广西高新区体制机制创新探析

吴秋菊 李小燕 曹洪坤

(广西壮族自治区科学技术情报研究所，广西 南宁 530022)

0 引言

自1988年我国第一个国家高新技术产业开发区(以下简称“高新区”)—北京市新技术产业开发试验区(中关村前身)设立以来，国家高新区建设已有30多年。2019年，我国169家国家高新区实现生产总值12.20万亿元，上缴税费1.90万亿元，分别占国内生产总值的12.30%、税收收入的11.80%[1]。2019年广西全区高新区完成工业总产值7 303.67亿元，完成工业增加值1 865.63亿元，完成营业总收入8 495.11亿元，完成出口总额96.30亿美元，实缴税金329.72亿元，高新区集聚了1 392家高新技术企业，占全区总数的58.27%[2]。高新区已成为推动经济持续增长的基础性力量，为调结构、转方式，推动经济高质量发展做出重要贡献。取得这样的发展成就，是多种因素共同作用的结果，而高新区的管理体制在其中不可否认地发挥了基础和关键性的作用。

当前，我国经济建设已经进入一个新的阶段，由高速增长进入高质量发展的阶段。国家高新区30多年的发展，经历了创业发展、二次创业、创新驱动战略提升三个阶段，正迈入创新驱动高质量发展新阶段，高新区作为产业集群的重要基地，是推动经济高质量发展和产业转型升级的重要载体，高新区已经成为各个地区创新发展的一面旗帜，是体制机制改革的试验田和前沿阵地。通过对广西高新区体制机制改革中不同管理模式的主要做法进行利弊研究分析，以期为我国高新区进一步理顺机制体制提供有益的借鉴。

1 研究综述

目前，我国许多学者对高新区管理体制模式及其特点进行了研究。李平[3]以管理主体的角度，将高新区管理模式划分为：政府直接管理型、产学共生式管理型、综合管理型。周新军等[4]将在开发区所起作用程度不同总结为三种类型，虽然在具体称呼上存在一定的区别，但认为三种模式各有优劣性，郭小倍等[5]分为的：政府主导型、企业运作型和政企合一型。沈卫[6]将中国特色的高新区管理体制模式总结为：政府直接管理型，带有一定行政职能的企业管理型，混合管理型，并指出，国外开发区管理模式中，政府不直接参与管理，主要给予政策和资金的支持，开发区及区内企业完全由市场调控,而我国开发区绝大部分管理体制都带有行政色彩。曾铁等[7]城根据政府授权给高新区的程度不同，将广东省高新区管理体制分为基本没有授权、部分授权、完全授权、区政合一这四种模式。刘海琳[8]总结目前普遍比较认同高新区管理体制中管理效率最高、权威性最强、应用最广泛的一种形式是政府主导的管委会形式。

2 广西高新区在管理体制机制上的探索

广西高新区建设始于20世纪90年代初期，自桂林、南宁两家高新区获得国家正式批复以来，经过30多年努力，广西高新区已达到14家，其中，国家级高新区4家，自治区级高新区10家。2001年5月颁布了《广西壮族自治区高新技术产业开发区条例》，对高新区设立、建设和管理进行了规定，并于2011年3月进行了修订。2012年出台了《广西壮族自治区人民政府关于加快高新技术产业开发区发展的若干意见》，提出完善高新区管理体制机制，根据授权行使同级人民政府的行政审批、经济协调与管理职能。2017年出台了《广西壮族自治区高新技术产业开发区创新能力提升计划》，指出要赋予高新区必要的经济、社会、行政等管理权限和职能，强化高新区管委会的综合服务功能和科技创新促进功能。

按照前期建设基础分类，广西高新区可以分为直接建设型和间接建设型。直接建设型，如早期设立的南宁高新区、柳州高新区，也有近期设立的防城港高新区等，在设立初期就以高、新为标准进行规划建设，对园区构架、功能定位、主导产业、创新体系、产城融合等进行详细规划。实施这种模式的高新区，优势是直接按照国家对高新区定位进行规划建设，对主导产业、科技创新、产城融合等有较高的要求，可以高标准设立和高规格建设，不足是该模式对高新区所在地的区位优势有较高要求，对当地科技、教育、人才资源要求较高，科技教育资源匮乏、缺乏吸引力的偏远区市很难一步到位建设。

间接建设型，如柳州河西高新区，贺州高新区，梧州高新区等，在原有传统园区基础上建设的高新区，通过以升促建创建自治区级高新区。广西高新区与经开区、新区合并建设的现象较为普遍，如百色高新区与百色百东新区合并，与广西百色国家农业科技园区、百色新山铝产业示范园融合；玉林高新区与玉林经开区、玉林玉东新区一起实行“一套人马、三块牌子”；柳州高新区与柳州柳东新区、广西柳州汽车城合并管理。实施这种模式有很直接的优势。传统工业园区有一定的经济、制度、人员基础，在现有园区成熟基础上建设为高新区，建设成本较小，设立也更为顺利，从传统工业园区向真正高新区进行转型升级过程中，需要引导企业科技创新、培育科技型企业、集聚创新资源等。

按照政府派出机构不同分类，广西高新区可以分为省级派出型，市级派出型、政区合一型等3种模式。

省级派出型，如南宁高新区，由自治区级政府派出，属于副厅级建制，由于管理位势较高，能充分行使建设、城市管理、房产、财政、安全生产、劳动人事、林业、项目管理、人口计生、农机等方面的相关市级经济和社会管理权限。在人事薪酬方面也可以进行实施大幅人事制度改革，全面推行全员聘任(用)制、绩效考评制度和岗位绩效工资制度。实施这种模式的高新区，具有较强的自主能力和协调能力，行使的权利比较充分，适用于建设条件各方面较成熟和基础较好的高新区，不足是传统一级政府财政管理模式，工作重心主要放在社会事务管理，对产业和科技的发展没有放在突出的地位。

市级派出型，如北海高新区、玉林高新区等，由设区的市政府派出，属于正处级建制，在职能权限方面，根据市政府授权，通常设立一办八局等部门，承担部分市级管理权限。在人员方面，实行事业编制和人员聘用制结合。广西大部分高新区都是实施该管理模式，该管理模式较灵活，可以根据高新区不同的建设阶段和实际情况调整授权事项，行使相应的职责，不足是由于部分事项授权不足，无法有利统筹各方资源，不利于高新区高效开发、建设和管理园区。

政区合一型，如桂林高新区，与桂林七星区实行政区合一、合署办公，在职能权限、建制和人员方面，行使县(区)的政府的职能。实施该管理模式的高新区，拥有充分的一级政府的权力和职能，能较好协调高新区建设的各个方面，但是同时也承担了城区的社会事务性工作，消耗大量的人力物力和精力，在高新产业发展上的投入减少，难以形成政府促进产业发展的合力和精简高效的管理体制。

3 对高新区管理体制机制创新发展的思考

各地政府从自身的发展阶段及所处的外部环境考虑，结合高新区不同发展阶段、功能定位和实际需求，选择了不同的高新区管理模式。不同的管理模式都有其特点、优劣势以及适用的园区，在一定的发展时期内，都起到了促进高新区发展的作用。但是在创新驱动高质量发展背景下，高新技术产业的发展涌现出了许多新的特点和趋势。需要通过在管理体制机制创新方面取得突破和提升，实现高新区的快速发展。

3.1 深化“放管服”改革，激发活力

虽然政府文件中明确高新区可以拥有所在市的市级经济管理权限，但在实际运作中，关键权力大部分没有下放给高新区，部分高新区没有建设、规划、土地、环保等市或县一级行政审批权，无法对发展规划、科技创新、城市建设、土地、项目审批、劳动人事等事项进行统一管理，制约和影响了高新技术产业加快发展。建议高新区所在地政府根据经济功能区定位和实际需要，赋予园区与事权相应的项目、土地、工商、住建审批及财务管理等自治区级和市级经济管理权限，推动高新区的清单制度管理，建立职责清晰、权责一致、运行高效、依法保障的高新区职能体系，做到园区事务，园区办结，形成闭环式管理。

3.2 深化干部人事制度改革

广西高新区管委会机关由于受开发区机构性质、干部编制身份等因素的影响，使用机关事业编制进行公务员预登记，暂不纳入职务与职级并行制度实施范围。在公务员职级套转晋升过程中，相关政策落实未完全到位，如高新区人员退休时享受不到相应职级福利，将影响高新区人员工作积极性。此外，干部年龄老化问题严重，队伍断层情况突出，也让高新区面临着人才储备不足等的问题。优化高新区内部管理架构，实行部门扁平化管理，整合归并职能相似的内设机构，合理设置机构数量。建议实施“公开招聘、竞争上岗、年度测评、末位淘汰”的用人机制和“多劳多得、优绩优酬”的绩效工资制度，破除按年龄和资格进行排资论辈的现象，给与年轻干部更多的学习空间和上升渠道，充分发挥人才的主观能动性。

3.3 建立健全科技评价考核机制

目前存在着对高新区的发展定位认识不够，理念模糊的问题。高新区在设立时，对主导产业、创新体系、产城融合等进行了详细规划，但在建设过程中，有些高新区过于关注短期经济效益，注重高新区的经济指标和GDP贡献，忽视创新要素的聚集和高新区创新体系建设，走的是一般工业园区发展的路子。高新区与经开区、新区整合管理过程中，科技创新职能存在弱化的现象，主要体现在科技管理部门在高新区建设过程中的地位弱化。对高新区的考核，与一般的经开区没有区别。建议高新区发挥科技创新引领作用，针对不同的高新区，实施以创新投入、创新产出、可持续发展能力等分类评价考核制度。建议健全不同类型的高新区综合评价监测体系、统计体系和退出机制，对考核优秀的高新区给予相应的奖励和经费支持，对连续考核不合格的高新区进入整改期，整改期满对仍无明显改观的予以摘牌。

3.4 理顺高新区与行政区域的权责关系

高新区是一个政策先行示范区，不是一般的行政区域，在其不断发展壮大过程中，在土地、经济贡献、职责分配等会与当地行政区域有一定的利益冲突，如果没有妥善处理，可能会影响高新区的高质量发展。建议高新区理顺与当地政府行政区域的管理、投入、分配机制，辐射带动周边区域创新发展，强化主园区对分园区的统筹协调和政策延伸覆盖。建议作为派出机构的高新区，加强与行政区政府的统筹协调，坚持精简高效原则，充分依托所在地政府开展社会管理、公共服务和市场监管，减少向高新区派驻的部门，逐步理顺高新区与代管乡镇、街道的关系。建议政区合一的高新区，结合高新区经济功能区的发展定位，进一步完善政府职能设置，将人力、物力、财力集中到园区的产业经济建设上。