国内基本公共服务均等化研究知识图谱

□文/董永宇 李方品 柴诗瑶 任文俊 李 津

（1.燕山大学公共管理学院；2.腾冲市住房和城乡建设局城市绿化管理所；3.浙江工业大学之江学院；4.杭州市城建设计研究院有限公司；5.河北农业大学）

［提要］ 推进基本公共服务均等化是全面建成小康社会的重要助力，也是保障和改善民生的重要举措。本文运用CiteSpace可视化软件和Excel软件对研究基本公共服务均等化的1，143篇文章进行可视化分析，绘制国内基本公共服务均等化研究的表格和知识图谱。通过对相关图表的分析明确国内基本公共服务均等化研究的高产作者、核心机构、高被引文献、演化路径、热点领域等，并对该专题未来的研究方向进行展望。

基本公共服务均等化是建设服务型政府的重要内容，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。2017年3月，国务院印发的《“十三五”推进基本公共服务均等化的通知》指出“到2020年，基本公共服务体系更加完善，体制机制更加健全，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居等方面持续取得新进展，基本公共服务均等化总体实现”，为我国基本公共服务均等化指明前进的方向。基本公共服务均等化自《十一五规划纲要》和《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》被纳入政府工作日程，现今基本公共服务均等化的研究状况如何？其研究的代表性学者和著作有哪些？未来的研究趋势是什么？这些问题是深入研究基本公共服务均等化亟须解决的问题。

一、研究方法和数据来源

科学知识图谱是以科学学、计量学为基础，应用数学、信息科学及计算机技术等方法开展的新型可视化研究，其基本原理是分析单位（如论文、学者、关键词等）的同质性、契合性及研究测度。通过运用CiteSpace软件对选定文本进行可视化分析可以有效得出某一主题的研究热点、演变趋势、知识结构、相关领域等，以全面了解某一主题的研究概况。

本文以中国学术期刊网络出版总库（CNKI）为文献来源数据库，为保证基本公共服务均等化研究文献的完整性，将检索条件设置为：主题=“基本公共服务均等化”；时间跨度：2017年及以前的所有文献；期刊来源=CSSCI；检索条件=精确，共获得1，728篇相关文献（检索时间为2018年11月8日）。为减少误差及保证研究的信度和效度，对数据进行筛选，剔除研究综述、会议纪要、学术研讨会研究综述、期刊征稿通知、新闻报道等非研究型文献、与“基本公共服务均等化”无关的文献，共得到1，143篇精确文献。以CiteSpace可视化分析软件为主，辅之以Excel软件对“基本公共服务均等化”的相关文献进行分析，绘制科学知识图谱。

二、国内基本公共服务均等化研究概况

根据2006～2017年国内基本公共服务均等化发文数量，国内基本公共服务均等化研究的发文数量在2006～2011年成稳步上涨的态势，2008年增长速度最快，2009年国内基本公共服务均等化研究的发文数量超过百篇，2011年达到峰值，发文量为152篇，此后四年间发文量一直保持在百篇以上。2016年起，研究基本公共服务均等化的文章开始减少。通过发文数量统计发现，基本公共服务均等化研究的发文量与我国推进基本公共服务均等化及建设服务型政府的进程息息相关。如2006年10月，党的十六届六中全会在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出“基本公共服务体系更加完备，政府管理和服务水平有较大提高”的论点，为我国基本公共服务均等化发展指明方向。因此，学界自2006年开始关注基本公共服务均等化。2010年10月，中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》再次强调要“完善保障和改善民生的制度安排，加快发展各项社会事业，推进基本公共服务均等化。”2012年7月，国务院颁布《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，第一次对基本公共服务的范围、对象、保障标准、支出责任和覆盖水平予以明确界定，将基本公共服务均等化由理念蓝图变成现实计划。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革重大问题的决定》将城乡基本公共服务均等化作为化解“城乡二元结构”的一个突破点。故从2011年，基本公共服务均等化研究的发文量达到顶峰，2012～2013年两年间发文量虽有所减少，但仍旧保持在较高水平。这说明，社会热点与国家大政方针是学界研究内容的主要来源。（图1）

表1 2006～2017年发文量排名前20位的高产作者一览表

表2 2006～2017年发文量排名前20位的研究机构一览表

表3 基本公共服务均等化研究前20位的高被引文献一览表

图1 基本公共服务均等化研究文献分布图

图2 基本公共服务均等化研究最小树聚类图

从表1、表2可以看出，对基本公共服务均等化关注较多的学者有吉林大学的孙德超教授、华东政法大学的胡志平副教授、武汉大学的王玮副教授、四川大学的姜晓萍教授等，这些学者对基本公共服务均等化研究较为深入，是基本公共服务均等化研究发文量较多的学者。从研究机构来看，各大知名高校是基本公共服务均等化研究的主力，如吉林大学、武汉大学、华中师范大学、中国人民大学等高校对基本公共服务均等化的关注度较高，发文量在所有研究机构中排名十分靠前。此外还有部分师范类院校、财经类院校十分关注基本公共服务均等化。这些高校研究人员涉及的内容广泛，公共教育、公共医疗、公共体育、公共文化等均是学者们关注的重点。（表1、表2）

基本公共服务均等化研究排名靠前的高被引文献大部分均刊登在经济学领域的期刊上，还有部分文章刊登在体育、教育的期刊上，只有少部分发表在了公共管理领域的期刊上，这表明基本公共服务涵盖的领域广泛。这些高被引文献研究的着眼点大致有两个方面：一是介绍基本公共服务理论，并探究推进基本公共服务均等化的策略；二是构建测量公共服务均等化水平的指标，指出我国基本公共服务供给存在的问题，并尝试提出解决办法。（表3）

三、国内基本公共服务均等化研究知识图谱

运用CiteSpace可视化分析软件对1，143篇文献进行关键词共词分析，设置时间切片为1年，阀值取前100，共获得218个关键词，受篇幅影响，本文只列出前60个高频关键词。这些高频关键词是我国学界在研究基本公共服务均等化过程中使用最多、最广泛的专业性词语，排名位于前15位的分别是：公共服务均等化、公共服务、转移支付、体育公共服务、公共财政、服务型政府、新型城镇化、公共文化服务、义务教育、服务均等化、泰尔系数、公共体育服务城乡、转移支付制度、财政支出。这些关键词展现了我国基本公共服务均等化涵盖的领域，包括体育、文化、教育、卫生、城乡等，以及为实现国家为实现均等化所采取的措施，主要以财政举措为主，表现为财政转移支付。（表4）

基本公共服务均等化研究的最小树聚类图全方位展现了截至2017年我国基本公共服务均等化研究。这一图谱以公共服务均等化为中心向多个方向延展，向上主要连接了基本公共服务、基本公共服务均等化、服务型政府、服务均等化、区域差异、城乡差距等，这部分主要聚类的是以均等化为基础的公共服务的最终目标及供给过程中存在的问题；下半部分主要以公共服务、义务教育、体育公共服务、新型城镇化、公共体育服务、文化公共服务、公共卫生服务等为主，揭示了我国基本公共服务均等化所涵盖的内容；左半部分主要以转移支付、主体功能区、公共财政、中央政府等为主，可以归纳概括为政府为推进基本公共服务均等化所采取的措施，可以分为三点：一是扩大财政在公共服务领域的支出、以财政转移支付为依托；二是加快主体功能区的建设来辐射周边区域；三加快政府职能转变和服务型政府建设的步伐。目前来看，我国在推进基本公共服务均等化的过程中还存在许多问题亟待解决，很多公共服务领域还存在非均等化的现象，需要以政府为主的各方治理主体不断创新实现方式，来推进公共服务均等化。（图2）

根据对基本公共服务均等化研究关键词知识图谱的分析，发现基本公共服务均等化研究的内容广泛、种类繁多。我国基本公共服务均等化应该涵盖义务教育、公共医疗、公共卫生、社会保障、公共体育、公共文化、城乡差距等子版块、子系统，扩大公共财政支出、实现转移支付、扩大主体功能区建设等是推进基本公共服务均等化的重要举措。

四、国内基本公共服务均等化研究的热点与主题

通过对我国基本公共服务均等化研究文献的可视化分析，发现基本公共服务均等化研究的热点较多、转变较快，研究领域不断拓宽、新的研究热点不断出现，研究主题切合中国社会发展的需求。同时，由于社会变化较快，新的研究主题不断涌现，各研究主题间亲疏程度不一，许多新的研究主题刚刚确立，因而学界还无法准确判断各研究主题的聚类情况和成熟程度。通过对以往研究文献知识图谱的分析，本文梳理出国内基本公共服务均等化研究的热点领域和主题，见表5。（表5）

（一）基本公共服务均等化的保障。21世纪，新公共服务理论传入中国，受此影响，以张康之、刘熙瑞为代表的公共管理学家主张建设服务型政府，基本公共服务均等化作为推进服务型政府建设的重要内容日益成为学界的关注点，学者开始探索推进基本公共服务均等化的举措。王磊指出政府间的转移支付制度是为实现各地公共服务均等化而采取的一种财政平衡制度，主张建立一个政府间转移支付与地方公共产品供给的模型并将其用于实践，以缩小地区间公共服务供给的差距。陈海威、田侃认为基本公共服务体系包括底线生存、公众发展、基本环境和基本安全四项服务内容，实现基本公共服务均等化应遵循受益均等、主体广泛和优惠合理三大原则，并从完善体制、加大转移支付力度等几个角度推进基本公共服务均等化。安体富论述了目前我国政府在提供教育、公共卫生、社会保障和社会福利等公共服务方面的缺位问题，分析其原因并从完善公共财政制度的角度提出对策建议。分析相关研究，许多学者均认为扩大财政支出和完善转移支付制度在实现基本公共服务均等化的过程中发挥重要作用。

（二）基本公共服务均等化的研究范畴。中国是统一的多民族国家，民族地区的发展和社会稳定是国家关注的重点，应着力实现民族地区基本公共服务均等化，满足人民日益增长的公共服务需求，维护社会稳定。陈全功、程蹊构造加权计算式框架来衡量各个地区的均等化水平，指出民族地区基本公共服务的均等化水平明显低于全国和东部地区的现状。雷振扬指出，民族地区的基本公共服务在基础教育、公共文化、公共卫生、农村低保等方面存在，应从中央财政加大对民族地区的财政转移支付、继续实行优惠政策、完善对口支援政策等方面提升民族地区的基本公共服务水平。2008年10月，中共十七届三中全会作出《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，指出从城乡规划一体化、产业发展一体化、基础设施建设一体化、公共服务一体化、就业市场一体化、社会管理一体化六个方面实现“城乡一体化”，学界将基本公共服务均等化关注的重点转移到城乡公共服务中。刘小玲、高艳梅认为目前我国农村公共产品和服务供给最突出的问题是供给不足和供给制度不合理，并从公共财政视角分析其成因及提出提高农村公共服务水平的路径。俞雅乖以宁波市鄞州区为例，分析农民需求、统计农民对现有基本公共服务的满意程度，并从农民需求角度设计出城乡基本公共服务均等化进程中的供给优先序。李燕凌等指出，目前我国城乡基本公共服务均等化在政府提供的功能支撑力、政府缩小城乡基本公共服务差别效果、城乡基本公共服务均等化投资建设环境等方面存在问题，并针对这些问题提出对策、建议。

（三）基本公共服务均等化涵盖的领域。2012年7月，国务院公布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》要求要使人民能够“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，故基本公共服务的范围涵盖公共教育、劳动就业服务、社会保障、基本社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化等领域。这一规划从国家层面为学界研究基本公共服务的某一领域，深入、具体地推进基本公共服务均等化提供规范。曹海琴认为实现义务教育公共服务均等化可以从保障公民的权利分配、完善义务教育法律体系、加强义务教育经费预算等方面加以推进。李保东以东莞市镇街公共图书馆为例，运用实证研究来分析当前镇街公共图书馆均等化服务的瓶颈，在借鉴国内外成功经验的基础上构建推进镇街公共图书馆服务均等化的路径。李亦兵、孙晓晴基于2001～2014年的全国数据，采用VAR模型来分析卫生均等化与国民经济关系，得出经济增长能够显著缩小地区间基本医疗卫生服务差异与健康人力资本将再次成为促进我国经济增长的新动力的结论。石红梅以基本公共服务均等化为分析视角来考察我国基本社会保障均等化存在的主要问题，针对问题提出包括建立和完善基本社会保障的基本社会服务体系、财政体制、法律法规体系和基本社会服务的多元参与机制在内的建议。赵迎芳指出受公共文化投入总量不足、机制创新不足、效率低下等因素制约，中国公共文化服务在城乡之间、地区之间及阶层之间非均等现象比较突出，应从管理体制、法律法规、管理模式等方面推进文化公共服务均等化。

表4 60个高频关键词一览表

五、基本公共服务均等化研究演进路径

通过分析国内基本公共服务均等化研究前沿，均等化、基本公共服务、公共服务均等化等在时区图中占有重要位置，出现的年代较早，表明它们之间存在特定的历史联系。同时，本文通过梳理现有文献及观察时区图、高频词的变化将学界对基本公共服务均等化的研究路径分为两个阶段。（图3）

第一阶段是基本公共服务均等化的初步研究阶段（2006～2009年）。随着社会各界对服务型政府理念的认可度不断提高，作为服务型政府建设重要组成部分的基本公共服务均等化也逐步进入学者的研究视野。特别是2006年中共十六届六中全会提出逐步建成惠及全民的基本公共服务体系这一要求后，学界对基本公共服务均等化的关注日益提高，并对基本公共服务均等化这一理念进行系统研究。江明融指出长期以来我国实行的城市偏向型公共产品供给制度导致我国基本公共服务供给不均衡，应根据公共财政的要求，实行城乡统筹的公共产品供给制度，促进公共服务均等化的实现。陈海威指出基本公共服务体系的目标是人人都能均等地享有包括底线生存、公众发展、基本环境和公共安全在内的基本公共服务，并从这四项内容出发建立惠及全民的基本公共服务体系。安体富、任强拟对公共服务均等化的若干理论问题加以阐释，在此基础上指出我国公共服务均等化的现状和存在的问题，并提出相应的解决对策。张立荣、冷向明从政府行为的理念、功能、政策工具、财政体制、绩效评估五个维度，分析和探讨我国政府与基本公共服务相关的行为变革的进展和取向，为进一步优化政府行为、实现基本公共服务均等化提供新的视角和方略。

表5 基本公共服务均等化研究的高频热点词一览表

第二阶段是基本公共服务均等化研究内容具体化阶段（2010年至今）。2010年，中共十七届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》再次强调“加强社会建设，建立健全基本公共服务体系”的重要性，要求推进基本公共服务均等化；2012年7月，国务院公布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确界定基本公共服务的服务范围、服务对象、保障标准、支出责任和覆盖水平；2017年1月，国务院公布的《“十三五”基本公共服务均等化规划》明确了国家基本公共服务制度框架，建立了基本公共服务清单制，并提出四方面保障措施以推进基本公共服务均等化。以上这些规划的出台拓宽了基本公共服务的研究内容，特别是《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确划分了基本公共服务的具体领域，为学界研究基本公共服务的子版块奠定基础。王俊华认为把握差异性社会中公共健康的基本性质和特点是坚持中国特色社会主义的基本医疗卫生服务科学发展的有效路径，要以基本医疗保险、公共卫生服务均等化为基础，走具有中国特色的公共健康之路，提高全民的公共健康水平。孙德超从义务教育服务不均等的现实出发，分析其存在的原因，并主张增加教育投入，建立多元化的义务教育投入机制；打破城乡分割的二元结构，提供体制保障等以促进义务教育的均等化。张海枝通过构建公共就业服务均等化水平的指标体系，利用统计数据，采用熵权-TOPSIS法对全国31省（市）公共就业服务均等化水平进行评价。吴理财通过对一项问卷调查数据的分析认为，我国城乡之间公共文化服务差异显著，不仅体现在公共文化设施供给、政府公共文化服务等方面，还表现在个体和社区的文化生活方面，应积极探索建立健全民意决策机制以推进城乡公共文化服务均等化。

图3 基本公共服务均等化研究的前沿时区图

六、研究结论与展望

（一）研究结论。通过梳理我国学界十余年对基本公共服务均等化研究的文献，我们发现基本公共服务均等化研究取得了一些成果，但也存在一些不足。

从研究范畴来看，基本公共服务均等化研究范畴不断细化，由最初笼统研究基本公共服务均等化这一理念到关注民族地区的基本公共服务均等化，再到长三角、京津冀、东北地区以及个别省份的基本公共服务均等化，其研究范畴不断细化，研究层次不断深化。

从研究的核心机构及代表性学者来看，基本公共服务均等化研究力量分布不均，其研究的主力主要是东部地区和北京的高校，西部地区的研究机构较少，产出成果也很少，是基本公共服务均等化研究的“荒凉之地”。与此同时，各研究机构、各专家学者之间的合作交流较少，每个人只负责管好自己的“领地”，因此基本公共服务均等化研究很难系统化、规模化。

从研究视角来看，基本公共服务均等化研究视角单一，多视角、跨学科的研究成果较少。同时还缺乏理论视角，如网络化治理、公共价值管理等理论视角基本公共服务均等化还尚未涉及。

从研究方法来看，基本公共服务均等化的研究方法单一。由表3可直观地看出，高被引排名前20的文章中仅有一篇，以定性为主，量化分析较少，无法对基本公共服务的绩效水平进行有效衡量。

（二）研究展望。十九届三中全会要求进一步推进国家治理体系和治理能力现代化，要求学界对基本公共服务均等化的研究必须与转变政府职能和建设服务型政府的新形式相结合，把推进基本公共服务均等化作为全面建成小康社会的重要一极予以高度重视。因而，未来几年基本公共服务均等化的研究可以从以下几个方面进行创新：一是拓宽基本公共服务均等化研究的理论视角。学会运用不同的理论来分析基本公共服务均等化面临的困境、产生困境的原因并为解决困境、加快基本公共服务均等化的进程提供指导。二是加强对基本公共服务均等化制度框架的探讨。结合《“十三五”基本公共服务均等化规划》确定的国家基本公共服务均等化的制度框架和基本公共服务清单制，进一步完善基本公共服务均等化的制度建设。例如，我国目前尚未有基本公共服务均等化的制度规范，公共服务的供给缺乏制度依据和规制，公共服务无法责任到人，因而其质量大打折扣，需要健全的公共服务供给的制度框架来保障基本公共服务的供给和优化。三是优化研究方法，将定性研究与定量研究相结合。基本公共服务均等化不只需要理论来予以指导，还需要采用量化的方法对公共服务供给的绩效进行衡量，以合理地评估现有公共服务的供给水平，同时以理论来指导提高公共服务水平的实践，以促进基本公共服务均等化的实现。