政社关系视角下居家养老服务供需失衡问题研究

李志鹏，曲绍旭

（南京理工大学 公共事务学院，江苏 南京210000）

一、引言

近年来，我国60 岁及以上老年人口不断增加，预计到2050 年，老年人口将突破4 亿人（童星，2015）。老年人口不断增加的同时，高龄化的问题也不断凸显。2010 年，我国80 岁及以上高龄老年人口突破2 000 万人，在老年群体中所占比重达到了10%以上（总报告起草组，2015）。这意味着，近年来我国的养老服务需求不断增长。此外，独居、空巢等缺乏子女陪伴的老年人口也在不断增长。原国家卫生计生委发布的《中国家庭发展报告（2015）》①该调查时间为2014 年10 月至2015 年2 月。指出，我国空巢老年人口在老年人口中所占比重为50%左右。空巢老年人口增多的部分原因是，我国家庭规模不断缩小和核心家庭不断增多。受中国传统文化的影响，居家养老一直是大多数中国人青睐的养老模式。在传统社会，生活在大家庭中的老年人主要依靠其他家庭成员的照顾；随着家庭结构的核心化与家庭规模的小型化，越来越多的家庭难以保证对老人的照料，人们的养老压力越来越大。在此背景之下，社会大众对居家养老的关注度不断增加。

整体来说，目前我国大多数地区的居家养老服务都处于供给难以满足需求的失衡状态，只有个别地区偶尔有部分服务能够满足需求，并且这种状况难以在短时间内得到有效改善（高灵芝 等，2012）。一方面，政府提供的居家养老服务难以满足不断增长的养老服务需求；另一方面，从老年人对居家养老服务的使用角度来看，目前我国的居家养老服务却出现了有所剩余的状况（丁志宏 等，2011）。随着人口老龄化的快速发展，居家养老服务的供需不平衡问题越来越受到人们的关注。

目前学界对居家养老服务供需状况的研究中，学者们大多通过问卷调查等方式呈现研究区域内居家养老服务的供给与需求现状。部分研究者认为，目前我国的居家养老服务供给总量不足、种类少（宋言奇 等，2014）。还有研究者发现，居家养老服务既存在供给与需求之间不均衡、不匹配的问题，也存在人们对其利用率不高的问题（丛春霞 等，2017）。

二、居家养老服务供需失衡原因：已有研究的原因分析

针对我国居家养老服务的供需失衡现象，学者们分别从政府和养老服务组织的角度探究了其原因。

（一） 政府层面的原因

1．政府职能越位

居家养老服务提供过程中的政府职能越位主要表现为，政府对居家养老服务干预过多。长期以来，我国居家养老服务主要以政府为主导，政府不仅在法规政策制定、资金投入、整体规划、人才队伍建设等方面处于主导地位，而且对社会组织如何参与城镇居家养老服务有着硬性规定。由于我国的“强政府”历史传统，社会组织只能在政府设置的范围内开展服务，其自主性受到限制，组织的活力、人员积极性大大降低，导致城镇居家养老服务的供给质量下降（王林森，2017）。社区居家养老服务工作由政府主导，政府在服务过程中存在越位行为，客观上不利于居家养老服务的发展（王丽敏，2016）。

2．政府职能缺位

（1） 缺乏科学的监督与评估体系

目前我国居家养老服务的质量评估体系尚不完善。部分地区对居家养老服务质量评估的内容、方式、程序和标准等的规定过于简单、笼统。一些相关部门对居家养老服务质量评估的作用重视不够，评估结束后也缺乏必要的结果反馈（李小梅，2014）。政府在购买居家养老服务后，需要通过对服务进行监督和检查来评估服务效果，但一些地方的政府缺乏对服务过程的监管，导致居家养老服务存在种种问题（杨茜 等，2018）。

（2） 政府资金投入不足

目前，我国老年人口逐年增长，但政府在养老服务的资金投入方面依旧保持在往年水平，出现了老年人的养老服务需求不断增长与政府资金投入不足导致这种需求难以满足之间的矛盾（曹飞廉等，2018）。即使在部分经济较为发达的地区，政府对居家养老服务的资金投入也严重不足（陈静等，2018）。在政府投入资金有限的情况下，虽然可以维持部分服务提供，但难以提供较为全面的居家养老服务（贺薪蒙，2013）。

3．政府购买居家养老服务的支持对象较少

虽然在我国政府购买的养老服务中，居家养老服务的占比较高，但政府购买居家养老服务的覆盖范围较窄。地方政府购买的居家养老服务的主要服务对象为高龄老年人和独居老年人，而这部分老年人在整个老年群体中占比较低（吉鹏，2014）。也就是说，政府对大多数老年人的居家养老服务提供的支持力度有限，多数老年人因不符合政府购买服务的标准而被排除在外。这些老年人的居家养老服务需求不能得到很好地满足，从而造成了供需不平衡。

4．服务供给的“格式化”

我国部分地区的政府在购买居家养老服务时会为老年人提供一份服务列表，老年人只可以选择列表中的服务，政府依据老年人的选择，委托相应的服务提供方为老年人提供居家养老服务。这种订单式的服务提供方式虽然有简洁明了的优势，但预先将服务内容与服务项目固定在一定范围的做法，并不能很好地满足服务对象的不同需求。由于老年人只能较为被动地在服务列表中选择服务项目，其个人需求并不能很好地得到满足（李振星，2019）。更多的时候，政府购买的居家养老服务供给项目较为固定、种类较少，而有服务需求的老年人对居家养老服务的要求却各不相同（郑冕，2018），这导致虽然政府购买服务但老年人的需求并没有得到相应满足。

（二） 养老服务组织自身的原因

1．组织的自主性不强

在我国的居家养老服务提供过程中，养老服务组织的自主性不强，对政府有较强的依赖性。在服务定位上，它们往往认为自己是政府解决社会问题的一个辅助工具。而且，提供养老服务的社会组织多与政府形成了依附式合作关系，在实际提供养老服务的过程中往往是按照政府的具体要求提供服务，容易出现提供的服务与老人的需求并不匹配的状况（唐健 等，2020）。由于养老服务组织的自主性不强，因此容易导致一方面政府购买了服务，但另一方面老年人的需求仍然得不到满足，出现养老服务供需失衡状况。

2．服务人员不足且专业水平总体偏低

目前我国提供居家养老服务的社会组织的从业人员数量较少，其中受过专业训练的服务人员更是不足。居家养老服务工作内容琐碎且较为繁重，社会认可度低，福利待遇差，社会大众对这一职业还存在偏见，这些导致目前我国的居家养老服务人员数量严重不足，其专业水平难以达到要求，流动性较大（耿雅琴，2014）。

3．缺乏与服务对象的充分沟通

虽然有些养老服务组织在服务开展前进行了需求调查，但这些调查大多并不是很深入。随着服务的开展，老年人的需求可能会发生变化，养老服务组织需要根据老年人需求的改变，对服务项目进行适当调整。如果一直停留在按照既定的服务计划提供居家养老服务，容易导致老年人的实际需求难以满足，服务提供的效果也会相应降低。由于缺乏与服务对象的充分沟通，容易出现社会组织提供居家养老服务之后，老年人的需求并没有真正得到满足，居家养老服务出现供需失衡现象（汪钰，2015）。

4．生存境况不佳、投资回报率低造成低水平服务

在养老服务领域，一些民办养老机构资金匮乏，勉强维持生存。一些民办养老机构由于缺少政策扶持和筹资渠道，再加上居家养老服务领域的投资回报率低，很难维持正常运行（陶冉，2013）。一些机构为了维持生存，不得不降低服务提供水平、减少服务内容。这种低水平的服务，自然难以满足老年人的需求，从而导致居家养老服务的供需失衡。

居家养老服务供需不平衡的问题受到越来越多的学者们的关注，现有研究大多从政府和养老服务组织两个方面寻找造成居家养老服务供需失衡的原因，从政社关系的角度分析造成养老服务供需失衡原因的研究相对较少。本文拟从政社关系的角度对居家养老服务供需不平衡问题进行分析。实际上，上文所梳理的居家养老服务供需失衡问题，很多都是由于政社关系的不协调所引起的。例如：政府对居家养老服务干预过多、“格式化”供给居家养老服务、对居家养老的资金投入不足、对居家养老服务缺乏科学的监督评估体系，养老服务组织的自主性不强、服务人员少且专业水平较低、与服务对象沟通不够，等等，归根结底都是由于政社关系不协调引起的。

三、政社关系视角下的居家养老服务供需不平衡

（一） 不平等的政社关系

目前我国大多数养老服务组织的独立性较差，政府部门对于养老服务组织的干预较多。更多的时候，二者之间的关系并不是真正意义上的平等关系，而是一种依附式合作或替代性插手的从属关系。

1．依附式合作的政社关系

在我国，社会组织通常并不能获得完整的资源或运作空间，由于政府很多时候拥有对资源的控制权，因此会在社会组织提供服务的过程中对其进行直接或间接地干预。这就使政社关系成为一个矛盾体：在形式上政府与社会组织是平等的合作关系，但在现实中却难以处于平等的位置，社会组织难以真正地独立自主，不得不依附于政府，否则将难以发展。这种依附与合作并存的政社关系，是一种“依附式合作”的政社关系（彭少峰，2017）。

随着政府购买服务的发展，政社合作越来越频繁、紧密，但这并没有使二者拥有平等的地位。大量社会组织需要通过政府购买服务来获得资源，这会导致其在这一过程中受到行政部门的干预或控制，这种合作方式使得社会组织的独立性和自主性不断削弱（彭少峰，2017）。在招投标过程中，因为政府和社会组织签订有明确的合同，二者也没有隶属关系，政府转而通过资源诱导的方式来获得“剩余控制权”（周雪光，2015）。其方法主要有两种。一种是为社会组织提供额外的资源。一些提供居家养老服务的组织由于缺乏资源，往往会希望得到政府额外的帮助，从而主动依附于政府。另一种是项目续约承诺。对于较为服从的社会组织，政府往往倾向于将项目交付于他们，并为其提供续约承诺，或在招投标过程中暗中为其提供帮助（彭少峰，2017）。因此，虽然社会组织与政府在形式上表现为平等的合作关系，但实际上二者之间往往是一种依附关系（Scott，1972）。社会组织与政府之间的这种依附关系，导致一些社会组织为了生存，提供服务的动机主要是为了完成政府部门的任务，而不是真正意义上满足服务接受者的需求。

2．替代性插手的政社关系

长期以来的行政惯性，导致政府对社会组织的替代性插手以及行政权力对社会组织权力的置入式插手（石亚军等，2015）。这种替代性插手的政社关系，使得无论是民间社会组织与政府之间，还是官办社团与政府之间，都表现出政府处于绝对的主导地位（谭日辉，2014）。现实中，一些社区组织承担了政府的部分行政职能，政府则包揽了许多本应由社会组织承担的事务（谢志强 等，2017）。

在这种依附性关系之下，社会组织对政府有较强的依赖性，而政府对社会组织则是一种弱依赖。我国社会组织的活动空间基本来源于政府的“让渡空间”（贺立平，2007），难以独立自主地发展。在政府购买服务的过程中，政府可以选择与哪些社会组织合作，社会组织处于较为被动的被选择方，而政府则处于优势地位，拥有足够的主动权，对社会组织的资源依赖具有“可选择性”（虞维华，2005；汪锦军，2012；陈天祥 等，2019）。

（二） 供需不平衡的居家养老服务

很多养老服务组织的自主性不强，其经费和资源主要来自政府购买服务，对政府有着较强的依赖性。而政府部门在购买服务时则可以挑选不同的组织，从而容易对组织的服务提供进行不同程度的控制或干涉。政府部门在购买居家养老服务时，往往倾向于采取订单式的“格式化”服务。这种供给方式虽然可以使服务更为规范，但也可能会带来服务内容较为单一、服务人员自主性不足等问题。养老服务组织在提供服务的过程中自主性不强。这种固定的订单服务与老年人的实际需求有时是存在差异的，部分需求量较小的服务有可能供给剩余，而服务对象较为需求的服务反而有可能供给不足，从而出现服务供需失衡。

政府部门在购买居家养老服务时，除了容易对社会组织干预和控制过多，还存在不同程度的履职缺位现象，包括对居家养老服务提供的资金投入不足、缺乏对养老服务组织的服务监督等。资金投入不足，使得部分养老服务组织不得不通过降低养老服务水平等方法来减少成本和维持机构运行，导致其服务效果较差，不能很好地满足老年人的实际需求。政府缺乏对养老服务组织的服务监督，使得养老服务组织在开展服务后缺少与服务对象的沟通，难以真正提升居家养老服务的质量，最终导致居家养老服务供需失衡。

四、政社关系的优化路径

（一） 增强社会组织的服务提供能力

不论是依附式合作还是替代性插手，都体现了政府部门对于养老服务组织的干预。之所以出现政府部门对于养老服务组织的干预，原因之一就是政府对社会组织的服务提供能力缺乏信任。政府部门由于对社会组织的服务水平、服务效果存在一定的不信任，因此难以对其真正放手。

目前我国部分养老服务组织的规范化、组织化程度较低，服务人员数量不足、专业化水平低、流动性大，难以满足老年人的需要。养老服务组织需要加强自身建设，建立长效的人才培养、管理和激励机制，增强服务提供能力。

养老服务组织的发展离不开政府部门的扶持，政府与社会组织之间关系的再优化也需要政府恰当地履行其职责（韩小凤等，2020）。在这一过程中，政府扮演着服务提供设计者的角色，要站在更好地供给公共服务的立场上，加大对养老服务组织的扶持力度，采取有力措施，提升社会对居家养老服务人员的认可度，增加对居家养老服务提供的资金投入，增强社会组织的服务提供能力。

（二） 建立服务质量监督和反馈机制

建立第三方评估监督机制，对社会组织提供的居家养老服务质量进行客观、公正的评估和监督。担任评估和监督的第三方不应和其中的任何一方有利益关系，评估过程要做到客观、公正，不能受到委托方的任何干扰。在评估过程中，可以让公众参与其中，发挥公众的监督作用，使评估结果更为客观、公正、公平。

建立居家养老服务质量反馈机制，加强对服务过程和效果的监管。政府在对居家养老服务效果的考察结束后，要对服务的评估结果进行分析，不断优化服务提供方案。同时，要奖励服务效果好的社会组织，对于服务效果不好的社会组织要有相应的惩罚措施。通过对养老服务质量的监督管理与反馈，可以督促养老服务组织进一步提升服务质量，降低可能的风险，政府也可以由此与优质的居家养老服务提供者开展合作（冯梦成，2020）。

（三） 发展政府主导下的政社合作关系

更好地满足老年人的需求，持续增加居家养老服务供给的数量与质量，是政府和提供养老服务的社会组织的共同目标。政府和社会组织同时以满足老年人需求为中心开展服务，确立共同的目标，可以使双方减少分歧，不断提升服务能力。

在居家养老服务提供的过程中，政府是“主导”，而不是“管制”，政府扮演的是政策引导、支持促进和监督管理等角色，养老服务组织在法律、制度允许的范围内提供服务。在明确分工和合作关系的前提下，政府要逐步放手，“主导”而非“管制”，不再承担大量的事务性工作，给养老服务组织适当的空间；养老服务组织要不断加强自身建设，提升服务质量（谢琼 等，2020）。只有形成这样的政社合作关系，才会使居家养老服务的供给质量不断提升，从而改善居家养老服务供需失衡状况。

五、结论

本研究梳理了学界对居家养老服务供需失衡问题的探讨。学者们从政府和养老服务组织两个角度来寻找造成居家养老服务供需失衡的原因。政府角度的原因主要有：政府职能的越位和缺位，政府购买居家养老服务的支持对象较少，服务供给的“格式化”，等等。养老服务组织角度的原因主要有：服务人员不足且专业水平总体偏低，组织的自主性不强，缺乏与服务对象的沟通，等等。

本研究主要从政社关系的角度分析居家养老服务供需失衡问题。社会组织对政府是一种强依赖，而政府对社会组织则是一种弱依赖，这种不平等的关系造成了政府对养老服务组织存在不同程度的控制或干预。这种关系导致居家养老服务资源配置与应用的效率低下、服务满意度下降，部分需求量较小的服务有可能供给剩余，而服务对象较为需求的服务反而有可能供给不足，从而出现供需失衡。此外，这种不平等的政社关系中，也存在政府部门的职能失位，如对居家养老服务提供的资金投入不足、对社会组织提供的服务缺乏科学的评估和监督，从而导致政府购买服务的效果不佳，造成居家养老服务供需失衡。

为了更好地提供居家养老服务，改善居家养老服务的供需失衡状况，需要优化居家养老服务提供过程中的政社关系。包括：增强社会组织的服务提供能力，建立服务质量监督和反馈机制，发展政府主导下的政社合作关系。