粮食安全视野下农用土地土壤的污染防治

刘 汶

（河南财经政法大学民商经济法学院，河南郑州 450046）

土壤质量状况影响着粮食的产量和质量，做好农用地土壤污染防治是保障粮食安全生产的基石，是促进乡村振兴的重要环节。在粮食安全视野下，探讨农用地土壤污染防治效果不高的原因，并对问题的解决路径加以分析，以期从提高农用地土壤污染防治效果角度保障我国的粮食安全。

1 粮食安全的概念及现状

1.1 粮食安全概念

粮食安全的内涵是指要实现人们能够在任何时候都可以买得到且买得起维持基本生存和健康所必需的食物［1］。从粮食安全内涵可看出，确保粮食供需平衡稳定是实现粮食安全的基本，粮食安全不仅取决于供应情况，需求方的情况也要加以考虑。现实中影响供应和需求情况的因子错综复杂，因此涉及粮食安全的因素具有一定的复杂综合性特征。粮食安全不仅要在数量上实现基本的供需稳定，还要保障供应质量的安全达标，同时生态安全亦是维护粮食安全的前提。新时代背景下的粮食安全观是促进以营养为向导的高产、高效、优质、生态和安全的粮食生产，关注营养与健康，产量与质量并重，促进粮食生产的绿色生态化转型。

1.2 我国粮食安全现状

1.2.1 我国粮食产能状况

国家统计局公布的相关数据显示，我国2020 年粮食播种面积与2019 年相比增长0.6%，我国生产的粮食总产量高达6 695 亿千克，较2019 年增产0.9%，已经连续6 年生产总量保持在6 500 亿千克以上，并且我国人均粮食拥有量增长至474.4 kg，已高于国际粮食安全标准，表明我国农业粮食取得了巨大的发展。虽然农业农村部规划实现化肥零增长，会在一定程度上减少化肥使用量，但是我国单位面积化肥施用量依旧偏高。

1.2.2 我国粮食消费状况

我国人口增加的同时也增加了对粮食总量的需求，保障粮食安全是确保经济发展和社会稳定的关键环节，新时期绿色可持续性发展是对我国粮食安全提出的新要求、新挑战。虽然我国的粮食产量每年都在增加，一定程度上缩小了供需之间的差距，但是两者之间还存有一定的缺口，供需之间的矛盾性结构还有待进一步解决。随着我国社会主要矛盾的转变，粮食安全方面存在数量增长快、质量提高慢、生产发展快及生态改进慢的不平衡问题，同时人们的消费观念也悄然发生了转变，不只是追求吃饱，更要吃得好和健康，对粮食的关注从数量延伸到量质并重，更多的是重视粮食的安全、绿色及可持续性生产。

2 粮食安全面临的问题

2.1 化肥农药等过量施用

近年来，粮食产量的保障与化肥农药使用量的增加有一定的关系，但粮食的安全、绿色及可持续生产与土壤生态息息相关。大量使用化学肥料不仅导致地下水受到污染，还增加了土壤中重金属的含量，降低了土壤的生产能力，削弱了土壤的自我修复功能，甚至造成不可逆的土壤破坏。

2.2 灌溉水的污染

随着城乡融合的发展，越来越多的工业、企业选择到乡村发展，加之存在有些工厂在生产过程中环保意识薄弱，使处理不达标的生产废弃物等流向农田和渠沟，经过长时间的累积，最终导致土壤和水源的污染，影响粮食质量安全。工业废水、城市污水、化肥农药等的过量投放，对土壤造成了综合性污染，新老污染物并存形成累加效应，无疑增加了土壤自我修复的负担。

2.3 大气污染尘埃物

有害气体的流动性极强，当大气中污染物浓度超标时会阻碍农作物的生长，降低农作物的产量，甚至导致其枯死。温室气体的增多亦会对粮食安全产生消极影响，排放的这些有害气体很大一部分会沉降到地面上被土壤吸收，对土壤造成污染，进一步威胁粮食安全。保障粮食安全不能只重视数量安全而忽略质量和生态安全，良好的土壤环境是保障粮食产量的基础。不论是化肥农药使用量的增加，还是污水的排放或大气的污染，在生态系统循环的放大作用下均会破坏土壤的健康，降低土壤的生产能力，使其产出的粮食质量较低［2］。探究我国土壤污染治理的法律路径，加强相关的执法力度落实，从土壤污染防治的角度出发，保障粮食安全的绿色可持续发展。

3 农用土地土壤污染防治问题

《中华人民共和国土壤污染防治法》于2019 年1月1 日正式实施，弥补了土壤污染防治的法律空白，初步建成我国土壤污染防治体系中土壤保护的行动向导，与我国的水污染防治和大气污染防治等构建出重要环境要素污染防治体系。2021 年5 月28 日，河南省第十三届人民代表大会常务委员会通过了《河南省土壤污染防治条例》，并且随着2021 年7 月5 日《河北省土壤污染防治条例》的颁布，我国已有8 个省（市）颁布了《土壤污染防治条例》。土壤质量的高低对粮食安全有直接影响，做好农用地土壤污染防治是保障粮食安全的基础［3］。然而，我国农用地土壤污染防治过程中仍存在一定的问题，防治体系和防治效果仍需进一步完善与提高。

3.1 农用化学药剂的安全使用范围模糊

实践中，多有农户因化学药剂的不当施用而被处罚，而该行为往往不是农户故意而为之，是因为他们对化学药剂安全使用范围并不清晰，他们更多是想要增加粮食产量。对农用化学药剂的使用规定不明确，容易产生正常粮食生产和污染土壤行为判断不清，不利于农户粮食生产，也不便于相关部门土壤保护工作的开展［4］。

3.2 农用土地土壤污染防治体系不完善

目前，虽然我国颁布了土壤污染防治的规定，但综合的防治体系并不完善。关于土壤保护的条款散落在不同的法律文件中，阻碍了对条款的理解和掌握，更缺乏实施细则，导致落实起来困难。防治土壤污染具有一定的技术性，所涉部门较多，但却缺乏多部门综合治理的规定，造成综合治理效果不佳的现象。由于土壤污染防治涉及部门较多，部门之间存在责任推诿的现象，导致农用土壤的保护工作推进缓慢。

3.3 公众参与制度落实效果不佳

1）土壤污染防治更多是方向性指引，涉及公众参与农用地污染防治的规定并不集中，易使公众参与的落实出现形式化现象；2）“公众”范围界定较为模糊；3）公众参与模式效率较低，农户过于分散使其利益分散，不利于农户参与行政决策；4）农用地污染防治回应机制不完善，农户参与的积极性不高，致使公众参与制度落实效果不佳。

3.4 农用地土壤污染责任分配失衡

结合土壤污染的特点，很多主体合法且主观上并无过错的行为会造成土壤的污染，或多个主体合法行为由于累计亦会造成土壤污染。农用地污染的修复责任规定较笼统，且责任配置存在“一刀切”倾向。造成土壤污染的原因复杂，不同污染因素治理手段也不同，不可一概而论。在相关责任分配上，缺少中间责任和兜底责任的规定，由于土地污染的特殊性，相关责任人难明确与土壤污染防治紧迫之间的矛盾，对解决问题至关重要［5］。

农户使用化肥等是为了保证粮食的生长，主观上并没有污染土壤的意图，行为没有可罚性，若严格追究农户责任，会降低农户的生产积极性。农户既是污染者又是受害者，大多数农户很难具备土壤污染防治与修复的技能，且经济上也很难达到相应实力。农用地土壤污染防治具有紧迫性，且治理的最终效果与污染者的履行能力密切相关，尤其是环境侵权事件，但客观上农户并不具备相应的履行能力。

4 农用土地土壤污染防治的完善建议

4.1 明确农用化学药剂的安全使用范围

标准的清晰呈现可在不打击农户积极性的基础上，对有不正当行为的农户进行惩罚，平衡两者之间的关系，避免在处理过程中产生争议。欲确定安全的使用量范围，需同其他相关专业部门合作，合理合法、有效规制农户行为，使其进行绿色生态化种植。对农户进行法治宣传，使他们了解种植过程中的不当行为会给土壤带来的危害，从主观上提高农户对保护土壤的重视程度［6］。对农户进行相关的技能培训，或者配备相关领域专业人员对他们进行指导。政府作为公共利益的代表者，可为农户在进行土壤污染防治中的付出给予一定的经济支持，对那些积极有效进行土壤污染防治的农户进行奖励，调动农户进行绿色种植和生态生产的积极性。

4.2 健全农用土地土壤污染防治体系

我国幅员辽阔，各地区土壤状况通常存在差异，采用统一方案防治土壤污染不符合因地制宜的规律。各地应立足于当地土壤特点，并结合实际的污染情况，有针对性地对方案作出调整，提高治理效果。在土壤污染防治监管中引入大数据技术，构建土壤污染防治监管体系，将法律监管体系与信息化监管平台融合，并与第三方检测机构合作，将土壤状况及时上传到监管体系的数据库中，全方位监管土壤污染防治情况，以便及时采取措施［7］。完善行政管理体制，促进绿色农业发展，明确土壤污染防治的相关责任人，避免“公地悲剧”发生，将土壤污染防治体系落实到位。

4.3 提高公众参与制度的落实

对公众参与农用地污染防治进行专章规定，在公众参与时有据可依，并合理行使权利。对参与主体的范围加以明确，农户不仅是农用地土壤的使用者，还是农用地土壤的保护者，根据与农户利益的相关程度划定参与的公众范围。污染具有一定的流动性，涉及多数农户的利益，基于民主协商原则，可采取公众参与利益代表的模式，增强土壤污染防治参与主体协商的针对性和有效性［8］。相关部门要拓宽公众参与的渠道，结合参与者的具体情况，选择高效便民的回应方式，提高农户参与的积极性。

4.4 平衡农用地土壤污染责任的分配

根据主体的不同，分别确定责任的承担方式，对于有系统管理和经营的大型农业经营者，他们资金充沛、技术专业，可选择对环境污染责任进行归责；对于较为分散独立的一般农户，可赋予与其行为能力相符的责任，如农户有责任在耕种时履行注意义务，不可大量恶意施用农用化学品。此外，需确定土壤修复的中间责任和兜底责任。由于土壤被破坏最为直接的影响者是农地使用人，使用者对土壤修复的需要更为迫切，可先认定农地使用权人承担中间责任，在确定了具体土壤污染者后进行追偿。政府作为公共利益的代表者，需从整体上保障局面的稳定，修复破坏了的土壤除需专业的技术外，还需资金支持，这是农户或企业所达不到的力量，因此由相关的政府部门承担兜底责任，有利于农村社会的稳定。