耕地数量、质量、生态“三位一体”保护机制研究

周艳寒

（南通市自然资源和规划局，江苏南通 226000）

1 耕地数量、质量、生态“三位一体”保护的内涵

《国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》指出，要坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。三位一体保护不是简单的内容叠加和机械组合，而是站在整个自然系统的维度，利用整体思维将耕地数量、质量、生态保护有机融合、贯穿始终。实现三位一体保护就是要在保证耕地数量的基础上，逐步提高耕地质量，不断改善耕地生态环境，协调好耕地质量、数量和生态环境之间的关系，促进耕地资源和生态环境的可持续发展。耕地数量保护是耕地质量保护的前提，耕地质量保护是耕地生态保护的基础，耕地生态保护与耕地质量保护相互作用，又互为目的。

2 耕地数量、质量、生态“三位一体”保护的重大意义

2.1 有利于确保国家粮食安全

目前，我国人均耕地面积约0.09 hm2，不足世界平均水平的40%，人多地少的矛盾是我们不可忽视的基本国情。国以民为本，民以食为天。我国作为拥有14亿人口的大国，保证粮食安全是促进经济社会发展的首要前提，也是确保国家繁荣稳定的“压舱石”。尤其是在新冠肺炎疫情冲击全球的情况下，粮食安全的重要性更加凸显。因此，以保障国家粮食安全为目的的耕地保护，已然成为国家资源安全保障体系建设中的重要一环。

2.2 有利于促进生态环境可持续发展

山峦水体、森林农田共同孕育了人们赖以生存的生态系统，耕地便也是生态环境发展过程中所不可或缺的要素。实现耕地保护，能有效改善耕地质量及其周边的生态环境，保持水土、涵养水源，有效避免土地沙化和水土流失，解决土壤盐碱、板结、耕作层退化问题。同时，也能够防治生态环境污染，避免农药、化肥等化学物质的过度摄入以及重金属、废弃物等污染物污染土壤、大气、地表水和地下水。通过土地整治和生态修复项目能够有效提升耕地生产能力、土壤蓄水能力、大气质量和水体质量，改善周边生态环境。

2.3 有利于经济社会的可持续发展

我国城市化规模的急剧扩张使得人地矛盾更趋紧张，违规圈占、滥用耕地现象频发，这与绿色发展背道而驰。因此，我们必须加强耕地资源保护，集约节约利用土地，抑制建设用地的过度需求，转变经济增长方式，让有限的耕地资源发挥更大的作用，从而达到经济社会可持续发展的目的。

3 耕地保护面临的现实困境

3.1 耕地后备资源匮乏，开发利用限制强度大

一是耕地后备资源区域分布不均衡。后备资源集中分布在经济欠发达地区，而经济较为发达、用地需求量大的东部地区后备资源不足。二是耕地后备资源大多呈现零散破碎状态，集中连片资源明显减少。据2016年耕地后备资源调查结果显示，我国余留下来的后备资源以破碎、零散状态为主，且分布范围广泛。集中连片后备资源面积较上一轮调查减少了545.58万hm2，减幅达到74%。三是耕地后备资源开发利用生态环境制约大。我国耕地后备资源主要包括荒草地、盐碱地、滩涂和裸地。对于此类资源的开发主要生态制约因素在于土壤质量、坡度以及水资源丰富程度等。

3.2 现有耕地质量不高，地域分布差异明显

根据全国耕地等别调查结果显示，我国优等别耕地比重低，新补充耕地质量等别不高，优等别耕地比重占全国耕地面积比重不足10%。全国较优等别耕地分布在自然资源丰富和生态环境良好的地区，例如长江中下游、四川等地，自然条件恶劣、基础设施落后、生态环境脆弱的地区耕地质量等别最差，例如青藏高原、内蒙古高原等地区。同时，我国耕地磷、钾元素较为缺乏，土壤肥力有待进一步加强。现有耕地盐渍化、沙漠化、水土流失、工业三废及农业污染现象严重，造成耕地地力进一步减弱。

3.3 土地利用方式粗放，存在圈占、闲置、违规占用等浪费耕地现象

一方面农药、化肥等农业生产资料价格上涨、生产成本提高，然而土地产出效益低，粮食、蔬菜等市场价格较低，农民生产积极性降低，导致大量耕地被闲置、撂荒，因而造成土壤理化性状变差、肥力下降，水利工程和设施失修，蓄水总量下降，耕地地力减弱的现象。部分农民为了增收改种花卉、树木，养殖牛、羊、鱼、虾，甚至开办农家乐等休闲观光农业，造成耕地面积大量减少。另一方面随着城市规模不断扩大，建设用地需求旺盛，一些地方政府没有妥善处理好保耕地、保发展、保生态的关系。盲目招商引资、突破用途管制违规审批，设立各类开发区、经济园区，造成大量耕地闲置和浪费。另外，各地还存在违规占用耕地挖塘挖湖、建设景观公园、沿河沿湖绿化带等现象，造成了耕地非农化。

3.4 补充耕地存在数量不实、质量欠佳、后期管护不足的问题

一是在城市扩张建设过程中，占优补劣现象严重。建设占用的耕地多是城市周边农业生产条件好、土壤肥沃、集中连片、产量高的优等地，补偿的耕地大多生产条件较差、土壤贫瘠、面积小、分布零碎、农业配套设施不完善，不利于规模化、机械化生产。二是补充耕地选址缺乏科学规划，忽视农田基础设施建设。一些地方为了新增耕地指标，不顾耕种适宜性，肆意选址，补充耕地远离居民区，生产条件差，灌排设施布局不合理、质量不佳，投入产出比低，导致农民耕种积极性不足，出现弃耕及耕地再次返荒现象。三是存在破坏生态的现象。一些地方在改良滩涂、盐碱地等自然条件较差的地块过程中施用大量农药、生长剂，污染大气、水体，破坏生态环境。四是后期管护不足。由于管护资金有限、地块数量多、零碎分散，后期管护很难达到良好的效果。

4 构建耕地数量、质量、生态“三位一体”保护机制

自然资源部土地整治中心副主任郧文聚曾表示，“在加强耕地数量、质量、生态‘三位一体’保护的现实要求下，不能只考虑补充耕地数量，还要加强耕地质量、生态方面的保护。如果生态恢复不了，耕地利用的前提就不存在；如果生态补不上去，长期来看会有不可挽回的损失。”因此，必须加强耕地保护在数量、质量、生态方面的系统性、协调性和先进性，将三位一体保护机制落到实处。

4.1 进一步强化耕地占补平衡管理，严格落实耕地补偿制度

各地政府要强化以补定占，先补后占的思路，坚决杜绝占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象，严格落实耕地占补平衡责任。节约使用土地，可以利用荒地的，不占用耕地；可以利用劣地的，不占用好地。为了进一步保证补充耕地数量、质量、生态达标，可以依据土地整治新增耕地成本以及占用耕地质量条件来制定差别化的耕地开垦费用标准。完善耕地保护条例，将生态保护纳入法律范畴。建立以保护耕地数量、质量为中心，协调耕地保护与生态发展的保护模式。制定耕地保护目标任务考核制度，全面检查和考核基本农田保护和补充耕地任务完成情况。

4.2 强化土地整治，提升生态环境意识

土地整治是保持耕地总量动态平衡的重要一环，应当积极推动土地整治技术创新，实现生态型土地整治。开展生态评估，科学规划选址，继续改善农业生产条件，安排农业水利工程及配套田间工程建设，建设生态良好的高标准农田，改造中、低产田，防治耕地污染，增强耕地抵抗自然灾害的能力。科学引导农户改良土壤、提高地力，维护排灌工程设施，防止土地荒漠化、盐渍化和水土流失，禁止占用补充耕地建房取土。

4.3 进一步强化耕地保护意识，落实耕地保护责任

各地应认识到耕地资源的宝贵性以及目前耕地保护形势的严峻性，切实转变重经济发展、轻耕地保护的想法，处理好保护与发展的关系。通过电视公益广告、官方微博、微信等媒介，加大耕地保护政策的宣传力度，并对生态型耕地保护的意义和内涵进行宣传，培养社会公众的保护意识。监察部门需加大巡查和执法力度，对于不符合规定程序的用地坚决予以处罚，对重大违法案件应公开查处，形成广泛的影响力。

4.4 构建智慧管理平台，推进耕地保护现代化

以自然资源大数据为基础，设置部、省、市、县四级耕地网络监测点，形成空间全覆盖、信息全要素、互联互通的耕地智慧管理平台。围绕耕地数量、质量、生态环境信息进行监测，随时掌握耕地状况、检查耕地保护效果，增设警报系统，一旦认为新增耕地的区域耕地质量、数量、生态环境发生变化便自动触发警报，从而为耕地利用管理决策提供依据，实现耕地保护工作即时化、智能化。

4.5 优化建设用地审批，促进实现耕地保护

各地应认识到保护耕地与提高用地保障服务效能是并行不悖的，支持重点项目用地将更好助力于本区域的耕地保护工作。坚持“三去一降一补”原则，支持基础设施项目和实体经济项目用地、严格限制产能过剩行业用地。坚持问题导向，持续科学推进用地审批制度改革，建立法治高效的建设用地审批制度。支持光伏、风力等新兴产业培育发展和传统产业改造提升用地。改进和优化建设项目用地审查报批流程，提高审批效率。

5 结语

耕地资源是极其宝贵的，做好耕地保护工作事关国家经济高质量发展和社会长治久安。我们应当在认真分析我国耕地保护面临的新形势的基础上，创新耕地保护机制，构建数量、质量、生态三位一体的耕地保护新格局，让耕地保护更严格更扎实、生态环境更绿色更可持续、土地资源供给更科学更精准。