国家战略背景下推进养老事业产业协同发展路径研究

林爱华 吴明华 余灏

摘 要：党的十九届五中全会将积极应对人口老龄化上升为国家战略。南通养老事业产业快速发展，成绩有目共睹。但是存在城乡发展不平衡、产业结构不合理、产业利好效应不突出等问题。南通需要顺势而为，牢牢把握国家战略机遇，以多元化立体化举措加快推进养老事业产业协同发展，把银发人数优势转化成事业产业优势，为“老有所养”向“老有颐养”转变作出南通贡献。

关键词：人口老龄化;战略;养老事业;养老产业;发展

本文索引：林爱华，吴明华，余灏.<变量 2>[J].中国商论，2021（23）：-147.

中图分类号：F202 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2021）12（a）--03

党的十九届五中全会提出，实施积极应对人口老龄化国家战略。南通是全国老龄化程度最高的地级市，截至2020年底，全市60周岁以上老年人口达到231.88万人，占户籍人口的30.01%，其中65周岁以上老人占比22.67%。因此，南通需要审时度势，把握机遇，迎接挑战，依托老年人口的高基数，推动养老事业产业高质量协同发展，让更多老人享受更好的福祉。

1 南通推进养老事业产业发展的主要做法和成效

南通加快构建养老事业产业和服务体系，成功塑造“链式养老”等特色品牌，养老事业产业发展走在全省乃至全国前列，先后被列入全国居家和社区养老服务改革试点、医养结合试点、长期照护保险试点以及长三角区域养老一体化试点。

1.1 强化规划引领，当好“设计师”

一是突出规划引导将养老事业产业发展纳入全市经济社会发展总体规划，编制全市“十三五”老龄事业发展和养老服务业发展等规划，目前正在编制“十四五”专项规划等，统领老龄事业产业整体布局。二是突出产业引导。出台《关于加快培育先进制造业集群的实施意见》，将生命科学产业作为“3+3+N”重点发展产业，积极打造生命数字、高端医药、健康服务三大产业生态圈。三是突出政策引导。“十三五”以来，仅市级就出台推进养老事业产业发展的政策文件30余份，织密政策支撑和服务体系。在全国率先建立基本照护保险制度，出台了民办养老机构贷款贴息、养老产业招商等政策。

1.2 强化改革引领，甘为“拓荒牛”

一是激活市场。推进养老服务业放管服改革，全面取消养老机构设立许可，实行登记备案制度，通過降低准入门槛，激活社会资本投资养老事业产业的热情。截至2021年4月底，企查查APP数据显示，南通注册“养老”字样的企业2842家，仅次于南京，高出苏州468家，高出全省平均数1062家，产业活跃度很高。全市拥有养老床位9万张，其中社会力量兴办6.8万张，全国地级市领先。二是激活机制。鼓励公办养老机构实行社会化运营或改为国企运营，激发市场活力和民间资本潜力。南通市社会福利中心在全国率先平稳有序“事改企”，全市推行公建民营27家，运营床位1.2万张，全省领先。三是激活物业。解决养老物业“落地难”问题，近3年市区10多处闲置用房成功改建为养老机构。四是激活投资。发挥财政资金引导作用，大幅提高养老床位建设和运营补贴等，“十三五”以来，市级财政投入4.79亿元撬动社会资本投入超过35亿元。

1.3 强化创新引领，绘好“热力图”

一是创新服务模式。打破机构养老、社区养老和居家养老界限，在全国率先提出“链式养老”服务模式，实现标准化社区居家养老服务中心镇街村居“全覆盖”，同时依托养老机构，将专业服务辐射到社区和家庭，在全国居家社区养老服务改革评估中，南通排全国第二。二是创新引导方式。连续多年将发展养老事业产业列入政府为民办实事项目，推动一批养老项目“开花结果”。健全民政监督考核机制，将督查情况与各地养老综合考核挂钩，加大产业发展的推进力度。三是创新一体化制度。在全国率先建立长期照护保险制度，为2.5万失能失智老人带来福音。力推“医养一体化”发展，建成护理床位3.8万张，占比65.7%，较“十二五”末提高24.3个百分点。四是创新智慧服务。建立“通城养老”智慧养老服务平台，建立“虚拟养老院”，开通市民全天候服务热线和应急服务。五是创新金融扶持。在全国率先出台金融业扶持养老产业发展的指导意见，推出贷款利率、期限、贴息、担保等组合优惠，引导18家银行向45家养老企业发放贷款超10亿元。

1.4 强化服务引领，当好“服务员”

一是以机构评级促提升。建立养老机构等级评定体系，每年引入第三方“全科体检”认定等级，与运营补贴挂钩考核，有效提升了养老机构的服务质量。二是以服务标准促提升。积极开展3大类69项居家和社区养老服务标准体系研究制定，并列入国家标准立项，启东农村敬老院管理服务标准成为“新国标”。三是以培训引导促提升。引导职业院校设置养老专业或课程，建成4家省级养老护理员实训基地，基地数量全省第一。积极组织相关培训，开展技能大赛，评选优秀机构、优秀从业人员，提高行业影响力和从业人员荣誉感。四是以监督检查促提升。建立健全养老事业产业综合监管机制，联动相关部门以“四不两直”等方式巡查夜查，将养老产业消防隐患整改列为市政府挂牌督办事项，推动行业健康可持续发展。

2 养老事业产业高质量发展需要关注的困难和问题

2.1 养老服务刚性缺口不容忽视

受出生高峰影响，未来南通人口老龄化进程还会加速，老年人口高峰预计出现在2030年。今后较长一段时间，南通的养老服务需求将持续增大，能否有效满足刚性需求，既是养老事业的发展机遇，也是对社会管理的现实挑战。

2.2 城乡发展不平衡

当前，南通农村养老服务机构数量少、分布稀、位置偏、档次低，发展滞后于现实需求，滞后于城区。受观念差异、投资回收率低等因素影响，社会资本投资农村养老产业积极性低。

2.3 产业结构不合理

从机构类型看，全市养老机构功能强、社区养老机构功能弱;从服务供给看，高端机构少，中低档机构多，服务功能单一;从床位结构看，普通养老床位多，医养结合床位少。全市养老机构302家，护理院仅41家，占比15%，床位结构有待优化。

2.4 从业队伍不稳定

养老从业人员劳动强度大、工资待遇差、社会地位低、晋升空间窄、平均年龄大、高端人才少，普遍存在招人留人难、队伍不稳定的难题，农村养老问题尤为突出。

2.5 产业利好效应不突出

从企业规模看，虽然养老企业数全省第二、全国领先，但龙头企业少。从发展领域看，目前仍以养老服务为主，相关制造业的生产规模和影响力不大。从运行质态看，目前行业平均投资回报率不高，社会资本投资积极性不高，行业生态有待用心涵养。

3 国家战略背景下南通养老事业产业协同发展路径研究

十九届五中全会首次把积极应对人口老龄化上升为国家战略，明确为党和国家的重点工作之一，具有里程碑、划时代的意义。南通应对人口老龄化成效显著，但人口是个慢变量，有加速发展、难以挽回的特点。南通目前“三人行必有一老”且未富先老，后期人口老龄化进程还会加速，面对越来越大的“银发浪潮”，南通不能掉以轻心，当以老人福祉为第一依归，凝神聚力深化供给侧结构性改革，加快养老事业稳健发展，确保养老“洪峰”顺利渡过。从产业经济学角度看，养老产业在未来有望取代地产，成为我国的第一大产业，工信部预计2030年我国养老产业市场规模将由现在的7.7万亿元增长到20万亿元[1]。南通坐拥庞大的养老市场，占尽市场先机，理应乘风而起，将养老产业作为新增长点，更好满足群众需要，更快推动产业发展，在南通老龄化率的持续提升中抓紧构筑养老产业优势。

3.1 树立归零心态，切实加大组织推进力度

一是舞好考核指挥棒。将养老事业产业发展纳入各地和相关部门考核项目，提高各地各部门对养老事业产业发展的重视程度。民政、工信等部门牵头制定考核内容，量化细化实化发展要务。继续将养老工作纳入各级政府“为民办实事”范畴，加强检查督办。二是成立工作推进组。坚持党对积极应对人口老龄化工作的领导，坚持党政主要负责人亲自抓、负总责。将养老产业作为重点发展的特色产业，成立产业发展协调推进领导小组，定期解决落实项目招引、行业管理等问题，为产业发展排忧解难。三是做大产业发展基金盘。组建市县两级统筹的养老产业发展基金，引入“财政资金+社会资本+慈善力量”等多元投入，引导扶持养老产业发展。增加财政补贴，发挥“四两拨千斤”的引导作用，引导社会力量增加投入。四是增强政策吸引力。加大养老机构建设运营补贴力度，农村补贴标准可单列。围绕加速产业发展，新增养老企業设置、养老产业开拓、养老园区建设等补贴。每两年优化一次财政补贴和产业扶持政策，每年兑现补贴一次。继续发挥照护险撬动养老产业发展的杠杆作用，创新机制、政策和服务等，为南通试点创造更多亮点。

3.2 强化前瞻思维，动态满足养老服务刚性需求

对于大多数老人的养老服务，要尽可能多地提供基本公共服务功能，发挥居家社区养老“主阵地”作用，让到家服务更多元更全面，让社区辅助更温暖更实在;对于农村养老这一短板，要考虑南通民宅分散的现实和在家养老的习惯，鼓励自助式互助式养老模式加快发展，同时加大补贴力度引导资本投资农村养老，落实农村敬老院富余床位面向社会开放，推动镇卫生院等医养一体化，多元并举增加供给;对于特殊老年群体的养老服务，如低保、失能、失智、孤寡、无依无靠的老人，要强化政府的兜底责任，做到“应保尽保”;对于常规养老商品和服务，要加强宣传引导和氛围培育，让企业看到商机，让市场主导配置资源，促进“供需两旺”。

3.3 开拓产业蓝海，推动产业发展提档升级

一是大力培育种子企业。分行业筛选种子企业，对其实施“立体化”跟踪扶持，量身定制优惠政策，帮助企业做大做强，早日成为龙头企业。二是积极招商引资。将养老产业特别是相关制造业作为“靶向招商”的内容，纳入各地考核内容，吸引一批国内外知名养老企业来通投资，力争形成鲶鱼效应，为产业发展按下“快进键”。鼓励本地业态关联企业进军养老产业，个性化招引日本、欧美等国的知名企业投资建设高端服务机构。三是促进产业协同发展。要宣传养老产业的巨大潜力，激发企业的投资热情，引导“3+3+N”中的高端纺织、电子信息、智能装备等优势产业向养老领域拓展;要开拓市场，促进养老地产、养老金融、互联网+养老等新兴业态在南通发展，推动养老服务与教育培训、健康、体育、文化、旅游、家政等“幸福产业”跨界整合融合发展，推动产业多样化升级。鼓励养老规划设计、咨询服务等业态发展，拉长产业链条，形成全生命周期的养老产业链和养老产业集群;要定向牵引，工信部预计2025年我国老年用品产业总规模将达到5万亿元，日本有约4万种老年用品，我国市场上只有2000多种。要发挥南通工业基础雄厚的优势，引导企业进军老年用品制造业，开发广阔市场。四是推进企业转型升级。鼓励企业创立品牌，跨区发展，走连锁化、规模化发展之路。鼓励医养融合，引导养老企业与医疗机构组建联合体，大幅提高护理床位比重，并全部纳入医保和照护保险定点单位，实现医康养一体化。鼓励企业开拓创新，倡导“机器换人”，引入信息化智能化技术，提升运营管理水平。五是强化科技创新引领。把养老科技创新纳入南通科技创新建设规划项目，大力培育创新主体，激发新兴养老科技企业创新活力，力争使南通成为养老相关核心技术、基础共性技术的策源地和制高点。鼓励科技创新成果产业化，创新开发智慧养老产品和服务，汇入养老科创南通力量。

3.4 注重“软硬”兼施，优化服务与监管

（1）服务追求更“软”。加强运营指导，推行“部门+领导”挂钩养老企业制度，组织驻点调研、一线指导、保姆服务等，帮助企业解决“急难愁盼”等问题，优化运营质态。做好减负服务，想方设法降低养老企业运营成本。对优秀机构实行“白名单”制。结合智慧监管，探索“监管沙盒”等机制，实施弹性监管，减轻企业被监管的压力。强化金融支撑，鼓励金融业为养老产业发展多融资快融资，做好上市服务指导。促进行业互动，发挥好养老商会协会作用，促进行业健康可持续发展。（2）监督力争更“硬”。加强对养老产业营商环境的监管，对不利于养老产业健康有序发展的坚决予以纠正，打通投资养老产业的“中梗阻”，让养老企业在南通“如鱼得水、如鸟归林”。念好“严”字诀，对照法律法规和行业规范等，适时开展“全景式”扫描，对消防安全、食品安全等监管红线从严把控，以硬核监管促健康发展。

3.5 堅持以人为本，强化产业队伍建设

一是加强人才培养。建立养老人才队伍建设专项规划，鼓励高职院校增设养老护理等专业，加强校企合作，拓宽就业渠道，为养老队伍注入更多年轻化、专业化力量。注重养老科技人才、专业技术人才的培养，提高事业产业发展的人才支撑力。考虑工作量和管理压力的增大，增加民政部门养老行政管理编制。二是关心关爱队伍。养老企业需要做好市场薪酬调研，合理设置薪酬水平，使薪酬与个人创造的管理服务价值和经济社会效益相匹配[2]。要想方设法提高从业人员的薪酬待遇，关心优秀人才、年轻人才进步成长，增强从业吸引力。探索建立从业补贴或工龄补贴制度，激励年轻人入行并稳定就业。各类评优评先向养老行业倾斜，增强从业人员的荣誉感。三是注重培训教育。大力建设养老产业实训基地、培训学校等，加大养老从业人员医护、康养、心理等技能培训，提高从业人员专业素养和服务水平。围绕养老产业转型升级，积极组织产业发展、精细管理等专题培训，培育一批优秀养老企业家和产业领军人才[3]。

4 结语

推进养老事业产业协同发展是一项系统工程，南通加快推进养老事业产业发展正当其时，需要统筹规划，务实推进，下好先手棋，打好主动仗，努力把南通的银发人数优势转化成养老事业产业协同发展的优势，让更多老年人共享改革发展成果，为“老有所养”向“老有颐养”迈进提供南通经验，作出南通贡献。

参考文献

张良.养老产业迎来春天[N].上海证券报.2021-05-12.

林爱华.浅论养老机构留住用好核心人才的务实举措[J].中国商论，2020（17）.

林爱华，黄凯.当前医养结合产业人才队伍建设研究[J].中国市场，2020（31）：64-66.

Research on the Coordinated Development Path of Pension Industry Under the Background of National Strategy

——Taking the Development of Providing Service for the Elderly in Nantong City as an Example

Nantong Security Housing Construction Investment Company  LIN Aihua

Nantong Civil Affairs Bureau  WU Minghua  YU Hao

Abstract： The fifth Plenary Session of the 19th CPC Central Committee will actively respond to the aging of the population as a national strategy. Nantong elderly care industry has gained rapid development and made remarkable achievements. However， there are some problems such as unbalanced development between urban and rural areas， unreasonable industrial structure， and weak favorable effect of industry. Nantong needs to seize the national strategic opportunity， accelerate the coordinated development of elderly care industry with diversified three-dimensional measures， transform the advantage of the number of the elderly into the advantage of business industry， and make contributions to the transformation from "providing service for the elderly" to "providing quality service for the elderly".

Keywords： population aging; strategy; elderly care; elderly industry; development