政经分离下的香港发展模式反思及展望

彭春华

(中共广东省委党校 经济学部，广东 广州 510053)

回归以来，“一国两制”下的香港经济保持繁荣。与香港特区政府(下面简称特区政府)片面强调经济合作而政治上僵化理解“五十年不变”不同，敌对势力主动撕裂“一国两制”，只强调“两制”而淡化“一国”，以致直接对抗中央，乃至叫嚣实施“港独”行为。从2003年“七一游行”，2004年以非法“公投”妄图推动所谓“双普选”，2012年“反国民教育”，2014年“占领中环”到2019年爆发“修例风波”，反对派推动的社会运动越来越直指香港管治权。近年以来，香港分裂势力日益猖獗，2019年区议会选举结果表明“一国两制”的落实受到极大挑战。“一国”下《宪法》和《基本法》保障香港“高度自治”并通过与内地融合实现经济发展，“两制”之下特区政府应主动把中央政策内化为施政措施，提高治理能力，实现“一国”与“两制”有效衔接，推进“一国”共识。但就目前而言，经济基础与上层建筑的互动机制并未形成。成熟的政府会因应经济社会发展而不断调整治理，如果只有经济发展，治理没有相应改革，社会矛盾的积累必然不断逼近临界点，渐进式的改革是社会发展的最好选择。

一、回归以来政经分离的香港发展模式分析

改革开放以来，与内地的经济合作使香港经济持续繁荣。回归后，在中央授权下香港实行高度自治，特区政府有责任推进民主政治建设，完善社会管治，凝聚香港人心，主动为香港人增强“一国”共识提供强有力的支持，更好地落实“一国两制”。但是，近十年以来，社会运动从攻击特区政府延伸到以“港独”、“反中”为意图的暴乱，香港的经济发展与政治发展呈现背道而驰的异常现象。

(一)经济融合为香港经济持续发展提供强力支持

改革开放以来，香港经济发展呈现不同的阶段特征，据此，特区政府积极争取中央政府提供相应政策，从而获得足够的政策支持和市场支撑。

1.争取生产要素优化组合实现香港经济持续发展。改革开放后，面临土地劳动力成本压力的香港劳动密集型产业得以向内地转移，“前店后厂”模式使香港经济持续发展，并成为全球最大的转口贸易地。回归初，东南亚金融危机爆发，香港依托中央政府的全力支持，击退金融大鳄而保持稳定。此后，即使珠三角地区已进入经济成熟阶段，仍以“粤主制造，港主服务”为原则进行分工合作。据香港工业总会2002年调查估计，为配合珠三角制造业活动的支援服务或有关服务，例如物流、仓储、金融财务、保险和法律等生产性服务，在香港GDP中大约占到50%。香港约有150万个职位相当于香港劳动人口的40%多与珠三角香港公司的工业生产活动有关。香港制造业公司在广东直接或间接雇佣的员工已达1000多万人。SARS爆发后，中央及时实施CEPA，特别是“自由行”政策，为香港提供市场和消费者，香港的旅游、商贸、餐饮、酒店等迅速发展。

2.推动产业升级优化促进香港经济持续发展。“粤主制造，港主服务”原则逐步受到挑战，广东工业重化趋势不可避免。特区政府开始检视自身问题，“即使面对全球化和知识经济的挑战，仍缺乏危机感，没有及时设法化解本港经济的结构性矛盾，也没有及早响应内地的经济进步”[1]。中国加入WTO后，国际资本加快进入内地，中央调整工业发展策略，“因应内地最近有关加工贸易的政策调整，香港业界须要彻底改变已采用了二十多年的经营模式。香港业界必须作好准备面对这次新挑战，认真考虑把业务转型、升级或转移”[2]。虽已意识到产业升级迫切，但香港无论是市场选择或政府施政都没有切实推动产业转型。2008年金融危机爆发，市场力量迫使香港正视产业升级转型问题，2010年，特区政府提出发展“教育、医疗、检测和认证、环保、创新科技、文化及创意”六大产业。[3]这一阶段，无论是2003年推出的泛珠三角合作，还是国家制定的“十一五规划”，都希冀香港能够更主动与内地合作而实现产业升级优化。

3.加速区域融合寻求香港经济持续发展动力。2003年签署的《CEPA》及补充协议以开放内地市场为主。中央政府在“十二五规划”重申“继续支持香港发展金融、航运、物流、旅游、专业服务、资讯以及其他高增值服务业，支持香港发展成为离岸人民币业务中心和国际资产管理中心，支持香港发展高价值货物存货管理及区域分销中心，巩固和提升香港国际金融、贸易、航运中心的地位，增强金融中心的全球影响力。”同时更根据特区政府施政意图，“支持香港环保、医疗服务、教育服务、检测和认证、创新科技、文化创意等优势产业发展，拓展合作领域和服务范围。”中央政府要求“深化粤港澳合作，落实粤港、粤澳合作框架协议，促进区域经济共同发展，打造更具综合竞争力的世界级城市群。支持建设以香港金融体系为龙头、珠江三角洲城市金融资源和服务为支撑的金融合作区域，打造世界先进制造业和现代服务业基地，构建现代流通经济圈”[4]。特区政府的2012年施政报告积极配合国家“十二五规划”，专门建议拨款十亿港元设立专项基金支持港企拓展内地市场。2013年提出把“大珠三角商务委员会”重组为“香港与内地经贸合作咨询委员会”，扩大职能，以涵盖香港与内地所有地区的经贸事宜。2015年提出香港作为内地与国际市场“超级联系人”，围绕中央政府对香港在“一带一路”的定位，及广东自贸区建设，香港与内陆合作进一步融合深化。

(二)纯粹市场理念导致经济融合向政治建设转化动力弱化

香港在沟通内地与国际市场上具有重要的作用。随着内地改革开放的深入，香港的“商贸通道”优势相对弱化，凭借这一独特作用的获利能力逐步下降。香港应不断调整实现从单一“商贸通道”服务，向中国的国际化发展提供“制度通道”服务。但纯粹的市场理念没带动民主政治发展，香港与内地合作长期停滞在经济层面。

1.回归前形成的垄断性转口功能使纯粹市场理念延续和强化。新中国第一代领导人的高瞻远瞩决策，奠定香港在中国与世界沟通的特殊作用。1949年初，毛泽东与来访的米高扬谈话时说：“急于解决香港、澳门的问题也就没有多大意义了。相反，恐怕利用这两地的原来地位，特别是香港，对我们发展海外关系、进出口贸易更为有利些。总之，要看形势的发展再作最后决定。”[5]显然，香港作为中国与西方市场衔接功能一开始就呈现在国家发展蓝图之中。改革开放后，香港联结内地与国际市场的特定功能迅速放大，香港拥有的垄断性转口功能最大程度地发挥市场作用，其经济的成功被归结为实施了“积极不干预”政策。此后，特区政府长期奉行“大市场，小政府”治理原则，面临各种冲击时都从市场角度寻求解决之道，较少思考以民主政治制度改革保持比较优势，垄断性转口功能随着内地开放的深入，特别是中国加入WTO后竞争优势迅速衰退。

2.曲解“五十年不变”而忽视民主政治建设。1983年6月25日，邓小平会见港区全国人大代表和政协委员时，作出香港回归之后所实施的资本主义制度“五十年不变”的承诺，即“香港现行的社会、经济制度不变，法律基本不变，生活方式不变，香港自由港的地位和国际贸易、金融中心的地位也不变，香港可以继续同其他国家和地区保持和发展经济关系”[6]78。这一谈话被扭曲上升为“一成不变”。邓小平同时明确指出，“如果有人说什么都不变，你们不要相信。我们总不能讲香港资本主义制度下的所有方式都是完美无缺的吧？即使资本主义发达国家之间相互比较起来也各有优缺点。把香港引导到更健康的方面，不也是变吗？向这样的方面发展变化，香港人是会欢迎的，香港人自己会要求变，这是确定无疑的。”[6]93因此，特区政府必须不断完善管治方式，提升管治能力，实现“人心回归”。事实上，每当特区政府在“人心回归”上努力时，反对派都极力污蔑和反对，最终以特区政府退却而告终，香港民主政治建设停滞甚至倒退，这在“国民教育”事件中表现尤为典型。

3.利益集团绑架香港民主政治建设。管治队伍建设是香港民主政治建设的重点，提升以“爱国爱港”人士为主体管治队伍的公信力，是率领香港市民落实“一国两制”的制度保障。居屋问题是香港市民关注事项之首。回归前，港英政府设立香港房屋委员会(下称房委会)，全面统筹香港公共住房(下称公屋)的建设和管理，先后实施多个计划以持续改善香港中低收入阶层的居住条件。港英政府分别在1977年和1978年实施“居者有其屋计划”和“私人机制参建计划”。前者由政府免费拨地给房委会兴建，以市价的65%—70%价格出售给市民。后者由政府规定容积率和面积标准，以招标形式把土地批租给私人开发商建设，约定低于市价的价格出售给市民。1987年港英政府推出“长远住房发展策略”，确立以私人开发商逐步取代房委会主导地位的政策，垄断性利益集团出现。1997年，刚成立的特区政府承诺增加土地供应量，每年兴建不少于8.5万个住宅量，推出帮助市民处置居所措施。适逢金融危机爆发，房价急剧下跌，利益集团趁机攻击特区政府。受压于民意，2002年11月，特区政府宣布退出发展商角色，只提供公屋。2004年7月14日，房委会进一步终止置业资助贷款计划。利益集团控制香港房产市场，房价持续攀升。居屋问题成为特区政府治理工作的痼疾，更成为打击特区管治队伍威信的万能炸弹，民众对特区政府信任不断受到冲击，香港的民主政治建设进程受阻。

(三)特区政府缺乏管治能力自我强化功能

“一国两制，港人治港”原则下，作为香港内部事务的本地民主政治发展，必须依托特区政府推动，特区政府管治能力直接影响到民主政治的发展。

1.以稳定为首，回归时全盘接收管治队伍。为维护平稳过渡，中英关于香港回归过渡期管治队伍建设上，邓小平指出“在过渡时期后半段的六七年内，要由各行各业推荐一批年轻能干的人参与香港政府的管理，甚至包括金融方面。不参与不行，不参与不熟悉情况。在参与过程中，就有机会发现、选择人才，以便于管理一九九七年以后的香港”[6]94。中央谈判开始后，港英政府加速推进“民主”，削弱管治队伍管治能力。行政管理上阉割警方功能。1991年通过连英国都还没有的《人权法》，并以此检视香港所有法例。1992年取消游荡罪，警方不能轻易拘留可疑人等。1995年撤消政治部使香港完全没有能力防止外部势力渗透。1985年通过《立法局(权力及特权)条例》，提高立法局权力。1993年废除港督任立法局主席惯例。1995年最后一届立法局选举除增加直选议席外，新增直选成分的功能组别，更妄想回归之后原班立法委员全部不变。加强司法机关权力。如推迟法官退休年限且之后可无需报批延长任期，取消最高法院按察司人选资历和年龄限制。1996年6月撤消港督一直拥有的中止各法院和审裁处的司法人员职务的权力。根据《中英联合声明》及附件一，回归之后这一套管治体系被沿用下来。

2.回归之后，管治队伍没有因应发展而推进改革。回归之后，立法与司法对行政形成强力制约，立法会内建制派长期无法占2/3多数席位，难以为特首施政提供有力支持。司法系统的法官任免直接与大律师从业人员及普通法系挂钩，香港法官队伍对特首的管治常持对立意见。即使是特首直接领导的公务员队伍也没有实施有效改革。第一任特区行政长官只带秘书与助理便赴任，港英政府遗留下来的管治队伍根本没有调整。权责设置上只有特首由中央任命并对中央负责，各司局以下公务员无需承担责任，出现特首有责无权、公务员有权无责怪状。特首于2002年引入主要官员问责制，将所有司局级长官从公务员系统分离出来，作政治任命并以合约方式聘任，局长从向司长负责改为向特首负责并需承担责任，政务司司长只负责特首直接委派的工作。常任秘书长与司局长同级，互不从属，司局级长负责政策制订，常任秘书长带领下属执行司局长决策。运行中，常任秘书长掌人事权，处长掌财权，特首和司局长被架空。负责管理公务员队伍的公务员事务局局长必须从公务员队伍产生，委任期满后可返回公务员队伍，特首对公务员队伍的影响仅限于对公务员事务局局长的任免。此后，虽对相关制度进行一些微调，如曾荫权特首时期恢复了政务司司长工作范畴；2008年为吸纳及培育政治人才而增设“副局长”及“政治助理”两层政治委任官员，总体上香港特区管治队伍远没有因应经济社会发展而推进改革。因此，回归以来香港在经济上与内地紧密合作，政治则不断偏离回归之路，民主政治发展与经济社会发展背道而驰。

二、政经分离下的香港社情分析

香港由于经济与内地合作而持续发展，同时对内地的不信任也不断积累，这种反常现象一直没有得到扭转，客观上为反对势力提供了机会，也逐步削弱了特区政府管治权威，最终演变成反对派妄图公开夺取香港管治权，叫嚣“香港独立”。

(一)回归后的政策分析：政经分离下的合作

回归后，中央政府根据《基本法》赋予香港特区高度自治权，中央除在国家安全、外交方面拥有权力外，香港特区的内部管理全部交由特区政府实施。为实现平稳回归，《中英联合声明》及《基本法》承认对港英管治体制的沿袭，《附件三》中所列出的作为香港回归后实施的全国性法律，须完成本地立法才可实施。回归以来相关本地立法一直被阻挠，如《中国人民共和国国歌法》在2018年才由特区政府提出本地立法的动议，2020年6月4日得以通过。更典型的是《基本法》第二十三条的本地立法，2003年无法通过立法会表决后被长期搁置，甚至出现特区政府官员“谈二十三条立法”色变的不正常状态。作为管治最重要基础的立法工作无法推进，反对势力越来越肆无忌惮，社会运动不断走向极端，从2014年的“占领中环”到2019年的“修例风波”，对政府机构直接冲击打砸，公开叫嚣“港独”。

香港的民主政治建设停滞不前的同时，中央政府积极维护香港的繁荣稳定。从回归之初应对东南亚金融危机到2003年推出CEPA，每年中央政府与香港政府都会检视相关的协议，不断推出补充协议为香港经济发展提供动力，内地部分地区也与香港达成相关的合作协议。这些政策对香港的繁荣稳定提供了有力支持。[7]2016年、2018年、2019年先后实施CEPA下的《服务贸易协议》(2019年修订完善)、《投资协议》和《货物贸易协议》为香港提供全面的开放，《粤港澳大湾区发展规划纲要》更是要消除香港市民及专业服务等进入内地的障碍。虽然特区政府积极创造条件鼓励香港青年“北上创业”，但是大部分香港青年人并没进入内地市场。[8]显然，特区政府没能把中央政府的经济利好政策通过治理体系向香港社会有效传递，没能转化为民心回归的基础，反而被反对派的“有心人”歪曲为“不利”因素。香港民主政治建设不能与内地经济融合同步推进的结果是，中央政府对香港的利好政策被部分香港民众当成理所当然，甚至异化为对香港的“冲击”。

(二)香港特区政府被动式的管治建设

由于对港英时期管治队伍的全盘接收，特别是港英政府遗留下来被弱化的“特首”和被分化的“立法机构”的分权设置，虽然“特首”名义是行政主导的领导人，但不能具有政团背景。同时“立法会”掌握对政府提案的“审核、通过财政预算；批准税收和公共开支”的权力，[9]客观上“特首”成为受限制的“寡人”，行政管治权受限颇多。特首对司法系统的官员具有任免权，即使近年一些社会争论分歧巨大的判例，特首也只能尊重法院的判决。特首所能倚重的管治队伍只剩下公务员队伍。如前所述，回归之后，特首对政府公务员队伍进行了一些改革，但并没形成以特首为核心的有效管治队伍，公务员局、各处处长对公务员队伍的影响力凌驾于特首之上，特首管治过程中只能以“协商”而非“命令”寻求他们的配合。

夺取香港管治权是反对派的既定目标。2004年以非法“公投”妄图推动所谓的“07/08双普选”，意图在行政和立法两大方面实现夺权。经全国人大释法，反对派夺取“特首”席位的妄想破灭后，集中力量在立法会上为反而反，全面阻挠特区政府施政，客观上制造香港社会的动荡。这使本已难以有效管治的香港特区进一步陷入混乱，矛盾焦点集中到包括特首在内的主要官员身上。割裂的行政体系形成两个极端。一是问责官员饱受诘难，二是普通公务员“遵章循例”被动工作，特区政府管治沉疴日积月累。

(三)政经分离下香港的社会叛逆

反对派除在体制内争夺管治权外，更在教育、宣传等方面积极渗透，为香港政经分离埋下种子。进入回归过渡阶段，香港教育署在1985年8月颁发打破学校教育政治禁令的《学校公民教育指引》，在全港中小学推行旨在让香港摆脱宗主思想的公民教育，首次把当代中国、内地和香港关系、爱国观念等内容列入课程范围，制定从幼稚园到大学预科的公民教育大纲，为香港国民教育发展奠定法制化基础。1996年8月对教育指引修订，“就香港而言，学生要了解香港作为一个一度是英国殖民地的华人社区，1997年7月1日以后已经成为中华人民共和国特别行政区的地区文化与政治身份。”[10]致力于使学生重新确认作为中国公民的身份，同时“使学生认识作为公民与家庭、邻里社会、民族国家以至世界的关系，培养积极的态度和价值观，从而对香港及中国产生归属感”[10]。回归之后，中国历史并没有成为香港中小学生的必修课，1998年9月起，把历史知识作为“公民教育科”中的一部分，相继在初中、小学和高中独立成科，成为中小学生的必修课，但教师可以选择性进行施教。

社会叛逆在反对派把控的教育领域催化下迅速放大。香港最大教师社会团体“香港教育专业人员协会”一直被反对派把持。“通识科”2009年列入香港高考必考课目，由于“通识科”教材可由主讲教师自编并无须向教育局报审，在这样一群有鲜明政治立场，甚至还可能是非常激进的教师引导下，学生接受的教育可想而知，甚至有教师以“课外实践”名义带学生到反对派煽动的游行集会现场，很容易就参与到激进活动中了。[11]这种教育引导下，一些香港人对自身身份的认识开始异化。钟庭耀主持的“港大民意研究计划”显示，2008年后，受访者承认为“中国人”身份比重达到高点后持续下降，2019年承认为自己“中国人”身份的比例只有46.2%，但只认同是“香港人”的占52.9%，创历史新高。[12]2016年的另一项针对青年人身份认同的调查虽只有0.6%的人选择自己不是“中国人”，但有近七成(68.4%)对自己身为中国人不感到自豪，其中，在学中学生为63.6%、在学大学生为72.9%、在职青年为68.5%。反对派立足教育等阵地，大肆攻击特区管治队伍，特别是在《苹果日报》等反对派媒体的渲染下，社会被引导到政府的对立面。

三、立足经济，促进民主政治发展，构建机制更好落实“一国两制”

经济与政治相互促进是社会的正常发展轨道，香港经济的持续发展与社会运行的动乱不断形成鲜明的背反，究其原因是经济发展与民主建设割裂。政制发展是香港回归后特区政府的责任，但长期只局限于公务员队伍的上层改革，没涉及整体公务员队伍，社会治理相关的教育、媒体、社团组织等领域成为管治的治外之地。构建经济发展与民主政治相互促进的良性机制，切实在“一国”前提下落实好“两制”，是实现香港正常发展的必要内容。

(一)特区政府回归管治者角色，形成强有力的管治体系

目前，司法系统上仍以司法独立为由保持相对的超然。立法会选举受益于《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》的实施可有效阻止反对派的壮大，当前应积极推进公务员队伍改革，有效提高香港特区政府管治能力。在现有官员问责制基础上，切实落实香港全体公务员的职责考核。在现行公务岗位职能要求基础上，改变公务员各自为政的特点，严格核查公务员品行，把整体公务员系统纳入问责体系，切实使公务员队伍形成自特首到普通公务员共同担责、共同管治的制度规范。

(二)坚定解决香港住房问题，奠定有效管治的社会基础

林郑特首推出大屿山填海计划，受2019年6月开始爆发的动乱影响而没有继续推进。随着香港社会逐步回归正轨，必须坚定推进这一计划，以实现破解香港住房难题，以此解决香港民众共同关心的问题，也必然赢得民心，为特区政府有效管治奠定良好的社会基础。

积极鼓励和支持香港居民到大湾区内居住。粤港澳大湾区“1小时生活圈”逐步形成，《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》为港澳居民提供“市民待遇”，香港居民进入珠三角地区居住的吸引力增强。政府统计处2019年4月至7月进行主题性住户统计，据估算，约有70万名以上人士有想过将来离开香港到其他地方生活，占香港人口的11.2%。其中，约26.6万人有兴趣到内地大湾区城市生活；约22万人有兴趣到内地大湾区城市居住或退休；约6.35万人有兴趣到内地大湾区城市工作或做生意；约0.72万人有兴趣到内地大湾区城市读书或进修。此外，14.4%的人表示假如“提供与香港相近的医疗服务”；14.1%的人表示“香港医疗及福利可以在内地大湾区城市享用”；13.2%的人表示“提供跨境交通费津贴”；将会增加他们到内地大湾区城市生活的兴趣。[13]随着相关政策的落实，珠三角其他城市将成香港居民生活的第二选择地。

(三)依托粤港澳大湾区建设，为香港青年提供更多的发展机会

随着粤港澳大湾区建设的深入，粤港澳三地将形成全面对接。中央把粤港澳大湾区定位为全球第四湾区，可以预见未来的发展空间巨大。党的十九大报告提出要让港澳融入国家发展大局，希望港澳青年更多参加国家建设并实现自身价值。“科创+制造”是粤港澳合作的核心，香港青年受教育程度普遍较高，国际视野开阔，这是参与粤港澳大湾区建设的优势。粤港澳大湾区建设将为香港青年提供更大的发展平台和上升空间，更好认识和了解国家，增强身份认同，有助于香港的管治及“一国两制”更好落实。

(四)围绕“一国两制”构建政经合一机制

《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》的实施为“一国两制”的落实提供了法制保障，国外敌对势力插手香港管治的情况将得到根本扭转。以此为契机，为香港管治设立基本的社会底线，有效防止利用教育、宣传、社会团体等渠道鼓动民众敌对特区政府的行为。进一步推进香港社会建设，除保持经济繁荣稳定外，积极以政府力量引导财政资源与社会资源共同服务社会，消除垄断财团负面影响，推进与经济发展相适应的民主政治建设，让更多的利益团体声音得以上传到管治体系之中，形成香港的共治共建共享格局。