北京市垃圾分类政策实施的阻碍与应对措施——以海淀区X社区和朝阳区Y社区为例

（北京化工大学 北京 100029）

随着北京城市化的不断提高，人口增多，生活垃圾的体量大幅度增加，处理垃圾的工作难度也随之增加，但垃圾处理的能力和水平没有明显提高，垃圾围城的现象困扰着这个正在迅速发展的城市。同时，人口增多导致的资源不足限制着城市的未来发展，垃圾分类后资源的再回收、再利用，能够有效增加可利用的资源数量，在一定程度上帮助缓解资源紧缺的危机，有利于城市的未来发展。垃圾分类对于北京市的重要性与迫切性不言而喻。新《北京市生活垃圾管理条例》于2020年5月实施。在实施初期，部分地区效果不佳，存在着政策实施的阻碍。

一、国内垃圾分类政策研究现状

国内学者对于如何推动垃圾分类政策有效实施有着不同的侧重点，可归纳为法治建设、政策执行与监管、新技术运用和宣传教育等角度。

从法治建设角度看，权责明晰的垃圾分类管理法律是垃圾分类工作成功的前提，要完善配套立法，强化可操作性，同时明确公民的义务，加强奖励和惩罚力度。

政策执行和监管角度，强调实现垃圾分类可持续发展仍需细化引导，设立更加详细且规范的执行标准；研究发现，地方政府能力是“强制”的先决条件，地方政府能力强且政策网络适宜时可使用强制。地方政府能力强但政策网络不适宜时，通过良好的政策营销可以减少来自政策网络的阻力，进而使“强制分类”可行，也可以派遣足够的垃圾分类指导员，向社区居民宣传垃圾分类常识，监督居民垃圾分类情况，指导居民进行正确的垃圾分类，必要时候还要对垃圾进行第二次分类。

在新技术应用方面，《疫情之下的垃圾分类》一刊提到，社区对垃圾分类的科技小妙招——AI人脸识别技术。一项新技术的运用，减少了以往垃圾袋码和人员现场积分的复杂流程，实现了无人看管、自动积分、及时到账、精准溯源的目标，方便了居民的使用。另有学者强调垃圾分类宣传教育对于促进城市居民垃圾行为转化的有效性。垃圾分类不仅要依靠强制性的政策来保障，还需从根本上改变人们对于垃圾的看法，通过教育的方式增强人们对垃圾分类的观念意识，从根本上推动人们的自觉性。

二、政策的总体目标及要求

北京市的生活垃圾分类条例改革从科学、全面的垃圾管理理念出发，为加强生活垃圾管理，改善城乡环境，保障人体健康，维护生态安全，促进首都经济社会可持续发展为总体的政策目标设计并进行实施的。

（一）减少垃圾排放量

《条例》多次明确指出应开展垃圾减量，减少生活垃圾产生。一方面，垃圾减量有利于减少环境污染。当今我国垃圾处理的主要方式仍为填埋与焚烧，垃圾减量有助于控制因垃圾焚烧导致的空气、土地污染。同时，垃圾减量致力于通过减少填埋中无法降解及有毒有害的垃圾，如：超薄塑料袋、电池等，减少对于土地的污染以及侵蚀。另一方面，垃圾减排有利于保证垃圾处理系统的正常运行。北京市人口迅速发展，垃圾处理能力仍有待提高，垃圾围城现象问题已有突出之势，《条例》中通过单位与个人两个主体，致力于从源头上减排，从而减小垃圾处理压力，维护垃圾处理系统的正常运行。

（二）建立完善生活垃圾处理的社会服务体系

完整、完善的生活垃圾处理体系是生活垃圾分类制度胜利实施的必要条件，包括基础设施建设，政府政策、法律条例以及政策的总体布局。

（三）设立完善的基础设施

基础设施建设包括集中收集、转运、处理的垃圾分类设施。

集中收集设施主要为垃圾桶设置，其中垃圾桶分类类别，垃圾桶放置地点，垃圾桶放置数量都应该结合实际情况与民众合理需求进行规划并准确投放。只有保证垃圾桶设置数量与地点的合理性，才能做到集中收集的长期有效分类。

转运过程中的垃圾分类应当做到切实分类。在前几年垃圾分类的尝试中，转运过程的混放现象较为普遍，一方面对垃圾分类的最后结果造成了不良影响，另一方面，垃圾转运过程中的混放，令居民感到自己垃圾分类的行为没有意义，极大地挫伤了居民垃圾分类的积极性，影响垃圾分类政策的长期实施。

处理过程应真正做到分类垃圾分类处理，回收可回收垃圾变废为宝，增加可利用的资源，《条例》指出：北京市将坚持高标准建设、高水平运行生活垃圾处理设施，采用先进技术，因地制宜，综合运用焚烧、生化处理、卫生填埋等方法处理生活垃圾，逐步减少生活垃圾填埋量，减少有毒有害垃圾对于环境的影响，促进首都经济社会可持续发展。

（四）建立系统严密的管理制度

垃圾分类制度在北京的实施，是一场颠覆人们原有生活习惯的改革。在实施过程中，必然会出现由于思维惯性、行为惯性造成的政策阻力。因此，外部对于民众的管理必不可少。

明确垃圾分类体系中各重要部门的责任与任务，各部门应相互衔接。生活垃圾分类涉及多个部门（包括：城市管理部门、科技部门、发展改革部门等）多个层级（市、区级），应当做到统筹整体，相互配合，保证垃圾分类工作顺利实行。另外，小区的垃圾分类工作通常为小区物业进行管理，房管局应积极协调物业参与垃圾分类制度，才能保证条例顺利实施。

监管与奖惩机制切实实施。在垃圾分类源头，必须保证垃圾切实正确地进行了分类。垃圾在后期转运处理有意义，能够进行有区别的处理降低环境污染的前提是垃圾真的切实进行了准确的分类。因此，垃圾监管必须要做到全面、正确。

（五）形成垃圾分类的基本观念，提高垃圾分类的思想素质

垃圾分类政策是长期的、持续性的。在长期的垃圾分类政策中，作为垃圾分类重要主体的居民，其个人的垃圾分类意识、积极性以及其垃圾分类的行为习惯对于政策持续、顺利地实施必不可少。因此政策应当关注居民心理，在约束其行为的同时，也应以培养居民垃圾分类的思想道德素质，培养居民良好的垃圾分类习惯为政策目标。

三、政策实施问题及原因分析

（一）海淀区X小区及朝阳区Y小区，垃圾分类实施效果及问卷分析

为了顺利推进北京市垃圾分类政策的实施，达成上述政策的目的，我们以北京市海淀区大慧寺X小区和朝阳区双井双花园Y小区为样本，运用了问卷法和实地调查法。此次共收获大慧寺X小区35份问卷，双花园Y小区34份问卷，经统计得到两个小区垃圾分类实施的相关数据。

数据分析结果如下：大慧寺X小区100%居民都会对家里的垃圾进行分类处理；而在双花园Y小区85.3%会对垃圾进行分类处理。在X小区有74.3%的居民注意到垃圾分类箱中的垃圾有混放现象；在Y小区仅50%的居民注意到这个现象。当发现垃圾箱中的垃圾有混放现象时，X小区有97.1%的居民坚持垃圾分类投放；Y小区有52.9%的居民坚持垃圾分类投放。经汇总发现，X小区在垃圾分类实施各方面优于Y小区。笔者根据“群体动力理论”即论述群体中的内外部力量对个体的作用和影响，从个体内在需要和环境外力两个方面对两小区差异原因进行分析。

宣传教育活动是对居民个人垃圾分类意识产生影响的环境外力因素之一。居民对于垃圾分类的自我意识将极大地影响北京市垃圾分类政策的实际推行效果。数据显示，X小区有71.4%的居民对垃圾分类相关政策、措施都比较了解，有62.9%的居民非常了解各种垃圾分类的标准。而Y小区有74.5%的居民没有听说过相关的制度或相关的措施，有50%的居民对于垃圾分类标准较了解。在社区宣传教育方面，X小区几乎所有的居民反映小区有进行发放宣传单、开展知识讲座等垃圾分类宣传教育活动。在Y小区有64.7%的居民反映社区没有进行垃圾分类宣传教育活动。从中我们可以得出，社区垃圾分类宣传教育活动力度与居民个人的垃圾分类意识成正相关关系。

基础设施是影响居民个人垃圾分类行为的另一重要环境外力因素。经调查，X小区和Y小区的垃圾桶在数量、类别上均有明显差异。数量上，X小区垃圾桶明显多于Y小区。在类别上，X小区垃圾桶分为可回收、厨余、有害、其他四类，分类标准齐全。Y小区的垃圾桶仅分为厨余和其他两类，垃圾桶种类不合规定，这种情况使Y小区居民在投放垃圾时有心无力，降低了垃圾分类的实施效果。访谈中，该社区居民述说了由于垃圾桶基础设施的不完善产生垃圾分类投放的苦恼。综上，垃圾分类的数量与种类与政策效果有着紧密联系。

垃圾分类监管力度是对居民个人垃圾分类行为产生影响的环境外力因素。垃圾分类政策实施的有效性在一定程度上取决于垃圾分类监管体系是否健全与完善。对比分析X小区与Y小区的垃圾分类监管情况，在政策执行前期，X小区进行了较为严格的监管，通过监管培养了居民垃圾分类的行为习惯。Y小区对垃圾分类的监管力度较小，居民难以改正原有习惯，导致政策实施效果不佳。

个人责任感归属感与预期是影响政策实施效果的重要内力因素。同X小区相比，Y小区居民对垃圾分类投放所带来的荣誉感与责任感较低，小部分居民对本社区以及祖国的未来环境保护情况有着较高的期许。

（二）垃圾分类实施阻碍及问题

从政策落实角度来讲，这次垃圾分类政策落实情况地理位置差异相对明显，问题和成果都较为显著。以发放调查问卷的小区为例，我们做出了较为详细的对比和落实分析。

1.垃圾桶设置不合理

样本采集点均可在垃圾回收处放置等量的四类垃圾回收桶，为垃圾分类活动提供基础的设施条件，但分类垃圾桶数量形式主义化，不符合居民日常生活习惯，厨余垃圾和其他垃圾的垃圾桶数量较少，不足以满足需要。

2.责任主体不明晰

在海淀区的问卷发放小区，我们能明显发现，社区内垃圾分类主体为小区居民，责任到人，垃圾分类完成情况较为良好；但在朝阳区的问卷采集点我们发现垃圾分类主要依靠垃圾分拣工，居民体混放情况较多，基本没有特殊垃圾单独放置的情况。

3.垃圾分类的监督管理松弛

在海淀区垃圾分类前期，有各类社会组织开展的生活垃圾投放的宣传和示范等活动，并且设置了生活垃圾减量分类指导员；但在朝阳区此类活动组织较少，社区内居民参与少，成果与预期不一致，甚至就垃圾分类情况居民与社区也就是物业存在较大的矛盾。

4.惩罚标准难以实施

各类处罚对居民个体约束力小，大多数小区不具备实时监控的条件，对于个人的违规行为处罚无力。

四、提高垃圾分类政策效果的措施

（一）分区建立和完善奖惩措施

调研中两小区垃圾分类落实呈现出较明显的差距。各区在人口构成及区域范围等情况上的差别，对垃圾分类相关奖惩措施提出了不同的要求。在海淀区，居民垃圾分类意识相对较好，但分类粗糙，尤其对其他垃圾和可回收垃圾的分类认知模糊。在初期，居民垃圾分类的原动力主要来源于现实激励，显然激励不足，不利于推进垃圾分类政策的深入实施。因此在外来人口流动较少的小区，建议完善奖励机制，使激励可视化，如开展居民回收积分制或是投放废品兑现设施。积分兑换生活必需品可由社区居委会开展，专人负责，定期结算，而废品兑现的设施应该靠近垃圾回收处，制定合理回收价格，便民利民。而对于类似朝阳区调查地点的社区，基础垃圾分类尚有严重问题，建议首先建立和完善惩处机制，辅以奖励措施，明确《北京市生活垃圾管理条例》中相关的法律责任和惩罚措施，通过合法的教育和罚款，明确责任到人，以强制力推进垃圾分类政策。

（二）多角度完善社区垃圾分类基础设施建设

垃圾分类基础设施对垃圾分类效果有重要影响，垃圾桶数量设置存在形式主义的现象。垃圾分类地点，四种垃圾桶各放置一个是不合理的。居民生活中不同种类的垃圾产生数量不一，其他垃圾和厨余垃圾多，常会堆积出垃圾桶，而可回收垃圾和有害垃圾较少，因此应增加其他垃圾桶和厨余垃圾桶的数量。其次是垃圾桶分类设置问题，应该抓大放小，居民生活中以纸制品和塑料制品为主要的可回收垃圾，可以为此类垃圾设置专门的垃圾桶，分类越简明，越容易促使居民参与到垃圾分类的过程中去，提高垃圾分类的效率和废物回收利用效率。最后是垃圾分类宣传窗分类引导信息不明显，尤其对于老年人，字小，没有图片，辨别起来非常不方便。因此在宣传垃圾分类知识的海报上，应简明扼要地画出相关垃圾，方便居民阅读。同时，可以增加AI智能设备，通过人脸识别实现无人看管、自动积分及时到账、精准溯源的目标，在提高监管效率的同时，实现激励居民进行垃圾分类，推动政策实行。

（三）健全社区管理机制，打扫垃圾分类主战场

目前垃圾分类政策仍主要是政府端发力，依靠政策设置、政府强制力和财政支持实施，没有和社区打好配合，不管是激励还是惩罚措施都很难面向垃圾分类的源头即居民个人。在访谈中，我们发现物业，居委会对居民垃圾分类的监管力度薄弱，存在不作为现象，导致垃圾分类氛围较差，挫伤社区居民垃圾分类热情。对于政府来说，直接管理到公民个人成本较高，可操作性差，因此，应从社区管理开始，对社区本身做出明确规定。以小区物业作为入手点，督促物业方面讲求实事，加强夜间管理，注意方式方法，避免引起居民反感。同时适当与城市居民自治组织居委会沟通，使得管理更加有效有力，而非停于表面，远离居民生活。

（四）提升居民责任感，增强社区垃圾分类凝聚力

北京是流动人口大市，部分外来人口对这座城市的归属感弱，对垃圾分类政策的前景没有期望，对垃圾分类没有责任感。因此，可以通过加强社区教育、增设社区活动，提供生活便利与关怀，提升居民的责任感和荣誉感。