长沙法治政府建设困境及对策思考

摘要：以中国裁判文书网1966份裁判文书为对象，考察长沙市人民政府涉及的法院诉讼案件，可以发现2016年以来长沙市人民政府涉及行政诉讼案件开始大幅增长之后呈现较为平稳的态势，主要集中在中高级两审法院，案件类型多与土地管理相关、败诉率相对较低等，但暴露的问题需要引起重视，如诉讼案件的舆情危机、土地征收等矛盾集中、一些行政相对人法治意识薄弱等。因此，长沙法治政府建设可行路径主要有：一是加强诉讼信息透明建设，完善诉讼舆情管理机制;二是重心把控涉诉风险，从源头上减少纠纷;三是增强完善多元纠纷解决机制;四是建立的败诉行政案件分析报告制度。

关键词：法治政府;裁判文书;法治长沙;土地管理;行政败诉

一、问题的提出

自中共十八大以来，“法治政府建设”频繁出现在党的工作报告及政府重要文件当中，并成为当前我国社会主要热点之一。”长沙市是全国第一个出台《长沙市法治营商环境报告2020》专题性报告的城市，作为湖南省实施“三高四新”战略的领头雁，长沙在《2021年政府工作报告》中提到“法治”9次，且明确指出要争创“争创全国法治政府建设示范市”。但通过对最高人民法院主办的中国裁判文书网检索可知：截止至2021年3月20日，长沙市人民政府作为被告在人民法院的诉讼案件有1966件。其中，行政案件1960件，民事案件4件，国家赔偿2件。需要强调的是，人民法院诉讼程序是保障公平与正义的最后一道防线，能集中体现法治政府建设中的亟需完善的地方，从人民法院裁判的角度来分析长沙市人民政府在法治建设进程中出现的诉讼案件的趋势、类型、特点及反映出的问题，值得深入研究。

二、长沙人民政府涉诉案件的基本特征分析

截止到2021年7月1日，笔者登录中国裁判文书网查询得知，2014年1月1日至2020年12月31日，长沙市人民政府涉及的各类诉讼案件共计1966件（含二审程序、再审程序）。通过对对检索结果中的人民法院裁判文书数量、时间、地区、类型、内容、司法背景、裁判结果等方面进行多维度分析，发现长沙市人民政府涉诉案件有如下主要特征。

第一，2016年案件增长率达到峰值后开始出现小幅度回落，2019年案件绝对数量达到顶峰。从案件数量来看，2015年审结20件、2016年审结134件、2017年审结443件、2018年审结345件、2019年审结615件、2020年審结390件。综上可知，长沙市人民政府的涉诉案件在2019年达到了数量上的峰值，仅1年的结案数就占到近6年来结案总数的32%。自2016年之后，长沙市政府涉及的诉讼案件数量开始保持较高的涉案数量，总体呈现出相对平稳的特征，近六年年来年均案件数量为448件。

第二，案件审理主要集中在中级、高级人民法院。从案件审理的法院层级来看，最高人民法院221件，湖南省高级人民法院720件，长沙市中级人民法院818件，长沙地区基层法院296件，主要集中在中级、高级法院。从地域分布来看，当前案例主要集中在湖南省内，高达到1744件，占比88.71%，这也是根据《中华人民共和国行政诉讼法》中的地域管辖规定所决定的。需要强调的是，最高人民法院审理的案件数量占比11%，在一定程度上说明这类涉诉案件在司法程序至少经历了一审、二审、再审等多个司法救济程序，案情相对复杂且双方争议较大。

第三，涉及土地行政类纠纷相关的类型案件占比较高。从案由分类情况可以看到，涉及到的1966个案件中，行政案件有1960件，民事案件4件，刑事案件0件。具体而言，根据《最高人民法院印发<关于行政案件案由的暂行规定>的通知》（法发〔2020〕44号），在1960个行政案件中以二级案由为标准进行梳理与分析，涉及的行政复议案件1861件（部分案件既涉及行政复议又涉及其他类型）、行政征收或征用案件1062件、行政确认

案件132件、政府信息公开案件132件、行政登记案件128件、行政处罚案件84件、行政裁决案件32件、其他案由案件142件等。从另一个角度来看，除了以长沙市人民政府为被告外，另一被告主要集中在长沙市自然资源与规划局（以前为长沙市国土资源局）346件、长沙市住房和城乡建设局137件（以前为长沙市城乡规划局）、长沙市人力资源与社会保障局108件、长沙市公安局及其相关分局98件、长沙市市场监督管理局46件等等。

第四，从裁判结果来看，行政相对人以长沙市政府为被告的案件整体胜诉率较低。一审裁判结果中，全部驳回的有399件，占比为50.06%;驳回起诉的有214件，占比为26.85%;撤回起诉的有113件，占比为14.18%。二审裁判结果中，维持原判的有507件，占比为60.36%;其他的有263件，占比为31.31%;撤回上诉的有39件，占比为4.64%。再审裁判结果中，维持原判的有225件，占比为69.66%;提审/指令审理的有83件，占比为25.70%;改判的有6件，占比为1.86%。需要说明的是，行政相对人在法庭审理中的胜诉率总体仍较低、不予受理、驳回起诉等词汇在诉讼裁判文书中高频度出现。

三、长沙人民政府涉诉案件所暴露出法治政府建设的困境

一是涉诉案件量从2015年开始急剧增加，可能会带来政府形象的负面舆情。2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，开始实行立案登记制，大量积累的行政诉讼案件呈现，但地方政府及其部门涉及诉讼案件量过高，在政府未及时作出主动披露的情况，不仅会弱化政府舆论引导，而且有可能弱化、甚至损害政府公信力的效果。

二是90%以上纠纷均与土地管理等领域相关。在涉及的案例中，主要包括因为土地征收引发的纠纷、土地所有权权属纠纷、土地承包引发的纠纷、土地开发引起的纠纷及其他因土地原因引起的土地相关信息公开纠纷等等。其中，矛盾最为激烈的案件集中在土地征收引发的纠纷，主要认为行政部分行政程序违法、补充标准合理性不够、腾地强制等责任机制无法落实等等。此外，部门上访被行政处罚引起纠纷、上访提起行政诉讼等驳回的情况、申请跟土地程序相关的信息公开等等，部分矛盾集中在跟土地管理相关的领域。

三是一些行政相对人法治意识不强，导致相关矛盾激化。不少行政相对人受到不予立案、驳回起诉或败诉的结果，与他们缺乏法治意识，不懂法、甚至出现“滥诉”浪费司法资源的情况，客观上导致了大量重复案件的出现。如，在李某国诉长沙市人民政府信息公开及行政复议等106个系列案中，李某国集中、大量地采取先申请信息公开，再申请行政复议的途径，以省、市、区人民政府为被告，向该院提起行政诉讼。法院认为其目的并不在于通过诉讼获取与保护自身合法权益相关的政府信息，而是希望通过申请信息公开、提起行政复议与行政诉讼，向行政机关与人民法院施加压力，表达对征收补偿相关问题的不满。法院大都以其集中、大量地提

起此类诉讼，造成了司法资源的浪费，滥用诉权为由裁定驳回起诉。

四是撤诉率、撤回上诉率等数据偏高。在司法实践中，我国长期以来行政诉讼案件撤诉率高居不下，在这表象的背后是各级人民法院受制于原行政诉讼法不得调解而采取“协调”、“和解”之名，其实际便是以法官居中调解的方式处理各类行政案件，积极促成行政诉讼中的原被告协商一致达成合意，最后再由法官去做通原告工作，以原告撤回起诉的方式结案。对于是否真正做到案结事了，这对于法治政府建设而言，值得深入研究。

四、长沙法治政府建设的思考与建议

一是加强涉诉信息透明建设，完善诉讼舆情管理机制。根据2013年7月最高人民法院颁布的《最高人民法院裁判文书上网公布暂行办法》规定，除法律规定的特殊情形外，各级人民法院发生法律效力的判决书、裁定书、决定书一般均应在互联网公布，因此，司法文书的公开已是一种常态，地方政府及其职能部门涉及的诉讼案件，可以考虑以部门为单位第一时间主动向公众公开，减少因民众信息不对等带来的负面舆情。同时，长沙政府年度工作报告可以向公众主动公开政府诉讼数据、处理方式及解决办法、后续改进措施，做到明确涉诉信息全方位公开，可以提高民众对法治政府的信赖感。

二是建立高风險涉诉政府职能部门控制机制，从源头上减少纠纷。涉诉案件重复率高，主要集中在土地管理的相关部门：一是需要制定相关政策，上下一盘棋地解决历史遗留问题，确保处理路径一致，既解决好历史遗留的现实问题，又要维护国家法律的尊严;二是针对限制土地征收权的滥用，因“公共利益”导致征收要充分论证，增加土地征收的信息公开度，合理设置土地征收程序，加强监察部门对土地相关部门的监管，防止权力滥用;三是改进工作方式方法，避免激化群众性矛盾。应当设置专门检查小组，对征地程序、补偿标准、安置方案的合法合规性以及是否具体落实到位等事项进行重点检查，一旦发现有违法违规行为应当立即及时纠正。

三是建立的败诉行政案件分析报告制度。法治长沙政府的建设，可以参考广东省司法厅向全省印发《关于建立败诉行政案件和行政机关负责人出庭应诉年度报告制度的通知》，要求败诉行政机关向上级机关报告败诉原

因，并及时提出全面可行的整改措施，将推动行政机关重视败诉行政案件，避免类似错误重复发生，使行政行为规范化。一方面，对使拒不改正或整改不到位的行政机关，承受不利后果，倒逼行政机关认真履职，规范行政行为，从源头上减少行政争议，提升依法行政的水平。另一方面，也可以倒逼行政机关工作人员牢固树立依法行政的意识，养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的习惯，整体提升法治长沙建设的形象。

四是完善多元纠纷解决机制。一是完善与扩大调解制度。主要包括扩大人民调解的范围，对在各类调解组织的主持下达成的调解协议赋予法律效力，并大力培养专业性调解工作人员等，例如土地领域相关调解职能，充分发挥高等院校、律师协会、行业协会等机构的作用，增强调解协议的权威性。二是完成法律援助制度。将经济困难的行政相对人主张档案权益纳入援助范围，确保维权及信访有理、有道、有路，确保文明维权及理性维权。三是在矛盾纠纷发生的事后阶段，要做好回溯、反思工作，将矛盾纠纷的发生作为后续工作不足的切入点，及时修正问题、弥补漏洞。

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作者简介：周翊斌（1991-），男，湖南常德人，长沙商贸旅游职业技术学院专任教师，执业律师，硕士研究生。主要研究方向：法治政府、食品安全法等

项目基金：本文系长沙市社科规划课题“人民法院裁判文书网视角下法治政府建设问题与对策研究：以长沙市政府为例”（2021csskktzc24）的研究成果