中美公立大学内部治理结构比较——基于加州大学和A大学的分析

刘 虹, 王 梦

(1.复旦大学 发展研究院, 上海 200433; 2.上海理工大学 管理学院, 上海 200093)

组织结构为满足组织功能而生,结构一旦建构就会对组织功能和绩效产生重要影响。大学是一个复杂系统,是否拥有好的治理结构对实现大学的功能有重要影响。大学治理本质上是一种在多元化的变动社会中重建平衡的重要机制,从内部治理结构来看,关注的是大学内部各利益主体之间权力关系的平衡。作为现代大学制度建设中最重要的内容,完善大学内部治理结构的关键在于建立一系列基于大学使命的权力配置和利益平衡机制[1]。

中国公立大学历经三十余年的改革发展,内部治理结构有所完善,但依然有诸多掣肘。美国公立大学拥有相对成熟和完善的内部治理结构体系,虽然中美之间有诸多差异,但大学作为学术组织在功能和结构上具有共性,因此美国大学的经验依然可以借鉴。大学内部治理结构的影响因素很多,但权力配置和利益诉求是其中最直接、本质的因素[2]。基于此,本文以美国加州大学和中国某公立985院校A大学为例,从体现权力横向配置的共同治理结构和体现权力纵向配置的校院关系结构出发,对中美公立大学的内部治理结构进行对比,在比较分析中探索我国公立大学内部治理结构的完善之路。

一、大学内部治理结构基本阐释

大学内部治理结构是大学治理结构最重要的组成部分,其完善程度直接制约大学治理能力的高低。对美国高等教育而言,大学治理并不是一个新名词,这一概念最早产生于美国,随后被欧美学者们在研究中频繁使用[3],美国学者科尔森(John.J.Corson)的《大学和学院的治理》一书被认为是最早对大学治理进行系统研究的专著[4]。但对中国高等教育而言,大学治理却是一个新名词,是高等教育现代化发展的产物,也是传统高等教育管理模式变革的产物。从管理到治理的变化,是一种价值理念的革新,因为治理意味着权力主体的多元化,以及不同权力主体之间在集体行动时所存在的相互依赖和相互制约。因而,当中国的高等教育从管理走向治理的时候,大学的一个重要变化体现为权力配置逐渐由集权走向分权。分权一方面体现在权力在行政权力和学术权力等不同类型主体之间的重新分配,另一方面体现在权力在学校和院系等不同层级主体间由上而下的授权。

大学治理是为实现大学目标而设计的一整套制度安排[5],本质上是一种在多元化的变动社会中重建力量平衡的重要机制,其结构体现为大学的组织构架、关系框架及其权力规则。对大学内部治理结构而言,它在大学内部治理过程中对利益相关者的权力行使和利益配置发挥着重要作用。以加州大学为例,加州州长在1868年签署法案赋予加州大学独立自治权的同时,设立董事会对整个大学进行统一管理和控制。具体到大学内部事务管理,如图1所示,董事会任命校长全权负责整个加州大学运营,同时根据校长提名和建议任命下属10个分校的校长,分校校长向董事会和校长负责,同时全权负责分校所有事务。

图1 加州大学内部治理结构图(1) 参考C.Judson King对加州大学治理结构的描述自行绘制。C.Judson king.The University of California:Creating,Nurturing,and Maintaining Academic Quality in a Public University Setting.Berkeley:Center for Studies in Higher Education,University of California,2018:237.Fig.1 Diagram of UC internal governance structure

与美国大学不同,中国大学实行的是党委领导下的校长负责制,由图2所示的A大学内部治理结构图可知,相比较加州大学的最高决策机构是董事会而言,A大学的最高决策机构是党委(或下属的常务委员会,实际运行中又往往演变为党政联席会议),在涉及学校发展的战略性、根本性问题的决策上,学校党委承担有重大的职责和最终的决策权,以及重大决议执行情况的监督权。其次,加州大学校长由董事会任命后,以加州大学行政首脑的身份执行董事会的各项决议,对大学各项事务管理和运行拥有全部的权力;而A大学的党委书记和校长是大学事务管理的双头,校长同时也是党委副书记,两者共同构成了大学内部权力核心。再者,加州大学在学校层面和分校层面均设置了学术委员会以及教务长,负责对学术事务进行管理,A大学没有专门的学术事务管理主体。

图2 A大学内部治理结构图(2)根据A大学网站公布的学校治理架构资料自行绘制。Fig.2 Diagram of A university internal governance structure

二、共同治理结构比较

公立大学是典型的利益相关者组织。尽管作为非营利性组织没有企业那样明确的“股东”,但由于高等教育对个人、家庭、社会和国家所具有的意义,因此使得大学目标和价值的实现不仅和教师、学生等内部成员的利益增进直接相关,和大学的出资者、捐赠者、校友、学生家庭等外部成员的利益相关,还和国家、和社会的整体发展相关。在大学目标的实现过程中,应当保障重要利益相关者的整体利益最大化,避免部分利益相关者垄断对大学的控制,这就需要建立起一个权衡和兼顾各方利益相关者诉求的决策机制,形成一个科学的大学内部治理结构,建立起一个共同治理(Shared Governance)的框架。

(一)美国大学的共同治理

共同治理的正式提出最早源于1966年美国高等教育领域三个协会联合发布的《学院与大学治理声明》[6],这份声明从大学和学院教师的视角对共同治理进行了界定,它认为共同治理是“决策过程中基于教师和行政部门各自特长的一种权力和责任的分工,是双方共同工作的一种承诺”,董事会、校长、行政人员、教师和学生都是共同治理的重要主体,实质是对决策过程中不同主体最大化参与的一种平衡。在美国大学的法人——董事会制度之下,无论是公立大学还是私立大学,其所有的法定权威均来自于董事会,董事会和其他主体之间的关系是一种权力委托关系。共同治理意味着不同的利益相关主体都有参与学校决策的机会,同时也意味着一项决策事务中不同的主体承担的责任不同,特定的主体在特定的决策领域要承担主要责任。

根据和大学之间利益连接程度和关系重要程度的不同,美国公立大学参与学校事务决策的主体主要包括学校董事会成员、大学校长及其下属行政成员、教师和学生。这些主体参与大学重要决策的方式主要有三种:一是在董事会中担任董事,代表不同利益群体参与决策;二是参与董事会下设若干委员会的工作,影响决策;三是通过委员会提供的各种渠道对决策事务发表意见建议。美国公立大学的董事会通常设置有各类常设委员会分管不同领域的学校事务,为董事会的决策提供建议。以加州大学为例,董事会下设六个常设委员会:学术和学生事务委员会(负责教师和学生事务领域事务)、合规与审计委员会(负责财务、审计和相关风险管理领域事务)、财务和资本战略委员会(负责财政和金融、土地使用领域事务)、治理和福利委员会(负责人员任命、薪酬福利领域事务)、健康服务委员会(负责学校医疗系统和学生健康领域事务)、公共参与和发展委员会(负责筹款以及利益相关者宣传领域事务)。不同委员会分工明确,各司其职,避免了事务交叉重叠或者相互推卸责任的可能性。

罗伯特·伯恩鲍姆(Robert Birnbaum)曾将大学治理描述为“平衡两种不同的但都具有合法性的组织控制力和影响力的结构和过程”,一种是“董事会和行政机构拥有的基于法定的权力”,另一种是“教师拥有的以专业权力为基础的权力”[7]。对加州大学而言,这种平衡就体现为学术委员会(Academic Senate)代表教师参与共同治理。约翰·道格拉斯(John Douglass)在论述加州大学共同治理时指出,学术委员会旨在“总体上指导大学的管理”[8]。加州大学学术委员会由董事会赋权,对大学最为核心的学术事务进行直接管理,具体包括决定学术领域政策、确定学生申请入学和学位授予的标准、设置课程及其标准、管理教师聘任、晋升和相关预算等(3)加州大学学术委员会设有学术委员会议会,这是学术委员会的最高机构。学术委员会议会下设学术委员会议会理事会,其是学术委员会议会的事务执行臂膀,在非立法事务上可以替代学术委员会议会行事,代表议会向校长提出建议,同时有权力要求各分委员会就加州大学范围内的各类问题进行调查并向学术委员会或学术委员会议会进行汇报,必要时还可设立特殊委员会。。加州大学学术委员会下设不同类型的分委员会,管理总校层面不同领域的学术事务(4)加州大学学术委员会常设分委员会负责制定不同领域的学术政策,具体包括:学术自由、教师聘任、终身制、教师福利、科研政策、国际教育、学术交流、图书馆、规划与预算、招生、平权、多元化、公平等。。同时,10个分校各自设立自己的分校学术委员会,分校学术委员会同样按照学术事务领域下设不同的分委员会,与总校层面类似,如图3所示。

图3 加州大学共同治理结构图(5)根据加州大学学术委员会网站信息自行绘制。Fig.3 Chart of UC common governance structure

(二)中国大学的共同治理

共同治理本质上来说是一种决策权的共享。中国公立大学内部治理遵循的是一种“类似于政府行政运作的逻辑”,实行的是党委领导下的校长负责制,决策权集中在领导层。在学术权力和行政权力的关系中,行政权力占据主导[9]。从A大学的情况来看,教师、学生等对学校决策事务的参与度普遍较低,尽管有学术委员会、教职工代表大会、学生代表大会等组织的存在,同时在《高等教育法》的相关条文中也对学术委员会和教职工代表大会的职责进行了较为明确的界定,但在实际过程中,这些组织在学校决策过程中发挥的作用比较有限,更多是作为咨询机构为领导层决策提供建议参考。如图4所示,在A大学的核心决策圈中,教师等力量缺乏参与决策、表达诉求的有效途径和渠道。

A大学的状况在中国公立大学中并非个案。以学术委员会为例,一项涵盖全国200余所公立高校的调研对学术委员会在学校重要决策事项中所发挥的作用进行了调查(6)此调查为复旦大学熊庆年教授受教育部委托所进行的研究,笔者作为课题组成员参与了调查。。调查结果显示,受访者普遍认为学术委员会在学校人才培养、科学研究、学科建设、人才工作规划和重大人才政策、国内外重大合作交流、教学科研重大项目申报及资金分配使用、教职工岗位责任制方案等重要学术领域事务的决策过程中发挥的主要是咨询作用,仅在学科专业设置事务上主要发挥了审议作用。由此结果可以看到,在中国公立大学目前的内部治理结构下,大学的重要利益相关者要真正参与到决策过程中,在所属领域范围内发挥更重要作用还需要寄希望于改革的进一步深入,从制度层面进行创新和保障,从而实质性推动中国公立大学的共同治理。

图4 A大学核心决策主体架构图(7) 根据A大学网站公布的学校治理架构及校领导分工资料自行绘制。Fig.4 Core decision body structure diagram of A University

对比中美公立大学重要利益相关主体参与学校重要决策的制度安排可以发现,美国大学一方面通过董事会下属的委员会吸纳了一批教师和部分学生参与到学校重大事务的决策过程之中,另一方面通过学术委员会让更多的教师可以通过参与不同学术事务领域的专门委员会,从而发挥对学校学术决策的影响作用。尽管从制度层面来讲校长是大学内部决策的最终主体,但通常情况下校长不会轻易否定学术委员会做出的决策,以避免因冲突导致教师对校长的不信任危机。而从中国的情况来看,高校学术委员会、学术评定委员会、校务委员会、教职工代表大会等组织从定位来看目前依然是作为咨询机构而存在,并不拥有实质上的议程设置和决策权,共同治理的成效还有待进一步改善。此外值得关注的一点是,美国公立大学对教师的绩效考评中很重要的一个内容是社会服务,参与各类委员会的工作属于社会服务中的一项重要内容,因此美国公立大学的普通教师对参与各类委员会工作具有相对较高的积极性,而在国内各类委员会中活跃的往往是资深教授。

三、纵向组织结构比较

从组织结构的视角考察,纵向组织结构的确定是组织结构设计中非常重要的内容。组织结构设计的关键是分工,纵向分工决定了组织的绩效分配,体现的是组织中不同层级的职权划分,而权责划分正是组织结构的核心,其对组织绩效有至关重要的作用。

(一)美国大学的纵向组织结构

未设立分校的美国公立大学通常实行的是校、院、系的三级纵向组织结构,其中学院是学校运行的基本单位。而对加州大学这样拥有多个分校的美国公立大学而言,纵向结构首先要处理的就是总校和分校之间的关系。从加州大学和其分校之间的关系来看,分校校长全权负责其所管辖校区的各项事务,具有非常高的自主权,例如人事任免、专业评估等事务都由各分校自主决定,分校校长对分校的学术发展状况负全责。加州大学各分校的自主权非常高,以至于被误解为分校是独立法人,但事实上加州大学整体是一个独立法人,每个分校并不具备法人实体权限。

对多数的美国公立大学而言,学院制依然是纵向组织结构中最主要考虑的问题,这一问题在加州大学就转化为分校与学院之间的关系。以伯克利分校为例,全校共有14个学院,其中文理学院、化学学院、工学院、环境设计学院、自然资源学院和商学院既招收本科生,也招收研究生;法学院、信息学院、视光学院、公共卫生学院、社会福利学院、新闻学院、教育学院和公共政策学院只招收研究生。学院以下设立系,以工学院为例,下设生物医学工程、土木环境工程、电气工程和计算机科学、工业工程和运营、材料科学工程、机械工程、核工程和工程科学共8个系。伯克利分校学术委员会主任奥利弗·奥雷利(Oliver O’Reilly)在接受访谈时表示,伯克利的系主任权限相对较小,教师们认为系主任引领(lead)系的发展,但并不是系领导(head),其主要作用是协调系内资源分配和工作开展。相比较而言,学院院长拥有相对较大的自主权,在院内人事任免、资源分配等方面发挥主导性作用。但并非所有公立大学都和加州大学伯克利分校一样,部分大学的学术系作为大学内部特定学科或专业的载体,在决定为本系学生提供什么样的教育方面拥有绝对的控制权,系主任在人事管理、分配教学任务和资源预算方面拥有非常大的权限[10]。

(二)中国大学的纵向组织结构

中国公立大学通常实行的是校、院(系)的复合二级管理体制,也被称为三级建制两级管理。在学校层面,不同的事务领域设立有若干管理部门,负责完成校领导交付的各项管理工作。在院系层面,设立院长(系主任)主持所在院系的学术和行政工作。在中国公立大学的纵向管理结构中,学校层面是大学决策的中心,大学的宏观调控和长期发展规划以及其他各项重大决策均在学校层面做出;院系是学校领导下的一级组织,是集人才培养、科学研究、社会服务和行政管理为一体的办学实体,代表大学对所属各系(或教研室)进行管理,是一个复合各种功能为一体的二级办学实体。院(系)不仅是作为一个学术单位,同时还负责教职工创收、学生工作、工青妇工作、离退休干部管理等大量非学术性的事务。

从学校和学院的权责划分的角度来看,前述全国范围的大学调研显示,受访者普遍表示学院年度经费使用原则、大额度资金使用、学院财务预算和决算、学院高级职称人员的评聘、学院下设系的设立、撤销及干部配备、学院人才引进等重要院内事务的决定权目前来看依然在学校,而不在学院。学院范围内自主决定的事务主要集中在学院年度工作计划、学院总体发展规划和学院各办公室人员配备等事务上。调研中还发现,不同角色的受访者对学校和学院间的纵向分权存在模糊认知的情况,例如超过七成的学院党政负责人认为学院财务预决算应当由学校审批,但不到六成的学校党政负责人同意这一说法,学校职能部门负责人赞同这一观点的也不到七成。这一定程度上说明在学校和学院权力划分这一问题上,一方面核心权力没能下沉到学院,另一方面学校和学院的管理权限模糊不清。

对比中美公立大学的纵向管理结构可以发现,美国大学的学院和学系所处理的事务基本围绕学术研究和人才培养展开,更加符合学术组织的性质,而中国大学的院系则相对承担较多的非学术性事务,牵扯了院系的精力,不利于院系管理专注于学术事务。同时从院系学科的布局来看,文理学院体制是美国公立大学的一大特色,拥有较充足的预算保障,有助于让文理基础学科专注于学术和人才培养这一核心业务。相比之下,基础学科和应用学科在中国大学的布局并未得到区分,这使得大量基础学科(如中文系、数学系)与应用学科(管理学院、医学院)在相同的管理体制下竞争有限的资源,非常不利于基础学科的发展。此外美国公立大学不同层级权力主体的权责分工相对明确,而这一点恰好是中国大学所缺乏的。

四、讨论与思考

前述分析可以看出,中美公立大学的内部治理结构存在较大的差异。除去两国在历史文化、制度环境和发展阶段方面的不同外,究其差异的直接原因主要在于两方面。

一是政府介入大学管理方式不同。加州大学对整个加州发展作用举足轻重,“州的边界就是大学的边界”一直是加州大学重要的办学理念,州政府也始终强调本州高等教育机构必须为州的经济和社会发展服务,但其却并不直接介入加州大学的管理。一方面州政府以州宪法的方式赋予加州大学高度的自治权,确保双方之间“保持距离”;另一方面除利用财政拨款对加州大学形成一定约束外,其州长、副州长等重要政府官员以董事会成员的身份参与大学决策,确保双方之间“亲密接触”。而对中国的公立大学而言,政府和大学之间的距离依然过近,如何在亲密接触和保持距离之间寻找到平衡仍在探索中。

二是美国公立大学的自治权与中国公立大学的自主权不同。美国公立大学的自治权被认为是大学作为学术共同体而天然所具有的关键成分,是一种“天赋权力”,加州大学的这一权力在获得州宪法的确认和保护后,其自治权行使便可免受政府政治权力和行政权力的不当干预。而中国公立大学的自主权来自于《高等教育法》的赋权,属于经由政府行政立法所获得的自主管理权,这意味着决定大学享有哪些自主权的主体并不在大学本身,而更多在政府教育行政管理部门,权力来源的不同直接决定了中美公立大学自主决定大学事务权限大小和范围的不同。

这两个重要原因决定了中国公立大学的内部治理结构只能借鉴但不能照搬美国模式。整体来看,建议中国公立大学从以下方面完善大学内部治理结构。

第一,以学术事务为中心对学校内部治理结构进行重塑和优化。大学本质是一个学术组织,学术事务是大学的核心业务,无论是决策结构还是执行结构都应当围绕更好地履行学术事务管理职能来建构。一切与教学、科研相关的事务都应归类为学术事务,诸如教师聘用、职称晋升、福利待遇等相关政策均为学术事务政策,学生入学、毕业等相关政策也是学术事务政策范畴。

第二,真正让教师共享学校学术事务决策权。教师群体是大学内部治理最直接也是最重要的利益相关主体,在涉及事关自身利益的重大政策制定时,教师作为切身利益相关者应当享有参与决策的权利,同时也应当创造和提供更多的渠道,让教师能够在学术事务的决策过程中发挥实质性的作用,而不仅仅只满足于参与为主。参与是发挥作用的基本前提,不能将参与就等同于发挥了作用,实实在在影响决策进程及其结果才是参与的目的。

第三,在校院两级层面合理分权,分权的基本原则是事权和实权相匹配。在事务重心向二级学院转移的同时,学校应将权力重心也逐渐向二级学院下沉。在分权的过程中必须有明确的权力界限,权力划分应有依据,形成制度化规定和约束,并保持相对稳定性。同时考虑不同学院在学科布局上的差异,区别对待基础学科和应用型学科为主的学院,以调动学院办学积极性、保障学院办学资源供给为改革基本目标。