中国中医药政策变迁的阶段历程与演进逻辑——基于1949-2020年政策文本的实证研究

刘海英，董宇婧

(中国海洋大学 国际事务与公共管理学院，山东 青岛 266100)

中医药蕴含着中华民族数千年的健康养生理念和医学实践经验，是中华民族博大智慧的结晶，其对中华民族的繁荣发展和绵延永续发挥了重要作用。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视中医药工作，中医药事业迎来了大好发展局面。纵观建国以来中医药发展历程，中医药政策在其中扮演了关键角色，尤其是当前全球正处于新冠肺炎疫情常态化防治阶段，中医药政策是推动构建具有中国特色的中医药防疫体系和话语体系的主要力量。因此，探究中医药政策变迁的阶段历程与演进逻辑既是对社会现实的回应，亦是健康中国建设的题中之义。

中医药是基于我国传统医药学和传统文化整合而来，属于我国特有名词，因此中医药政策的相关研究主要在国内，且聚焦于中医药政策变迁、中医药分支政策研究以及政策工具选择等方面。具体有以下几类：一是中医药政策变迁，即以中西医关系或区域中医药政策发展为切入口对我国中医药政策变迁进行定性描述[1-2]。二是中医药分支政策研究，包括中医药产业政策[3]、中医药医疗政策[4]、中医药健康服务政策[5]、中医药科技政策[6]以及中医药扶持政策[7]等，以我国中医药政策中的某个分支为研究对象，遵循制度分析路径对其进行历史性描述，探究其变迁过程面临的困境并提出政策建议。三是中医药政策工具的选择，特别是近年来，随着公共政策研究日臻成熟，政策工具分析方法逐渐向中医药政策研究领域渗透，如宋晓庆等[8]运用政策工具分析法对我国中医药相关政策的制定与执行进行了研究，认为完善我国中医药政策需要调整政策工具组合方式，应重视需求型政策工具的使用和环境型政策工具的调整，部分学者也基于政策工具对我国中医药健康服务政策和中医药师承教育政策进行了分析[9-10]。总体而言，现有研究侧重于政策解读和政策梳理，即便运用文献计量方法也大多局限于对单个中医药政策的全景式勾勒，或微观层面政策工具组合的简单观测，而基于大样本从国家层面梳理政策发展脉络、探究政策演进逻辑，并获得客观结论的研究并不多。

因此，本研究基于新中国成立以来国家级中医药政策文本的搜集，借助词频分析、共词分析和聚类分析等文本计量方法对政策文本进行深入挖掘，以政策主体、政策议题和政策手段为切入点，结合政策内容分阶段梳理国家中医药政策聚焦点，尝试勾勒新中国成立以来我国中医药政策发展脉络与演进逻辑，以期为中医药政策的传承与创新提供参考。

1 研究设计

1.1 样本数据选择

本文通过中医药通史著作、中医工作文件汇编、北大法宝数据库、中央人民政府门户网站、国家中医药管理局以及相关部门官方网站等多渠道收集了新中国成立以来国家级中医药政策文本，包括法律、法规、条例和实施办法等，检索时间为1949年10月-2020年12月，排除针对性不强的相关文件，共收集整理政策文本76份。

1.2 研究方法

首先，以词频分析法凸显政策的聚焦点。本文运用Python编程中的jieba分词功能和Word cloud词云图功能，通过代码编写对收集到的政策文本进行了分词处理、停词处理及词频统计，并依据词频结果绘制词云图，直观凸显时间序列视角下我国中医药政策的核心内容。

其次，在确定我国中医药政策高频主题词的基础上，构建共词矩阵并运用SPSS 20.0软件对其进行聚类分析。借助聚类图清晰展现新中国成立以来我国中医药政策的政策议题、政策目标和政策手段，为分析中医药政策的历史变迁和演化逻辑提供基于实证分析的事实依据[11]。

2 中国中医药政策变迁阶段历程实证研究

新中国成立以来，国家级中医药政策引领了我国中医药事业的发展历程。其中具有代表性的是1950年、1986年、2003年和2019年中共中央出台的系列中医药政策，成为推动我国中医药事业发展的指导性文件：1950年，第一届全国卫生会议将“团结中西医”列为我国卫生工作方针之一，自此我国中医工作开启了发展探索的征途；1986年，国务院组建国家中医管理局，结束了建国后中医工作碎片化局面，中医药发展走向常规建制化时期；2003年，《中华人民共和国中医药条例》出台，首次以条例的形式对中医药发展进行了规划，加之非典疫情的推动，我国中医药迎来了全面发展时期；2019年，中共中央、国务院颁布《中共中央 国务院关于促进中医药传承创新发展的意见》，将中医药的传承与创新提到重要位置，加之2020年中医药防治方案在疫情防控中功不可没，中医药发展进入创新发展时期。本研究按照上述4个时间节点将中医药政策变迁划分为4个阶段，即中医科学发展探索时期(1949-1985年)、中医药发展建制化时期(1986-2002年)、中医药全面发展时期(2003-2018年)和中医药创新发展时期(2019年至今)。见表1。

表1 1949-2020年国家标志性中医药政策

2.1 中医科学发展探索时期：1949-1985年

新中国成立初期，党和国家针对中医工作百废俱兴的局面制定了一系列方针政策，但由于受到“唯有西医才是科学、才能治病”社会思潮的影响，我国中医药政策在该阶段经历了曲折探索。1949-1985年，国家级文件仅有7份，高频主题词如表2所示。从词频分析结果看，除各阶段通用主题词外，政策文本高频词主要体现为“中医”“民族”“结合”“中西医”“科研”“科学”“西医”等。在词频统计的基础上绘制了本阶段政策文本的词云图(见图1)与共词聚类图(见图2)，通过分析可以得出以下结论。

图1 1949-1985年国家中医药政策词云

图2 1949-1985年国家中医药政策共词聚类

表2 新中国成立以来国家级中医药政策文件高频主题词

续表2

(1)1949年至1985年，中医药政策发文主体是国家卫生部，其下设的中医科(1954年扩大为中医司)承担着全国的中医卫生工作[12]，由于当时管理体制不健全，该阶段中医药政策数量较少，政策内容相关性有限，政策的连续性和衔接性较低。同时中医药政策呈现出国家统一领导、政府统一组织和以问题为导向的阶段性特征。

(2)至1985年，我国中医药政策议题主要聚焦于中西医关系与中医发展两个层面，在引导中西医关系的同时强调中医事业和中医教育的壮大与发展。首先，在中西医之争背景下中医政策经历了曲折发展。新中国成立初期，广泛存在的歧视中医思想使得中医陷入全面西医化局面，导致中医发展缓慢。随着中西医矛盾的频发以及党中央对中医问题认识的深化，及时纠正了中医科学化政策的执行偏差，于1954年确立西医学习中医的政策导向。随后又在1978年确立了“中西医结合”的卫生工作方针，为中西医关系良性互动提供了政策平台[13]。由此可见，国家中医药政策对中西医关系的发展起着决定性作用。其次，在中西医结合的方针下通过加强教育和科研工作提升我国中医水平，发扬和继承我国民族医药学。

(3)本阶段中医药事业的发展主要依靠国家领导和政府管理等行政手段，而法律手段、经济手段和宣传教育手段的运用明显不足[14]，由于多主体政策网络尚未形成，政策手段遵循了计划经济时期形成的政府通过计划手段和行政命令配置社会资源的路径依赖。

2.2 中医建制化发展时期：1986-2002年

1986年国家中医管理局成立，全面承担起国家中医药事业建设工作，我国中医药发展进入建制化时期。该阶段国家出台政策文件共6份，年平均政策数量有所提升，但总政策数量仍然呈低位状态。词频统计结果显示，该阶段高频词主要有：“中药”“保护”“品种”“医院”“技术”“企业”和“监督”等(见表2)。结合主题词共现情况(见图3)及聚类分析(见图4)可以得出以下结论。

图3 1986-2002年国家中医药政策词云

图4 1986-2002年国家中医药政策共词聚类

(1)这一时期，我国中医药政策发文主体明显增多，呈现出以国务院为核心，国家中医药管理局、卫生部等多部门共同参与的特征。此外，企业、医院等主题词的出现表明非政府部门逐渐进入我国中医药政策体系，决策体制不再限于政府这一单一主体，增加了社会力量，政策主体多元化趋势开始显现。

(2)政策议题发生了明显分化，不再停留于中西医之争和中医发展，而将中药发展也纳入了政策范围，奠定了中医药并驾齐驱的基础。首先，在促进中医发展层面：一方面，通过设立管理机构和调整卫生工作方针，强调重视中医的独立地位和发展规律，主动迈出构建中医管理体系的第一步；另一方面，以中医医疗体系建设和中医继承工作为切入点，着力推动中医事业的传承与发展。其次，中医药在政策层面初步实现一体化，中药现代化发展与中药品种保护成为新的政策取向。具体表现在：一是国务院于1988年将国家中医管理局更名为国家中医药管理局，中医药首次在管理层面成为有机整体；二是国家对中药品种保护做出规定且着力推动中药现代化发展，强调以科技为动力，以企业为主体，以市场为导向，以政策为保障，构建国家中药创新体系，形成具有市场竞争优势的现代中药产业。

(3)政策手段仍然是以管理和监督等行政手段为主导，法律手段、经济手段和宣传教育手段的作用并不突出。但“标准”“管理”“质量”和“监督”等词频频出现，表明我国开始重视中医药发展的系统管理和方向规划，政策制定的目的性和前瞻性态势显现，构建中医药管理体系已进入政策议程。

2.3 中医药全面发展时期：2003-2018年

2002年，非典型肺炎大范围爆发是对我国医药卫生体系的严峻考验，事实证明以西医为主的医疗卫生体系难以应对突发公共卫生事件，国家对于中医药事业发展的关注度持续升高。至2019年，国家发布政策文件32份，中医药全面发展成为政策焦点，扶持和促进是该阶段政策的主旋律。词频统计结果显示，本阶段高频词有“中医药”“服务”“建设”“文化”“健康”“医疗”“标准”和“人才”等(见表2)，结合词云图(见图5)与主题词聚类分析(见图6)可得出以下结论。

图5 2003-2018年国家中医药政策词云

图6 2003-2018年国家中医药政策共词聚类

(1)国家中医药管理局成为主要发文机关，形成以国务院为主导，国家中医药管理局为核心，国务院组成部门、国务院部委管理的国家局、国务院直属机构和国务院直属事业单位为支撑的决策机制，直接参与中医药政策发文的机关多达23个。我国中医药政策体系日臻完善，多元主体参与态势逐渐明朗，且专家和社会公众不再是中医药政策的旁观者，而逐渐成为参与决策过程的行动主体，我国中医药政策网络将由单一主导走向多极发展。

(2)由于“非典”的影响，中医药政策数量增加，政策议题趋于精准化和全面化。与前两阶段相比，我国中医药政策在实现中医药一体化发展的基础上开始关注中医药软硬实力的全面发展。一方面，通过科技创新、文化建设和人才培养切实提升中医药软实力：强调以科技为动力促进中医药现代化，并将中医药文化建设纳入国家文化发展规划，以机构文化建设为切入口提升其凝聚力和影响力，以人才培养为载体夯实中医药传承基础。另一方面，以中医药健康服务体系建设为支撑，打造我国中医药硬核品牌：建立以中医院为主导、中医服务机构为支撑的中医药医疗服务体系，持续推进“治未病”预防保健服务体系建设，充分发挥中医药防治的双重优势。

(3)法律手段、经济手段和宣传教育手段的作用开始显现。2016年，《中华人民共和国中医药法》施行，我国开始以法律手段保障和促进中医药事业发展。经济手段也持续发挥作用，具体表现为强调市场化导向和具有经济职能的政府部门持续参与决策过程并配合政策执行。而中医药文化建设的全面开展则表明宣传教育手段在提升我国中医药软实力进程中作用重要。

2.4 中医药创新发展时期：2019年至今

2019年，国务院发布《中共中央 国务院关于促进中医药传承创新发展的意见》，强调传承创新发展中医药是新时代中国特色社会主义事业的重要内容。新冠肺炎疫情也促使人们对医学模式、就医选择和养生治未病等重新审视，促使我国政府对中医药事业的未来发展再定位。至2020年12月底，国家出台政策文件共计29份，年平均发文量攀至高峰。词频统计结果显示，高频词有“医院”“医疗”“基地”“宣传”“器械”“疫情”和“能力”等(见表2)，结合词云图(见图7)和聚类结果(见图8)可发现，由于新冠肺炎疫情的影响，政策聚焦于中医药事业常规建设和中医药传染病防治，传承和创新成为该阶段政策的主旋律。

图7 2019-2020年国家中医药政策词云

图8 2019-2020年国家中医药政策共词聚类

(1)中医药政策决策机制基本稳定，国家中医药管理局仍然是核心发文机关，且越来越多的专项行动部门(如扶贫开发领导小组、教育部门等)逐渐参与到决策过程。协同发展政策理念已成为中医药政策的核心理念，多元化发展也成为中医药政策网络中政策主体的演化方向。

(2)2019-2020年，我国中医药政策议题开始注重中医药功能挖掘。一方面，在延续上阶段政策的基础上推动中医药事业常规建设：继续围绕中医药服务下沉基层、中医药出口、器械创新和文化建设等全面提升“中国服务”的国际影响力和品牌竞争力，并在精准扶贫政策引导下，将中医药扶贫助力健康扶贫也作为常规建设的一部分。另一方面，在新冠肺炎疫情冲击下，中医药防治传染病推动了中医药创新应用，以建立中西医协作机制为基础，充分发挥中西医结合救治作用，以制定中医药防治方案为载体彰显中医药医疗优势。总之，该阶段政策关注点清晰明确，政策的连续性和衔接性突出，政策制定的目标性和前瞻性也更加明显。

(3)该阶段政策目标清晰，政策手段的组合也灵活多样。一方面，在《中华人民共和国中医药法》颁布后，以各项办法、方案和指导意见为载体对其实施提供支撑，呈现出以法律手段为核心，多种政策手段支持、保障的趋势。另一方面，“宣传”“教育”“文化”等主题词的凸显表明，在我国中医药政策领域中，宣传教育手段运用愈加成熟，我国正在建立更柔性且更适合当下社会环境的中医药政策体系。

3 中国中医药政策变迁的演进逻辑

不同阶段的中医药政策文件承载了我国中医药事业的发展理念与主要特征，系统分析政策文件，可以探究我国中医药政策变迁的演进逻辑。为此，本研究借鉴公共政策分析框架分析我国中医药政策变迁脉络，从政策主体、政策议题和政策手段3方面剖析其演进逻辑。

3.1 政策主体：由权威主导走向多元协同

新中国成立以来，我国中医药政策主体实现了从权威主导到多元协同的转变[15]。新中国成立初期，中医药政策主体是以国家卫生部为核心的一元化结构，决策权力高度集中，政策文件对政府以外的社会力量基本未提及。随着政策议题的深化与中医药管理问题的显现，1988年成立了国家中医药管理局，以国务院为主导，国家中医药管理局为核心的多主体参与发文机制基本形成。2003年以后，国务院相关机构、专家、公众等纷纷参与到决策过程，形成了多元协同的决策机制。2019年至今，我国中医药政策主体结构基本趋于稳定，决策主体多元，政府对其他主体的重视程度有所提升，但决策权力是否走向均衡还需进一步探讨。

3.2 政策议题：由稳定发展走向深化创新

按时间序列对新中国成立以来我国中医药政策议题的变迁轨迹进行剖析(见图9)，发现我国中医药政策议题遵循“稳定发展-深化创新”的变迁逻辑，具体经历了由中西医关系至中医、中药分离化发展，最终落脚于中医药一体化创新发展的变化过程。

图9 新中国成立以来我国中医药政策议题演化路径

首先，中西医关系始终是政策关注点之一，我国中医药政策在引导中西医关系层面树立了正确方向，为中医药发展提供了稳定的政策环境。其次，中医、中药分离化发展是中医药政策精准衔接的过渡阶段。在中医发展阶段，科研教育和中医院建设等政策内容为中医药事业常规建设奠定基础，但该阶段的政策议题笼统，加之中医事业管理处于碎片化状态，导致中医药发展陷入停滞局面。在中药发展层面，政策议题指向中药管理及其现代化，推动了中药事业发展，但将中药、中医分离管理使得中医药发展存在脱节现象和管理混乱问题，因此，中医药一体化发展逐渐成为政策焦点。最后，在中医药一体化发展政策下，政策议题由稳定发展走向深化创新。一方面，政策在人才培养、科技创新、健康服务体系建设和文化建设等方面一脉相承，并逐渐与新发展需求融合，形成稳定的中医药事业常规建设体系和中医药国际化发展路径。另一方面，中医药扶贫、中医药疫情防治等政策取向表明，我国中医药政策开始注重中医药事业功能性挖掘，在推动其独立发展的同时，开始强调中医药创新应用。

3.3 政策手段：由刻板顺延走向灵活多元

新中国成立初期，在计划经济影响下，政府依赖行政手段制定和执行中医药政策，且遵循以问题为导向的政策理念，制定中医药政策时的行动逻辑呈现出根据管理经验对问题做出被动回应的特征，因而管理和领导等行政手段运用较多。随着政策主体走向多元和政策议题前瞻性凸显，政策手段的运用开始向灵活多元转变，法律手段、经济手段和宣传教育手段的作用开始显现。目前，我国中医药政策手段已呈现出以法律手段为核心，多种政策手段灵活运用的趋势，基本实现了由刻板顺延走向灵活多元。

4 结论与建议

根据文本分析结果，我国中医药政策经历了4个发展阶段，即1949-1985年的科学发展探索时期、1986-2002年的建制化发展时期、2003-2018年的全面发展时期以及2019年至今的创新发展时期。通过公共政策分析视角对各阶段的政策特点分析发现，我国中医药政策主体实现了从权威主导向多元协同转变；政策议题由稳定发展走向深化创新；政策手段从初期的刻板顺延发展为当今的灵活多元。

在后疫情时代，构建人类卫生健康共同体，加强全球公共卫生治理将成为世界各国的共识，在此背景下，将中医药列入突发公共卫生事件防控体系、构建“世界性”中医药主流医疗体系，推动中医药国际化等现实问题成为我国中医药政策体系的新挑战。因此，首先，中医药政策需跳出“被动回应”和“情景倒逼”困局，提升其预见性和前瞻性。一是政策制定需发挥集体智慧，在决策权力合理划分的基础上调动企业和社会公众的参与积极性，充分发挥多元主体力量，增强政策主体对中医药问题的感知能力，及时、主动做出回应。二是制定政策需提升对社会环境和政策实施效果的预判能力，根据变化和效果预期及时调整政策议题，使其尽可能与社会需求匹配，突出政策的前瞻性和预见性。

其次，灵活运用多种政策手段并促进其协同互动。在依法治国和国家治理现代化背景下，各个领域的公共政策均开始调整政策手段的运用模式，由行政主导向多元互动转变。我国中医药政策也显现出多种政策手段灵活运用的趋势，但与其他公共政策相比仍有改进空间。今后，法律、行政、经济和宣传教育多手段灵活组合，协同互动发挥其最大功能应成为中医药政策变迁与演进的总体特征。