农业保险制度机制的主要问题与发展建议

杜文岚

（东华理工大学，南昌 330000）

农业保险无论是从政府政策层面还是制度、机制和法律等方面，都得到了国家的有力支持。自2004 年起，历年“中央一号”文件均提到了要大力建设农业保险体系，政策支持力度逐年上升。2007 年中央财政全面启动政策性农业保险试点，此后中央财政对农业保险的财政补贴连年增加。2012 年，国务院颁布了《农业保险条例》，为农业保险提供了法律保障，并提出“政府引导，市场运作，自主自愿和协同推进”的经营原则。

保监会公布的数据显示，农业保险提供风险保障，在2007～2016 年，以平均每年38.83%的增速，由1126 亿元增长至2.16 万亿元。农业保险保费收入在10 年中增长了7 倍，由2007 年的51.8 亿元，增长到2016 年的417.12 亿元。同时，承保农作物亩数逐年增加，到2016 年已承保农作物17.21 亿亩，其中小麦、水稻、玉米三大作物承保率大于70%。2016 年，全国所有省份均已开展农业保险业务，承保农作物范围已扩大到农、林、牧、渔等各领域，涵盖211 个农作物品种。

农业保险自开办以来发展较快、较好，但是仍然在制度、机制方面存在一些问题，尤其是法律支持配套、政策支持、部门协同、市场作用发挥、风险分散机制等方面，必须加以改进，才能促进农业保险的可持续发展。

一、农业保险需要更有力的法律支持

目前，银保监会已经出台了《农业保险承保理赔管理暂行办法》《农业保险数据规范》等行业规定；国务院在2012 年10 月审议通过了现有农业保险的最高法《农业保险条例》。但是，《农业保险条例》仅仅是行政法规，还没有专门针对农业保险的法律。对比发达国家农业保险运行的法治环境，现有政策、法规还是过于笼统，缺乏针对性与可操作性，农业保险补贴在组织形式、补贴力度等很多方面缺少统一的法律标准。尤其在地方财政补贴存在差异的情况下，沟通与协调机制的不足，会导致农业保险补贴力度与优惠政策难以形成长效机制。

二、农业保险政策支持力度需加强

1、农业保险补贴品种较少

与农业保险高质量发展需求相比，农业保险保费补贴总量较少，且集中在主要粮食作物上，地方特色优势农产品保险政策支持力度不足。部分地区的优势品种并未被纳入补贴范畴，蔬菜、橡胶、果树等地方特色优势农作物普遍处于风险裸露状态[1]。

2、农业保险补贴方式较为单一

虽然法律规定了多种农业保险补贴方式，但实际运作中却仅限于对部分农业保险主体提供补贴，保险费补贴仍然是支持农业保险的主要方式，对保险公司、再保险的补贴力度较小。

3、农业保险政策支持差异化不明显

没有制定较为明显的差异化保费补贴比例，不同地区保险品种仅有细微差别。当前，中央财政对各省的农业保险补贴虽然有一定程度的区域差异，但范围划分较为粗放，对粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的政策倾斜力度不明显。此外，部分农业大县、财政穷县的保费补贴配套存在客观困难，保费补贴成为部分地方财政的负担[2]。

三、农业保险相关部门协同效率不高

2012年颁布的《农业保险条例》设计出“横向多部门协同推进，纵向多层级政府共同引导”的农业保险管理体系，促进了农业保险高速发展，但在实际运作中也出现一些不足。中央政府层面的财政部、银保监会和农业农村部等部门各司其职，“协同推进”缺少常态化沟通机制。农业保险管理体系横向涉及十几个政府部门，纵向有中央、省、市、县、乡5 级政府参与，体系庞大、复杂。但是，各个部门的职责划分不具体，导致了农业保险工作的碎片化，难以形成系统化制度体系。

四、政府权责需更加明晰

政府在农业保险制度中的定位和责任权限界定需要更加清晰。现有的政策文件和法规没有特别明确政府在农业保险制度和经营活动中的具体职责，只给出了粗略要求，可能会导致相关部门出现“缺位”和“越位”问题。例如，个别地方政府缺少健全的农业保险工作机制，信息数据支持不足，管理效率偏低，导致政府“缺位”。个别地方政府直接干预市场，干涉保险公司产品开发、精算定价、承保理赔等具体业务，延迟拨付农业保险保费补贴，导致政府“越位”。

只有借助市场机制，农业保险资源才能得到更有效配置。农业保险发展应始终坚持“政府引导、市场运作”原则，保险公司是市场运作主体，如果其经营自主权受到行政干预，不利于实现农业保险高质量发展[3]。

五、大灾风险分散机制不够完善

目前，还没有完全建立农业巨灾保险市场机制，只在保险公司层面建立了巨灾风险准备金，缺乏财政支持的农业保险大灾风险基金和其他紧急融资机制，抵御农业大灾风险的能力有限，现行的农业再保险体系承保能力不足。

1、农业再保险供求不平衡

再保险市场对农业保险业务较为谨慎，不愿承保价格保险、地方特色保险等高风险险种，再保险人的逐利性导致再保险价格波动大，也造成了再保险承保能力的不稳定性。

2、尚未形成国家层面的大灾风险统筹安排

农业再保险共同体虽然起到了一定的作用，但其成员是再保公司和经营农业保险业务的保险公司，风险仍留在体系内部，承保能力有限，缺乏风险出口和兜底机制，难以长期可持续经营。

此外，国内的巨灾风险证券化更是仅停留在学者探讨阶段，与发达国家相距甚远。农业风险容易形成系统性风险，没有完善的大灾风险分散机制，保险公司的财务稳定性很可能会受到影响，间接影响保险公司对高风险地区的承保积极性。

六、农业保险发展建议

农业保险要高质量发展，需在制度机制方面进行优化改进。

1、完善农业保险的法律体系

农业保险专业性强，仅凭市场的自我调节难以良好运作，需要健全的法律体系予以保障和支撑。因此，还需在现有法律、法规基础上拟定实施细则，建立奖惩机制，详细列明政府、保险公司、农户等各自应履行和承担的责任与义务。

2、构建多渠道农业保险体系

创建农险信息共享平台，提高保险公司与相关各方的信息共享程度，从根源上规避违规风险，有效解决农业保险经营中存在的逆向选择和道德风险等问题，调动保险公司开展农业保险业务的积极性。

3、加大政策支持力度

建议政府可以通过增加再保险主体、选择适当的再保险方式以及由地方政府出资设立再保险公司等多种方式建立健全再保险机制。同时，依据客观实际适当增加保险公司经营管理费用补贴、农业巨灾风险基金补贴，从而加大对农户需求较多险种的补贴力度。