提高铁路服务保障国家区域发展战略能力

魏晓洁 郭 云

(铁道党校，北京 100088)

党的十八大以来，中央陆续发布了多部国家级区域战略规划，其中包括：共建“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等。这些战略的发布与实施能够有力地推进我国未来区域发展呈现出多极增长、协调发展的态势。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称《建议》)中，对未来5年乃至15年我国区域协调发展提出了重点任务和方向。铁路作为战略性、先导性、关键性的重大基础设施，是国民经济发展的大动脉，加快提高铁路服务保障国家区域发展战略能力，对我国经济社会发展具有重大意义。

一、党的十九届五中全会中关于区域协调发展的主要精神

(一)我国国家区域战略体系更加丰富立体

党的十九大报告明确提出要“坚定实施区域协调发展战略”，并将该战略作为我国七大国家战略之一，其重要性可见一斑。党的十九届五中全会《建议》在此基础上对四大板块(东、中、西、东北)的协调发展、老少边穷(革命老区、少数民族地区、边疆地区、欠发达地区)等特殊地区的发展、区域重大战略(京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等)的推进、海洋强国、新型城镇化战略等提出了任务要求。从体系上看，我国区域发展战略已经形成了以四大板块为主骨架，以区域重大战略为多点支撑，以促进特殊区域发展来补短板，以海洋强国等内容增加战略丰富性的多层立体结构，我国国家区域战略体系更加完善，体现了高质量发展的原则。

(二)以主体功能区战略为核心构建国土空间开发保护新格局

主体功能区战略最早是在“十一五”规划《建议》中提出初步战略构想。在“十二五”规划《建议》中明确提出了实施主体功能区战略的要求。2011年，党中央正式发布了《全国主体功能区规划》，这个规划的主要目标时间是2020年。2019年，根据我国落实《全国主体功能区规划》的具体实际情况，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中提出了“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划”的意见，党中央决定今后不再单独编制主体功能区规划。但是从内容上来看，《建议》中提出构建国土空间开发保护新格局的理念、技术、内容和政策主要都是以原主体功能区战略为主体。《建议》中明确提出“逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局”，对于不同功能区的发展提出了不同的目标和任务要求。在推进区域协调发展中,注重国土空间分类开发保护的理念反映了我国对于区域协调发展的认识更加深化。在促进区域发展中考虑到了生态问题，突出了人口、经济布局和发展都要与资源环境承载力相协调，体现了战略的科学性。

(三)推进区域协调发展向轴带引领、板块联动、多极支撑的新格局转变

区域协调发展战略的提出，最初是为了调整由于改革开放以来，我国推进以东部沿海开放、率先实现发展为主要内容的不平衡发展战略导致的区域差距扩大的问题。从近些年区域协调发展的战略内容变化可以发现，区域协调发展的内涵在不断拓展。既有统筹东、中、西、东北四大板块、协调南方和北方发展的内容，也有关注特殊区域(老、少、边、穷等)、跨区域的经济带(长江经济带等)、城市群(粤港澳大湾区等)多种区域发展的内容。目前，我国区域发展已经初步形成了轴带引领、板块联动、多极支撑的区域协调发展新格局。

特别要指出的是，《建议》中用了比较大的篇幅详述“推进以人为核心的新型城镇化”的发展要求和方向，这在当前我国构建新发展背景下，更加突出了城市化地区发展在优化国土开发、推进区域协调发展当中的引领和支撑作用。《建议》中还提到了成渝双城经济圈的建设，预示着未来成渝地区将比肩京津冀、长江三角洲等东部地区城市群，成为我国中西部地区的重要增长极和经济发展引擎，这也预示着，我国将持续加大力度促进中西部地区经济的增长。

二、中华人民共和国成立以来铁路在主动服务和对接国家区域战略中的担当作为

铁路作为国家战略性、先导性、关键性重大基础设施，综合交通运输体系的骨干，路网规划、客货运输都与国家战略紧密相关。从铁路发展史来看，铁路一直都在坚守国家铁路的战略定位，紧密对接国家重大战略。

(一)改革开放之前：中西部铁路建设助力我国工业布局内迁

中华人民共和国成立之初，中国绝大部分地区处于落后的传统农业社会。当时，工业占我国国民经济的比重不到10%，而其中70%以上的工业又处于沿海地区。20世纪50年代，为改变区域发展不平衡的局面，毛泽东同志在《论十大关系》中指出“为了平衡工业发展的布局，内地工业必须大力发展”。因此，我国从总体上，开始逐步形成了以推动内地工业建设为主的东西区域均衡发展的生产力布局思路。特别是在20世纪60、70年代开始推进的三线建设，更是促进了我国区域经济布局的内迁。

中华人民共和国成立之初，我国铁路线路主要集中分布在东北、以北京为中心的华北、上海为中心的华东沿海地区，西北、西南省份的铁路线路极其匮乏。中华人民共和国成立至1978年这段时期，铁路的新线规划、建设主要集中在我国的中西部地区。成渝铁路、成昆铁路、天兰铁路、宝成铁路、兰州至乌鲁木齐、贵阳至重庆等中西部重要铁路干线都是在这一时期修建完成的。到1978年，西北、西南省份的运营铁路线路大幅增加。已经实现了除西藏之外，西北、西南省份都能以铁路连接起来，并同我国华北和沿海地区接通，运输情况大为改善。在这一时期的铁路线路建设起到了紧密配合和助力我国生产力布局内迁的作用。

(二)20世纪80年代：“三大战役”缓解了东部沿海开放地区经济快速增长导致的运能紧张局面

1978年召开的党的十一届三中全会明确了我国社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。我国开启了以改革开放促发展的新发展时期，全国工作重点转移到以经济建设为中心上来。邓小平同志提出了让一部分人、一部分地区先富起来的区域非均衡发展思想。1979年，党中央开始逐步实施东部沿海地区的对外开放，极大地解放了东部沿海地区的生产力，进而推动了我国整体经济社会发展效率的提高。从20世纪80年代开始，东部沿海地区经济以较快的速度实现增长，年均GDP增长率超过了10%。快速的区域经济发展必然引起了对商品运输需求的快速增长。

20世纪80年代,我国铁路运输最紧张、最薄弱的地区主要集中在东部地区的内外联通通道上。为了努力保障东部地区经济快速发展对铁路运力的需求，1985年，原铁道部发起了 “北战大秦，南攻衡广，中取华东” 的 “三大战役”。在我国经济最发达、增长最快速的华东地区，铁路在克服建设资金严重短缺困难的情况下，掀开了在这一地区新线建设和旧线改造的大会战，完成5条新线建设、6条双线建设和3项铁路枢纽建设，改造旧线项目10多个，这些举措都对缓解当时我国经济最发达的华东沿海地区铁路运能紧张的局面起到了很好的效果。

(三)20世纪90年代以来：铁路全方位服务和支撑我国推进区域协调发展

改革开放以来，随着东部率先实现发展，我国中西部地区与东部地区的发展差距逐步拉大。在这种情况下，如果政府不加以干预和调整，会产生富者更富、穷者更穷的恶性循环，马太效应凸显。因此，缩小区域发展差距，促进区域协调发展的问题日渐成为我国区域发展关注的一个重点方面。我国自“八五”计划开始，在政府报告和文件中开始多次提出了区域发展要朝着协调方向推进的战略思想。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，高度重视区域协调发展。十九大报告中明确提出了要实施区域协调发展战略。十九届五中全会《建议》提出了要“优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化”的目标要求。

区域协调发展对交通运输的要求也是全方位的。在这一时期，我国铁路坚守国家铁路的发展战略定位，紧紧围绕服务国家重大战略要求，在修建青藏铁路助力西部大开发、修建京雄京唐高铁助力京津冀一体化；在加强沿江、沿边铁路建设促进经济轴带发展；在开展铁路扶贫助力，落后地区发展等多方面促进了我国区域重大战略的推进，发挥了重要作用。同时，高铁技术的突破和关键技术的掌握，使我国一跃成为世界高铁大国。我国高铁的快速发展，充分发挥了“用时间消灭空间”的效能，极大地压缩了时空距离，促进了我国区域经济交流和区域一体化发展。

三、 推进区域协调发展对铁路提出的新要求

(一)优化铁路建设的空间布局，科学推进铁路规划建设

铁路作为支撑区域发展重要的基础设施，一是要坚持适度超前规划建设，发挥好交通运输在区域协调发展中的先行引领和支撑保障作用。国家的区域战略需要铁路做适当超前的谋划对接。目前国铁集团正在研究形成铁路服务黄河流域生态保护和高质量发展的工作方案。这次《建议》还特别提到了成渝双城经济圈，铁路也需要适当超前谋划如何服务和对接好我国中西部地区这一重要城市群的发展。二是要优化路网功能，推动多种交通方式融合发展。一个功能完善、结构合理的铁路路网对于区域发展至关重要。从综合交通运输体系看，铁路与其他交通方式的配套衔接还不够完善，多式联运、综合交通体系构建的水平还不够高。铁路运输存在部分地区、部分时段运能不足和运能虚糜的双重情况。三是要提高各区域的基础设施通达度、通畅性和均等化水平。铁路要优化完善运输通道布局，补齐中西部铁路、革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区等发展短板，以推进实施川藏铁路、西部陆海新通道、沿边沿江沿海高铁等一批战略性、基础性重大工程项目为牵引，促进区域发展差距的缩小。

(二)发挥铁路优势，增强区域可持续发展能力

《建议》关于“构建国土空间开发保护新格局”强调我国国土空间的合理开发和有效保护尤为重要。要在基于三大主体功能区的主体功能前提下进行国土空间合理适度开发。

城市化地区的主体功能是提供工业品和服务产品。这一地区要成为我国经济、人口以及创新资源高效聚集的地区。铁路在这一区域的发展主要是要加强基础设施互联互通。一是铁路应大力提高城市群对内对外的交通联系；加快城市群和都市圈铁路布局的网络化；积极推进城市化地区高铁和城际铁路建设等。二是应充分发挥铁路便捷高效的优势，提高铁路运输效能。三是加强沿江沿海港口铁路线建设，助力打通区域之间、多种运输方式连接方面的物流堵点。

农产品主产区主体功能是提供农产品，要成为中国保障农产品安全的主体空间。对铁路来说，就是要提高农村交通通达程度。落实基本农田、城镇开发等空间管控要求，减少对耕地等自然空间的占用。在这一区域，铁路的发展主要是要高效发挥集约利用土地，严格控制铁路建设的占地规模。一是科学选定铁路线路，严禁占用耕地超标准建设。二是以增强农产品生产能力为目的，提高农产品运输能力。三是完善城乡融合的交通基础设施网络，提高城乡交通运输公共服务均等化水平。

生态功能区的主体功能是提供生态产品，要把保护修复自然生态系统、提供生态产品作为发展的首要任务。铁路在这一区域的发展，一是应落实生态保护，发挥铁路运输低碳优势，降低碳排放强度。二是要对接自然保护区，规划旅游线路，助力当地旅游业和特色产业发展。

(三)助力老少边穷地区发展，保障民生底线

区域协调发展战略中的一个重要内容是要加快老少边穷等特殊区域的发展，核心是解决区域援助问题。老少边穷区域存在的共性问题有：基础设施缺乏、基本公共服务不完善；产业基础薄弱，大多数地区以农业生产为主；自身发展的能力很低等。从空间上看，当前这些区域主要分布在我国中西部。对于上述特殊区域的发展，目前中央采用的主要策略是政策倾斜和帮扶。

基础设施建设是帮扶这些地区发展的重要方面。“十三五”时期，铁路为助力老少边穷地区发展作出了重要贡献。“十四五”时期，铁路助力特殊区域发展，一是应结合乡村振兴和我国城镇化战略，完善铁路农村货运服务网络，促进“工业品下乡”和“农产品进城”的双向流通，全面强化铁路服务乡村振兴战略保障能力；二是应继续更精准地完善巩固扶贫工作，加强中西部铁路建设，完善特殊区域铁路路网建设，充分利用当地要素资源禀赋优势，拓展延长相关产业链。注重提升少数民族地区等特殊区域的内生发展动力，持续推进“铁路+特色产业”扶贫，打造“铁路+旅游+扶贫”模式，促进区域致富。

(四)扎实服务“一带一路”建设，担负起服务更高水平对外开放的责任

我国开放型经济发展是起于20世纪70年代末的东部沿海开放，目前已经发展到了加大沿江、沿边等内地深化开放阶段。但是，我国对外开放格局整体上呈现出“东比西强、海比边强”的局面。“一带一路”战略的实施，可以助力我国构建全方位开放格局。特别是能把中西部地区、东北地区贴近国内内需市场，又临近中东欧、中亚、南亚等贸易伙伴的地缘优势充分发挥出来，促进我国内陆地区的对外开放。《建议》提出要坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次的对外开放。区域协调发展的目标也包括了深化对外开放的内容。新时代要形成内外统筹、南北互动、东中西协调的区域发展新格局。

推进“一带一路”高质量发展中重要的内容是要推进基础设施互联互通，这为铁路在“十四五”时期的发展带来了机遇。铁路应从以下几方面发力：一是要继续促进中欧班列的持续稳定安全运行。随着新冠肺炎疫情全球蔓延，新的运输形势变化是许多海运、空运货物加速了向铁路运输的转移，中欧班列运力增长赶不上需求增加。因此，要加强“一带一路”铁路沿线重点口岸建设的扩能改造，提高集装箱列车的接发、换装效率。二是要推动中欧班列通道瓶颈路段的升级改造，积极开辟中欧班列境外新路径。三是要以中老铁路工程、雅万高铁等重点海外工程为抓手，有力有序推动标志性项目建设。四是将“一带一路”建设与我国的粤港澳、长三角、京津冀等国家区域战略对接，形成东中西互动、内外联动的区域发展格局。