《乡村振兴促进法》：开启农民环境权法治保障新篇章

王兆鑫

（天津师范大学法学院，天津市 300387）

0 引言

农民环境权益是农村生态环境保护和可持续发展的核心与关键，农村生态环境立法应以农民环境权益保障为核心展开。我国是一个农业大国，乡村生态振兴是乡村振兴的重要组成部分之一，反生态贫困是当今乡村振兴战略的应有之义和必然要求。但农民长期以来一直是我国环境权保障的弱势群体，与之相对应，农村环境治理处于我国生态环境治理的薄弱环节之中。面对日益恶化的生态环境，我们理应高度重视农村的生态环境治理及农民环境权益的保障。《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《乡村振兴促进法》）已于2021年4月29日通过，并于2021年6月1日起正式施行。《乡村振兴促进法》的出台标志着在生态文明时代，我国在农民环境权的法治保障方面开启了新的篇章。

1 贯彻宪法生态主义，完善农村生态环境治理的法治保障体系

促进法律的生态化发展是生态文明时代的重要立法命题之一，宪法的生态化尤为重要，处于法律生态化发展的关键环节。单纯依靠传统宪政框架下的权利配置和制度安排已无法应对生态革命的挑战，面对生态危机，“宪政生态主义作为制度化、规则化的权利配置方式”，以人与自然和谐相处和实现可持续发展为价值取向或目标。[1]宪法生态主义作为一种生态法律理念，在社会发展尤其是经济发展中的作用日益凸显，是平衡经济、生态和社会三要素的最高指示。宪法生态主义在一个国家或地区的确立首先要求颁布一部生态宪法文本。近年来我国的生态文明建设进程不断加快，尤其是2018年“生态文明”的正式入宪，使生态文明建设作为我国的基本国策上升到根本法律的层次，至此形成了一个比较全面的宪法环境保护体系，这对我国的生态环境治理尤其是农村的生态环境治理具有高屋建瓴式的根本保障与引导作用。贯彻宪法生态主义基本理念或指导精神，核心就是要遵循生态宪法文本。生态宪法文本是指导生态社会发展，促进人与自然和谐相处，促使人们生活在美好的宜居的环境之中的根本大法，其核心是保障公民环境权益，敦促政府履行生态义务。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）序言规定，“……推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展 ……”第二章总纲部分的第九条规定，“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第二十六条规定，“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”

《乡村振兴促进法》贯彻了宪法生态主义或称遵循了生态宪法文本，集中体现在第一章的总则部分。总则部分的第二条规定，将生态振兴视为乡村振兴的重要组成部分，并且在对乡村这一概念的界定中，明示了乡村的生态功能；第三条规定，促进乡村振兴的总要求之一是生态宜居，贯彻生态文明建设，而且还要充分发挥乡村在保护生态环境方面的特有功能；第四条规定，全面实施乡村振兴战略要贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，而且提出了四条基本原则，其中第三条基本原则直接提出要坚持人与自然和谐共生，推动绿色发展，推进生态文明建设。

针对农村的生态环境保护，我国目前已经形成了以《宪法》中相关环境规范条款为统帅，以《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国农业法》等基本法为核心，以散见于其它法律法规、法律文件中的规定为补充的法律规范体系，但目前为止还没有一部真正以农村生态环境保护为调整对象或以农民环境权益保障为中心的专门性法律出台。《乡村振兴促进法》虽然并不是以农村生态环境保护为调整对象或以农民环境权益保障为中心的专门性法律，但是此法的出台是我国现有农村生态环境治理法治保障体系向以农民环境权为保障对象或以农村生态环境治理为调整对象的专门法的出台为立法目标的一次过渡性回应或立法进步。

2 明确地方政府的生态义务，农民环境权与地方政府生态义务和谐共处

宪法生态主义的经典要义之一便是生态权利义务的合理配置，意即公民环境权的实现离不开相应的环境义务，这有两层含义：一是从权利与义务统一的角度出发，公民环境权本身就意味着环境权利与义务的共生，即公民环境权的实现需要公民自身环境义务的努力；二是从政府的公共职能的角度出发，保护生态环境是政府基本的公共职能之一，故而公民环境权的实现需要政府履行相应的生态义务。取其后者而言，在宪法生态主义指导下，农民环境权益的实现需要地方政府生态义务的履行，故而农村生态环境治理立法的核心与关键就是要平衡地方政府生态义务与农民环境权的关系。

《乡村振兴促进法》的相关规定明确了地方政府的生态义务，构建起农民环境权制约地方政府生态义务，而地方政府生态义务促进农民环境权实现的和谐状态。这集中体现在第五章“生态保护”和其他章节的部分规定。《乡村振兴促进法》第三十四条规定了国家要健全重要生态系统保护制度和生态保护补偿机制等，其目的就是为了要加强农村生态保护和环境治理，从而绿化美化乡村环境，建设美丽乡村；第三十五条到第四十条则分别规定了各级人民政府在鼓励开发农业种植养殖技术、防治农业面源污染、治理农村水系、建设农村生态宜居住房、严格管理农药等农业投入品、国土综合整治和生态修复等方面的义务；此外，在第一章总则的第九到十一条规定了国家和各级人民政府乡村振兴工作的职责分工、考核评价制度、年度工作报告制度和组织促进相关活动等方面的义务，对地方政府在农村生态环境治理的生态义务方面的开展具有指导意义。关于农民环境权方面，在第一章总则的第四条规定，应坚持农业农村优先发展，坚持农民在乡村振兴战略中的主体地位，保障农民的民主权利和其他合法权利，从而维护农民的根本权益。此条规定虽然没有明示农民环境权，但是通过对《乡村振兴促进法》在农村生态环境治理方面的积极立法理念和精神以及相关绿色规范要素的透视，我们可以由此推导出此条规定是对农民环境权的默示规定，是农民环境权最重要的权利来源条款之一。

3 建设美丽乡村，促进城乡生态环境协同治理

受“城乡二元结构”或“城市中心主义”的影响，我国农村生态环境治理立法存在严重的缺陷：城市被认为是环境治理的重点对象，环境立法“天然”地向城市倾斜，农村环境保护立法不被重视[2]；自上世纪七、八十年代以来，随着城镇化建设和工业化建设规模的不断扩大，广大的农村地区成为工业废弃物和城市生活垃圾的堆积地，加之农村自身的生产生活垃圾的不断产生，农村生态环境的现状日益恶化、令人堪忧，现有的立法以无法完全解决农村生态环境治理的所有问题，面对农村生态环境治理出现的新状况，更无法照搬昔日“城市化”模式的环境立法[3]；此外，相较于城市，农村生态环境治理配套的基础设施、环境管理体制和环境保护宣传等还很不完善。

为此，《乡村振兴促进法》总则第一条就开篇明义地指出此法的立法目的，即促进农业全面升级、农村全面进步和农民全面发展；总则第六条明确规定，国家要建立城乡融合发展的体制机制和政策体系，推动城乡要素的有序流动和公共资源的均衡配置，建设新型的工农城乡关系。就《乡村振兴促进法》的通篇布局或立法构造来看，为了迎合总则中关于城乡生态环境治理协同发展的精神规定，专门设立了第七章“城乡融合”。其中第五十条规定，各级人民政府应当整体规划和统筹安排城乡的生态、农业和城镇等功能空间，来促进乡村的宜居宜居；第五十二条规定，县级以上的地方人民政府应当统筹规划、建设、管护城乡道路以及来及污水处理、供水供电供气等基础设施，保障乡村的发展能源需求，保障农村的饮用水安全等；第五十五条规定，在国家鼓励社会资本和城乡居民“下乡”的同时，不得破坏乡村的生态环境，不得损害农村集体经济组织及其成员的合法权益。而且在其他章节，关于城乡生态环境治理协同发展的精神也有所体现：在第二章“产业发展”的第十九条规定，各级人民政府应当发挥乡村资源和生态优势来发展乡村产业，但是应当符合环境保护的要求；在第五章“生态保护”中的第四十条明令禁止将污染环境和破坏生态的产业、企业向农村转移，禁止将城镇垃圾、工业废弃物、不达标的污水等向农村转移等。