农村环境治理中农民参与的困境与对策探析

王 立

（广西大学公共管理学院，广西 南宁 530004）

1.文献与问题

进入新时代以来，美丽乡村建设已经成为我国推进农村社会治理的一个重要议题，也被认为是推进脱贫攻坚、美丽乡村建设和振兴发展战略的一项基础性任务。农民既是农村生态环境问题的制造者，又是对农村生态环境和社会经济发展直接效益的相关者，因此，农民应该是农村生态环境治理的一个核心力量和主体。然而在农村生态环境治理的实践中，"干部在干，群众在看"已经成为了一个比较常见的现象。"干部在干，群众在看"成为了一种比较普遍的现象。黄森蔚等(2017)通过调查农村环境污染治理工作中的社会公众参与情况分析发现:86.7%的农民表示没有参加过环境治理的工作;5.7%的群众表示曾向当地政府部门和机构提出反映有关保护水环境的意见和建议;仅有2.2%的村民表示曾经参加过与环境保护密切相关的社会公众意见调查。

为何农民参与环境治理的意愿比较低？导致村民不参与的原因有哪些？梳理现有研究发现，利益论和效用论是两种最主要的解释。利益论强调参与的驱动因素和出发点是为了寻得物质利益。物质利益成为了影响公民参与的关键因素。曼瑟尔·奥尔森和唐斯认为，多数人缺乏参与意愿并非是无知的表现，而是经过理性思考得出的结论；在考虑是否参与时，理性的个人总是会提出这样的问题：“如果参与这项活动，我会得到哪些若不参加就无法得到的东西?”在理性经济人假设下，村民对于公共性较大的农村环境治理的内生动力不足，容易出现“搭便车”的现象。因此，参与是经过深思熟虑、权衡利弊之后做出的利己理性决策。效用论从个人“参与-效能”的角度分析公民不参与的原因。如果群众并没有因为自身的参与而给社会带来改变，或者没有得到政府部门的重视，都会影响到他们参与社会活动的热情。政治效能感会影响公民政治参与强度、归因方式、参与行为选择等。如果说利益论和效用论制约了村民参与的内生性动力，那么传统“自上而下”的政府主导型治理模式在一定程度上抑制了村民参与的外生性动力。传统的官本位的思想重政府、轻群众，而且群众多是服从的心理，难以有效的表达自身需求。

相关文献很少关注村民参与的个体文化心理和能力因素。本文主要从村民依赖和参与上限两个方面着手，探究影响村民参与困境的原因，并提出相应对策提高农民的参与度。

2.农村参与困境分析

2.1 农民资源依赖弱化

在社会愈加多元化的发展进程中，农民对农村资源依赖弱化越来越明显。在人民公社时期，国家、生产队和农民之间的权力关系及其利益斗争的焦点是农业剩余产品，而且在农民不独立拥有土地的情况下，其在农业生产、流通都高度集体化的体制中无法自由支配农业剩余产品，往往会形成农民对地方干部的依附关系。当集体化体制牢牢控制农民赖以生存的土地时，也就控制了农民生活的主要经济来源，农民无法做出选择，从而对基层组织、村队干部和土地存在较强依赖。人民公社时期，村队干部强大的动员能力来自于强制性的管控手段，政府控制土地就控制了农民的相对自由。对于农民来说，是否参与、如何参与是由政府“强制”支配的。改革开放以后，家庭联产承包责任制的推行瓦解了人民公社体制，农村再一次回到以家庭为单位的小农经济时代，农民对基层政府组织的强依附关系骤然瓦解。随着改革开放进程的推进，依托工业化、城镇化快速发展的便车，获得自由的农民大量脱离农村进城务工，从事工业、服务业等非农生产。土地不再是农民唯一的经济来源，农业经营收入也已不再是影响农民生活的关键因素。以土地为根的农民依赖对象不再是土地，被工业、服务业取而代之，而且部分农民永久脱离了农民身份。农村越来越难以满足农民日益增长的多元化需求，农民与农村的关系越来越疏远，农民对农村公共环境的关注度也越来越低。当村庄不足以提供农民经济所需的生产资料时，农民就不会花费自身有限的精力来建设村庄，其外在行为更多是对政府主导的环境治理工作漠不关心。

2.2 农民情感依赖弱化

农民与农村的情感关系随着工业化进程的不断推进而逐渐减弱。“亲族化”的宗族网络关系是传统农村的显著关系特征，乡土社会聚族而居的典型特点依然广泛存在，农民的社会关系往往以宗族网络为基础而展开，并互相有着深远的影响。工业化的进程推动了农民向城市流动，继而脱离农村的农民会带动家族网内的成员向城市迁移，从而衍生出一种家族式的农村脱离。农村劳动力流动程度不但与宗族网络规模有关系，还与宗族网络强度关联较大。因此，越是宗族关系感情稳固的村庄，越容易集体性迁出，且回村欲望越低。以家族式脱离村庄造成的农民与农村情感关系的疏远，往往难以恢复。一旦农民长期脱离村庄，其外在行为表现更多的是对村庄环境治理漠不关心，并造成农村环境治理无人参与的困境。

2.3 更注重个人利益

从农民自身利益角度来看，更大的经济收入依旧是农民的首选目标。农民参与村庄的集体活动都需要付出一定的参与成本，包括时间、精力，甚至是经济支出，然而更重要的是，如果农民选择不参与，依旧可以享受别人参与而带来的种种利益。因此，农民为了减少付出往往会选择不参与，即使参与到公共服务当中，也只做一些与自身利益紧密相关的事情，或者通过不正当的手段损害公共服务的公平性。

2.4 传统的环境观念

农民难以改变的传统环境观念表现在，一是农民们普遍认为提供公共服务本身就是政府做的事，参不参与和自己并没有太多的直接联系。这一点从侧面反映出农民对地方政府某种意义上的依赖；二是认为参与社会公共服务只是个走形式， 最终如何治理还是以政府的要求为准，这种心态和观念限制了其积极性；三是农村年轻劳力大量外流，在村农民观念改变较难。

2.5 非组织化参与

农民参与能力不足除了有上述表现之外，其最根本的不足表现为组织载体缺失，农民参与原子化、碎片化。村民在参与本村生态环境治理过程中，当不能表达自身利益诉求时，只能采取“抗争”的方式来维护自己利益，并对参与公共事务失去积极性。

因此，情感依赖与资源依赖导致农民依赖的弱化，个人利益、环保意识、非组织化参与导致农民参与上限不足，最终影响到农民的不参与行为。

3.破解农民参与困境的对策

农村依赖弱化以及参与上限导致了农民在农村环境治理中的不参与。针对农村环境治理中的农民不参与问题，需要贯彻“中和”理念，既要通过顺应发展规律适度而行，也要正视矛盾差异，协调统一。因此，要从根本上解决农村生态环境中农民参与的问题就必须运用“中和”思维，培育农民与国家、农民与村庄社区的依赖性，强化农民参与的组织化水平，培育农民环保意识与集体精神。

第一，培育农民与国家、农民与村庄社区的依赖关系。在农业市场化条件下，农村劳动力大规模流动使得农民的收入结构出现了明显分化，农业收入已不再是农民的主要收入来源，农民对土地的依赖关系明显降低，农民对于农村社区的依赖程度远不如以前那么强烈。政府主导的农村治理包括环境治理要成功动员村民参与并形成村庄集体行动就需要转变地方政府的治理思维，实现农村治理由管制向服务转型，并大力发展集体经济。通过公共服务重构政府与农民互惠互赖的关系，通过大力发展集体经济来重构村民与村庄社区的依赖关系，将成为未来农村治理的主要方向。

第二，强化农民参与的组织化水平。引领农民成立农村基层环保组织，将原子化、碎片化的农民通过具体的集体活动整合起来，以提升农民参与的归属感，增强农民参与环境治理的积极性与责任心，突破农民参与上限。同时，只有在组织化参与中，才能强化农民之间的情感纽带，培育农民合作意识与协调能力。