

5.政策建议

5.1 建立“刚弹结合”的生态保护红线与生态空间管控区用途管制规则

建立和健全生态保护红线与生态空间管控区的生态补偿机制，实施区域间生态补偿，明确保护主体责任、投入机制和管理制度，将生态空间管控行政措施与辅助措施结合，促进生态空间、农业空间和城市空间合理分配和有效利用，以此构建多目标融合的多层面多尺度生态空间管控体系。

5.2 强化永久基本农田保护区的“数量-质量-生态”三位一体管护

严格保护耕地和永久基本农田，强化永久基本农田对各类建设布局的约束，严格控制建设占用永久基本农田。数量方面，到2035年，全省划定永久基本农田5880.16万亩，对永久基本农田内的可调整地类，未来将通过生态修复和国土空间综合整治，逐步实现复耕。对于与生态保护红线相重叠、永久基本农田内部的工程恢复及难以恢复为耕地的坑塘水面等地类，制定补划方案，确保数量平衡。质量方面，加强永久基本农田质量建设，逐步将已划定的永久基本农田全部建成高标准农田，全面推行建设占用永久基本农田耕作层剥离再利用工作。涉及永久基本农田补划调整的，应充分利用耕地质量等级调查成果、地表基质层调查成果、“双评价”等现状数据，优先补划优质耕地。生态方面，践行有机生态种植模式，提升永久本农田保护区内有机化肥使用率，将种植业与生态畜牧养殖相结合，形成绿色循环农业发展新模式。

5.3 构建以区域发展战略引领的城镇开发边界传导体系

落实长三角一体化发展战略和长江经济带发展要求，引导省域城镇差别发展，推动形成全省国土空间总体格局，促进空间资源等要素向南部高密度集聚发展区流动，优先保障城市带轴和都市圈地区城市的发展空间，引导沿江城市带建设成为以特大城市、大城市为主体，空间利用集约高效的都市连绵区，提升都市圈中心城市南京、徐州、苏州、无锡、常州等城市发展影响力。

5.4 统筹省域三线重点冲突区域协调方案

进一步强化生态保护红线的管控，徐州城区边缘、连云港西南部、盐城沿海等地区的生态保护红线与永久基本农田、城镇开发边界的冲突，应制定永久基本农田补划方案，调整城镇开发边界的空间形态。