走向常态化的城市社区应急管理协同模式

□文/孔艳鹏

（江南大学法学院 江苏·无锡）

［提要］ 自新冠肺炎疫情发生以来，社区作为基层治理单元被推到防控疫情的前线，彰显出联防联控、群防群控的强大力量和优势；然而随着疫情防控从应急模式转向常态模式，社区能否在完成常态化社区服务、社区治理等任务的同时，继续发挥其党政军警民合力优势，完成疫情防控及应急管理任务成为值得思考的问题。本文立足一个社区开展疫情防控工作实践，运用协同理论分析当前社区应急管理持续发展面临的困难，尝试构建一种常态化的城市社区应急管理协同模式，提出健全应急管理法律法规、协同社会力量参与、建立专门协调机构、加强应急文化建设、发挥现代科技优势的实践策略，助益城市社区应急管理可持续发展。

一、疫情防控背景下社区应急管理之问

2020年初，新冠肺炎疫情在全国蔓延，社区作为基层治理单元被推到了防控疫情的前线，彰显出联防联控、群防群控的强大力量和优势，为我们国家抗疫任务的完成奠定坚实的基础。然而，随着疫情防控从应急模式转向常态模式，社区能否在完成常态化社区服务、社区管理等任务的同时，继续发挥协作优势，完成疫情防控及应急管理任务成为我们思考的问题。当前城市社区治理结构仍以社区党组织、社区居委会和社区服务中心“三驾马车”驱动为主，多元主体协同共同发挥作用促进社区应急管理的进程缓慢。社区应急管理作为国家应急管理体系的基石，强调政府在突发事件中要发挥主导作用的同时，更加强调拓宽社会参与应急管理的广度和深度，在政府与社会的良性互动中形成“有效动员、广泛参与、协同合作、群防群治”的应急管理格局。正是从这个角度出发，“协同治理”成为现代应急管理理论和实践的基本价值取向，对于推动和研究具有中国特色的常态化应急管理协同模式具有迫切的现实需求和重要的时代价值。

由于事故车转弯半径过小，经测量，其弦高h无法准确读出两位有效数字，故使用侧滑速度与车辆碰撞固定物相结合的公式来计算事故车发生侧滑前的行驶速度。

二、一个社区的防控应对实践

W社区，位于江苏省无锡市政治经济发展中心地带，成立于2016年7月，以商品房住宅小区为主，约有2万多常住人口，5千多流动人口，人员密集。此次疫情爆发恰逢春节假期，人员流动频繁，使得“外防输入，内防输出”的管理难度急剧增加。疫情防控期间，社区居家观察对象高峰期达到447户1，204人。2020年1月23日，疫情刚爆发，社区书记在访问中愁容满面地说到：“我们有7个小区，2万多常住人口，居家观察人员数量较多。但社区连我在内只有9个人，既要监督管理好，又要上门服务好，还得做好防疫宣传，真的忙不过来啊！”自疫情防控工作开始，W社区工作人员就一直奋战在一线。疫情大考下，社区也是摸着石头过河，在实践中依据最新政策和情形不断地摸索调整。

（一）成立应急管理组织。新冠肺炎疫情爆发后，社区在上级街道应急管理领导小组的统一领导指挥下，成立以社区党总支书记为组长，社区居委会主任、社区警务室主要负责人为副组长，社区工作人员及辖区有关人员为成员的社区应急领导小组。召集相关人员开会布置任务，成立8支防疫防控专项工作小分队，依据便于管辖的原则，由社区工作人员带队以单个小区为责任区域，成立7支小区队伍。“8+7”工作小分队中，人员涵盖社区工作人员、网格员、物业、市级机关党员先锋队、社区志愿者等，通过摸排网络，严格把控人员流动相关信息。

651 Analysis of asthma phenotypes in children: an update

综上所述，科学使用BIM技术可使建筑工程设计管理工作开展更加高效，降低这项管理工作进行中的问题发生率，满足现代建筑工程设计管理方面增加技术含量的要求。因此，未来在提升建筑工程设计管理水平的过程中，需要重视BIM在其设计管理中的高效利用，使建筑工程设计管理效果更加显著，避免对工程质量和效益造成不利影响。在此基础上，扩大BIM在建筑领域中的应用范围，丰富建筑工程设计管理的技术内容。

（三）强化政府力量，支援社区工作机制。社区第一书记作为总指挥，采取政策落实-整合提案-正式实施-督查实绩-结果反馈-落实整改的闭环管理方法，完成重点数据采集、重点人员接收、重点人员管理、日常巡查消杀等各项工作。防疫初期，社区工作者仅9名，日常工作中平均每位工作人员要对接两千多名住户，在疫情中还要整理各种报表以及外出巡查、负责消杀工作等，人手严重不足。随后社区向上级街道说明了人手不足的问题，街道增派了3名年轻人到社区，街道各级党政机关力量下沉到防疫第一线，并且向社区增派了11名财政所工作人员，补充了防疫第一线的资源和力量，下沉的干部还通过自己的人际网络，联系物资，接洽社会捐赠，发挥了不可替代的作用。为了强化社区防疫，政府的人力和物力都重点倾向社区，是以前从未有过的治理方式，此种“社区坚守、政府支持”的工作机制值得我们总结。

三、当前应急管理系统是否可以持续有效

通过对W社区日常应急预案及在疫情中应急管理的调查了解，当前的应急管理机制在实践中不断地摸索调整，疫情防控中指挥得当、响应及时、各分队职责分配清晰，保障了社区居民零感染，取得了一定的成效。但随着疫情防控从应急模式转向常态模式，社区不仅要完成常态化社区服务、社区治理等任务，同时还要继续发挥应急协作优势，防范新一轮的疫情爆发。从全过程的协同以及有效促进社区可持续运作来看，当前的应急管理系统难以持续发挥作用，主要面临以下困难：

（一）常态化应急管理协同模式。针对上文指出的W社区在疫情考验下应急管理面临的困难，结合其疫情防控应对实践，笔者提出构建一种适合于城市社区常态化应急管理的协同治理模式，见图1。主要指应急管理中的各主体，政府部门、非营利组织、驻社区单位、企业与社区居民等依据国家相应的政策法律法规以及相关机制参与应急管理的全过程。主要是借助应急管理系统中诸要素或子系统间非线性的相互协调、共同作用，利用现代的信息技术手段，调整系统有序、可持续地运作所处的各种战略性语境和网络结构，使系统内各种无规则、无秩序的诸要素或子系统能在一个具有统一的行为目标和规范的网络结构中逐渐趋于协同，与系统内外部环境保持动态平衡，产生整体行为的放大效果，面对一些潜在的或者是已经出现的危机时，能够有效预防及消弭。（图1）

（二）常态化城市社区应急管理协同模式构建策略

（三）信息共享和柔性调控机制的缺乏不利于协同治理。充满自由度的众多子系统为什么不会导致系统一片混乱呢？原因在于协同治理是在一个有统一行为目标和规范的网络结构中进行的。协同治理中的系统成员不再依据传统的正式制度和权威来形成治理秩序，每个子系统都可以共享信息并发挥各自的创造性，以自身的资源以及在突发事件中发挥的作用获得在整个系统中的行动地位、权力以及相应的责任。疫情防控中，W社区仍是以政府为主导，利用官方的权威来指导其他各主体临时协同，没有在一个既定框架内按照行为目标统一和法制化原则有机地组织起来，其中难免存在一些形式主义以及官僚主义，不能共享信息，使得社区应急管理中各主体难以承担自身的责任发挥各自的优势。且社区安全治理作为公共产品，缺乏相关的法律法规和详细的规章制度对各主体的权责、运行方式、协同机制做出明确的规定，可操作性不够，难以发挥基层在应急管理中的作用，加强社区在突发性应对中的能力建设。从协同角度出发，社会行为的柔性调控机制——社会资本和刚性调控机制——公共权力的介入，可以作为系统控制参数影响系统自组织形成规范的性质和方向，从而影响系统的自组织行为。因此，构建常态化的城市社区突发事件应急管理协同模式，可以通过规范其法律法规、明确其权责建立管理体系等多种途径，间接引导和控制其他子系统的应急管理行为，使其趋向协同。

（二）常态和非常态管理动态平衡秩序有待完成。现阶段，城市社区并没有严格区分常态下的社区安全治理和非常态下的社区应急管理。在社区日常治理中，W社区可以很好地协调各方，开展各项活动，保障整体的有序性。但是，面对突发事件，工作人员表示“对于突发事件的应急管理，我们主要针对的是安全应急管理的预案，对于这么突发的疫情管理，没有现成的机制，我们也是边做边摸索，实践中再根据最新政策和情势去不断完善社区固有的安全应急预案。”尤其像疫情这种严重的公共危机事件，公众自身危机意识薄弱，对于疫情不能及时认识其危险性，前期感染风险大，社区又缺乏专门的应急协调机构及专业的救援队伍对疫情风险进行及时防范，社区工作者即使冲在一线，没有经过专业的应急培训以及相应的防护物资保障，存在一定程度的畏战畏难情绪，这些使得社区在应急管理中的有序性难以保障。协同理论中，系统的有序性不是从外部直接强加的，而是由内部固有的各种差异和不平衡的发展过程产生起来的，必须十分重视与应急管理环境的动态关系，使得在常态和非常态下都能够保证社区整体系统的有序性。

（二）完善应急管理工作流程。疫情防控期间，数据信息接收登记、信息搜集小分队，主要运用网络平台自报、电话询问、门禁对讲系统、低楼层喊话等方式进行“非接触式”排查，对孤寡、高龄、残疾等特殊群体逐户上门确认健康状况；发布告全区居民一封信，号召居民积极配合、提供信息线索；通过高速卡口、街道疫情管理处、派出所等机构下发信息搜集；对于一些居家隔离观察对象，统一贴门条，隔离期满由社区工作者上门撕条；对于社区居家观察对象，社区联合各方志愿者、党员、医护人员以及物业人员成立了“居家服务小分队”，为这些居家隔离观察对象开展全方位的应急管理接力服务；对居家隔离观察对象的日常生活垃圾处置也设有专门的垃圾处理程序，由社区专人定时进行垃圾清运，移至观察对象指定的生活垃圾处理地点。

四、基于协同理论的模式构建

最新的采访中，小海耶克也批评了主办方的管理能力，认为他们不积极应对参展商的反馈和要求，总是给展商一个既成事实（没法更改）。

（一）社会力量子系统参与不足影响协同。政府、非政府组织、企业、居民等子系统，在社区应急管理中没有实现真正的协同。问及此次疫情下社区的困难、社会力量参与情况及动员机制，工作人员表示“我觉得最困难的地方还是人员太多，缺乏楼组长，外来人口多，大家都是陌生人社区，缺乏归属感和认同感，凝聚力还是差一些。居民志愿者仅有19名，主要靠社区工作人员、各级党员先锋的引领动员，还有一些机关下沉到一线的党员志愿者，他们是分批下沉下来的，目前总共有30名左右。”对于社区中是否有社会组织的参与，工作人员则表示不知情。在W社区抗疫中，社区的社会组织没有发挥作用。街道下沉人员的参与，虽然一定程度上改变了原来街道将工作任务简单下沉至社区的方法，增加了对社区的人力、物力支援，但是在社区应急管理中，仍然是以政府力量为主导，发动社区内工作人员、警务员、网格员等作为主要力量，他们之间是上下级别的领导关系，平行部门之间以及政府与社会组织之间的协作机制未形成。以协同学的视角观之，就是其各子系统的独立运动强于子系统之间的关联运动，导致“劲不往一处使”，系统无法实现协同。

1、健全应急管理法律法规。协同治理中法律法规作为一个重要的控制参量，是确保非常态下各主体有序参与的必要条件。通过北大法宝数据库搜索应急管理，有法律23件，行政法规170件，部门规章2，366件，涉及内容广泛较为原则，协调性及时效性上存在不足，难以保证在应急管理中各子系统的有序稳定，许多影响基层社区应急管理的法制性问题也不断暴露。鉴于此，笔者认为必须营造良好的法治社会环境。一方面制定针对性强且具体可操作的公法，推动有关方面加强应急管理领域综合性立法的研究论证，为合理构建社区应急管理协同模式奠基；另一方面根据应急管理中不同主体的具体职责定位，研究制定应急管理立法体系框架方案，明确各自权责，并组织有关机构进行专门监督和制约，促进各部门各主体在危机状态下的协同。

图1 城市社区应急管理协同模式构建图

2、协同社会力量参与。协同模式下现代城市社区应急管理的主体是多元的，政府、驻社区单位、非营利组织、企业及居民都参与其中，相互协作。但是，从当前城市社区抗疫实践来看，社会组织并没有发挥实际作用。因此，要鼓励专门针对于为社区提供事务性服务的相关社会组织的发展，特别是具有应急功能的，同时还要不断招募志愿者，组建志愿者队伍，积极开展培训与实操训练。这就需要政府投入巨大资金以支撑各项工作的运作。此外，应急管理要充分动员群众力量，通过公共安全与应急管理的培训宣传，发动社区居民积极参与，包括应急预案的制定、应急预警以及突发事件中的应急处置等，激活并增强民众的危机意识以及在危机中的自救互救意识，充分发动社区应急管理中民众的力量。

3、建立专门协调机构。目前，城市社区的应急管理主要是分灾种，由相关部门分别管理，存在条块分割、协同性差的弊端。应急响应不够及时，突发性应对能力差，难以在突发事件造成恶劣影响之前及时发挥作用。社区层面急需设置专门的应急协调机构，使应急管理中的协调机制既有推动作用，又对参与的各主体具有一定的约束作用。具体来说，应在街道的牵头下，广泛吸纳应急专家、社会组织、企事业单位代表、居民代表共同形成社区应急管理委员会，作为各主体全过程协同的平台，在上级应急管理部门的支持引导下，根据相关法律法规，规范各主体行为，明确各主体的权责，建立明晰的协同机制。同时，注重基层应急管理中各主体素质和治理能力的提高，避免发生虚报损失、伸手向上、迟报瞒报、权力应用不当等现象，使专门的应急协调机构能够真正发挥作用，保证在危机中整体运行的有序性。

4、发挥现代科技优势。现代信息化社会，对于人口密集且复杂的城市社区进行应急救援管理更需要先进科学信息技术提供支持。一是危机评估手段的科学化，邀请风险评估方面的专家，政府相关气象、水文、地质、卫生、环境等部门，熟悉社区的民众与社区工作人员一起参与，依靠先进的现代互联网和信息技术，结合社区地理位置以及各种社会环境因素影响，科学评估社区可能遭遇的风险，做好突发事件的防范和应对。二是舆情监测引导的科学化，现代综合媒介平台很多，疫情初期，不少危言耸听的周边新闻使得人心惶惶，引领大众正确认识预防新冠肺炎以及各种社会突发事件，利用正规的媒介渠道获取社会舆情，减少不必要的恐慌。三是应急预案制定的科学化。由于当前城市社区基本情况和特点的不同，社区在制定应急管理预案时也要相应的实事求是，综合分析和评估本社区可能发生和遭遇的各种突发事件，结合社区可利用的资源提出合理的应急行动方案。