马克思社会结构理论视野下的市域社会治理体系及其现代化构建

郎晓波

一、引 言

党的十九届四中全会指出，要“加快推进市域社会治理现代化”，成为全会一个突出的亮点。(1)郭声琨：《坚持和完善共建共治共享的社会治理制度》，《人民日报》2019年11月28日。“市域社会治理现代化”是对“共建共治共享的社会治理制度”做出进一步丰富与完善，是将社会治理的制度优势更好地转化为社会治理效能，从而为建设更高水平的平安中国提供持久保障。2018年6月，中央政法委秘书长陈一新同志在中国延安干部学院首次提出了“市域社会治理”的概念，并从中央层面就实现“市域社会治理理念体系能力现代化”进行战略部署。(2)陈一新：《新时代市域社会治理理念体系能力现代化》，《社会治理》2018年第8期。“市域社会治理”作为国家治理在层级体系的特定表达，既有国家治理“总体要求”的规范性，又有市域社会治理“自选动作”的独特性，是极富理论性与实践性的战略命题。习近平总书记曾明确指出，加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人。(3)习近平：《推进中国上海自贸区建设 加强和创新特大城市社会治理》，人民网：http://cpc.people.com.cn/n/2014/0306/c64094-24541425.html。社会治理体系是社会治理赖以运行的制度基础，社会治理现代化的关键在于制度创新。(4)周庆智：《社会治理现代化的关键在制度》，《领导科学论坛》2014年第12期。构建现代化的市域社会治理体系是实现市域社会治理现代化的前提。由于市域社会治理从提出到写入全会报告历时不长，学术界的相关研究尚未完全启动，有必要从学理上对“市域社会治理体系”的科学内涵进行理论阐释和解读，从而为“加快推进市域社会治理现代化”的行动提供智力支持。马克思认为，社会治理体系的构建在本质上是一种结构性的制度安排。作为社会结构理论的重要代表人物，他在《〈1857—1858年经济学手稿〉导言》中系统阐述了社会结构理论。(5)马克思：《经济学手稿(1857—1858年)》，出自《马克思恩格斯全集》第31卷，人民出版社1998年版，第35页。1859年，马克思在《〈政治经济学批判〉序言》中又进一步写道:社会结构理论是指导自己“研究工作的总的结果”。(6)[美]杰姆逊：《后现代主义与文化理论》，唐小兵译，北京大学出版社2005年版，第8页。本文将重返马克思社会结构理论，通过挖掘社会结构理论的丰富内涵和方法论意义，构建市域社会治理体系的认知框架，并指出推进市域社会治理体系现代化的三重维度与未来面向。

二、马克思社会结构理论与市域社会治理体系的内涵

马克思社会结构理论从不同层次的社会要素出发考察和把握社会结构状况。社会结构不是要素的简单叠加，还要进一步考察各个要素之间的内在联系以及它们怎样形成一个相对稳定的有机整体。社会结构是多层次复杂系统联合的结果。马克思认为社会结构是由横向的系统结构和纵向的层次结构组成的统一整体。横向的系统结构包括政治、经济、社会、文化、生态等不同领域及其行动主体，纵向的层次结构是指将社会结构分成若干等级的子结构，其中高一级结构由低一级子结构组成。(7)《马克思恩格斯文集》第1卷，人民出版社2009年版，第194页。可见，马克思社会结构理论是横向系统论与纵向层次论的结合，体现出系统性分析法和层次性分析法的有机统一。马克思社会结构理论还指出，无论是宏观层面的人、社会与自然界相统一，还是在中观和微观层，“人”都是最重要的要素。(8)杜玉华：《马克思社会结构理论视角下的国家治理体系构建》，《华东师范大学学报》(哲学社会科学版)2014年第6期。

马克思社会结构理论为我们科学把握市域社会治理体系提供了重要指导。本文将市域社会治理体系理解为横向的系统结构和纵向的层次结构的有机统一。在整个体系中，“人”是核心要素。从横向的系统结构来看，市域社会治理体系是由政治系统、经济系统、社会系统、文化系统、生态系统等结构要素构成的整体。不同的系统均包含各自的行动主体，包括党政机关、事业单位、群团组织、城乡社区、社会组织、各类企业以及其他组织。各类主体相互交织形成错综复杂的社会关联，既有“党委—政府机关或事业单位—人民团体与社会组织”的同心圆式结构，系统之间由内向外确立“领导—被领导”的联结机制和“决策—执行”的运行方式，也有“政府—市场—社会”形成社会治理的“行政机制—市场机制—社会机制”协同互补的运行方式。其中，政府虽然属于横向系统结构中的组成之一，但实际情形中往往以纵向层级结构中的某一具体组织或组织体系存在。市域社会治理体系的纵向层次结构主要表现在政府自上而下的权力结构，包括不同层级政府之间或者说中央政府与各级地方政府之间的权力配置关系以及一级政府不同部门之间的权力配置关系。纵向体系涉及宏观、中观和微观不同层级，必须从“国家治理体系—省域治理体系—市域治理体系—县域治理体系—基层社会治理体系”的脉络中统筹把握。长期以来，我国城市管理体系强调采用“两级政府(市、区县)、三级管理(市、区县和街道或乡镇)、四级网络(市、区县、街道或乡镇、居或村委会)”的内部模式。(9)1996年，上海市政府提出“两级政府、三级管理”的体制构想，后调整为“两级政府(市、区县)、三级管理(市、区县和街道或乡镇)、四级网络(市、区县、街道或乡镇、居或村委会)”，成为“上海模式”的主要内涵，后在全国推广，是传统城市管理体制的典型模式。市域社会治理体系内部呈现出典型的“锥体”特征，形成“市—区(县市)—街道/乡镇”三级金字塔式结构，层级之间有着法理或事实上的隶属关系，依靠“命令—服从”机制运行。但在实践过程中，“省—市—县”衔接明显不足，亟须在体系建设上加以强化。市域社会治理体系处在国家治理体系与县域治理及基层治理体系的中枢地位，其职能体系与上下层级结构之间构成密不可分的衔接、传递与互动关系。顶层设计和基层实践在此交汇，治理层级作为构成要素充分凸显了市域社会治理体系的枢纽优势。市域社会治理体系既保障层级结构协调运转，还兼有同一层次内扁平治理的开放性，呈现出由中心向边缘传递辐射而形成同频共振的递增效应。(10)徐汉明：《市域社会治理现代化：内在逻辑与推进路径》，《理论探索》2020年第1期。

在市域社会治理体系中，还包括从“社会人”的角度出发，发挥公众的自治能力、民主素养形成良好的社会治理格局。市域社会治理体系的建构要牢牢树立起“以人为本”的核心理念，市域社会治理体系现代化要服务于人的全面成长，最终提升公众的获得感、幸福感和安全感。

三、社会结构理论的方法论与市域社会治理体系现代化构建

就方法论而言，马克思的社会结构理论呈现三个显著特征：一是社会结构的系统性认识论；二是社会结构的整体性认识论；三是社会结构的协同性认识论。(11)杜玉华：《马克思社会结构理论视角下的国家治理体系构建》，《华东师范大学学报》(哲学社会科学版)2014年第6期。总体而言，马克思指出要用系统性、整体性和协同性的方法来认识社会结构。上述方法论要求也进一步表明，社会结构不是孤立的、碎片的以及静止不变的，而是在均衡、有序、协调状态中保持动态稳定，从而发挥积极的社会功能。

(一)市域社会治理体系现代化构建的系统性维度

市域社会治理现代化体系的建构首先是一个系统性工程。要统筹发展各个社会系统，使其具备相互协调、共同发展的能力。从大类上看，市域社会可以分成城市社会和乡村社会两大子系统。在人类社会发展中，城乡关系演变的趋势是从对立、分离走向城乡融合。(12)《马克思恩格斯全集》第4卷，人民出版社1958年版，第368页。就现代化的进程而言，我国不少发达地区事实上已经到了走向城乡融合的关口。以浙江杭州为例，2019年末，杭州市常住人口达1036万，其中城镇人口达813.26万，城镇化率为78.5%。城区面积不断拓展，已增加到10个区，城区面积达8000多平方公里，全市GDP突破1.5万亿元，人均GDP达15.2万元。(13)数据来源：杭州网杭州新闻中心，https://hznews.hangzhou.com.cn/chengshi/content/2020-02/15/content_7676600.htm？from=singlemessage。城乡统筹、一体运作、水平均衡的社会治理体系是实现城乡融合，促进城乡居民公平参与现代经济社会生活、分享现代物质精神文明成果的关键。(14)王小章：《以社会建设推动城乡一体化》，《浙江学刊》2011年第5期。因此，“市域”这一概念关键不在行政层级，也不能局限于特定的层级。市域社会治理体系是包含乡村社会在内，聚集一定规模的人口，通过相对完整的分工与交换自成一体的系统性体系，同时在全国乃至全球分工体系中又居于特定且必要位置。从这角度来说，市域社会治理体系是一个“开放”的系统，在很大程度上塑造出了新型的社会治理结构。市域社会治理体系既包括城市行政区域的城市社会治理体系，也包括城市所辖区行政区域的城镇和乡村社会治理体系。县域社会治理体系和基层社会治理体系都是市域社会治理体系的子系统。过去将社会治理体系区分为城市社会治理体系和乡村社会治理体系，并在两个系统实行不同的社会治理与服务制度，这与国家治理体系和治理能力现代化的要求南辕北辙。社会治理的二元结构将造成经济效率降低、社会平等感缺失以及社会稳定性减弱等问题。(15)党国英：《论城乡社会治理一体化的必要性与实现路径——关于实现“市域社会治理现代化”的思考》，《中国农村经济》2020年第1期。中国需要做出系统性改革，通过逐步消除行政区划和城乡二元壁垒来打通物理空间以及制度政策的“断头路”，建立城乡一体化的社会治理体系，市域社会治理现代化的提出是解决这个问题的一剂良方。

(二)市域社会治理体系现代化构建的整体性维度

市域社会治理现代化体系还要更加注重从整体性的维度加以把握，否则体系就难免会停留在碎片化、零散性的具体事务治理之中。整体性主要针对市域社会治理体系的纵向权力结构而言，包括“市—区(县市)—街道/乡镇”的块块关系(层级关系)，也包括统一层级不同职能部门之间的条条关系(职能关系)，还包括条块之间的关系(交互关系)。受“整体性政府”思想的影响与启发，市域社会治理现代化体系的纵向权力结构主要特征表现为整体性，即通过纵向和横向协调的思想与行动实现预期社会治理效能的政府治理模式。在实践中，纵向权力结构的整体性是指“市—区(县市)—街道/乡镇”三级以及政府各个部门之间职能边界清晰、权责体系完善、衔接配合机制健全，通过推进机构整合和工作协同，为社会公众提供方便快捷、优质高效的公共服务。首先，在块块关系上，层级政府间的职能配置与权责关系划分是完善政府纵向组织体系的基础，也是推进市域社会治理体系和治理能力现代化的重要内容。理顺块块关系的核心是合理划分“市—区(县市)—街道/乡镇”三级政府(包括派出机构)之间的事权，推动块块职责体系向有机整体性方向发展，同时有助于有效规避在突发事件应急管理中的“本位主义”。其次，在条条关系上，对公共部门的功能和服务领域进行横向整合与协同，解决以往跨界治理不力的问题。(16)陈国权、皇甫鑫：《在线协作、数据共享于整体性政府——基于浙江省“最多跑一次改革”的分析》，《国家行政学院学报》2018年第3期。条条关系的优化在实践层面主要有两种实现方式：一是合并职能机构，通过组织结构调整进行新一轮的机构改革；二是在保持科层制分工基础上借助现代信息技术构建部门间沟通协调机制。再次，市域社会治理体系中的条块关系主要是指区(县市)和乡镇街道的关系，即基层条块关系。探索新型基层条块关系是基层社会治理改革的要点，也是市域社会治理现代化的基点。需要重点强调的是，在整体性的纵向权力结构构建过程中，高速发展的数字技术无疑将提供巨大支撑作用。没有高度发展的信息化政府，就无法真正跨越政府之间的层级鸿沟，无法将规模庞大的行政机构和其他组织用信息连接起来，从而为民众提供整合性的服务。(17)彭锦鹏：《全观型治理：理论与制度化策略》，《政治科学论丛》2005年第23期。

(三)市域社会治理体系现代化构建的协同性维度

市域社会治理体系现代化还必须依据协同性原则来构建，即将原来分割运行的横向系统协同起来形成市域社会治理的合力。改革开放以来，中国社会治理体系的变迁不仅表现为结构转型和制度创新的过程，也是一个复兴社会主体以及创造多元社会主体的过程。随着市场经济发展和行政体制改革的深入，从总体性社会(Total Society)中产生出多种类型的社会主体，并在一定程度上发展出以决策权为核心的自主性。(18)参见孙立平：《转型与断裂:改革以来中国社会结构的变迁》，清华大学出版社2004年版，第31页。总体性社会是指社会结构分化程度很低的社会。在这种社会中，国家对经济以及各种社会资源实现全面的垄断，政治、经济、社会、文化及意识形态等高度重叠，国家政权对社会整体实现全面的控制。在此基础上，中国形成了具有鲜明特色的多元主体结构，由于不同主体的运行目标、行动规则、价值导向和功能都有差别，中国社会进入了多主体、多中心时期。这个过程也意味着总体性社会的消融，社会治理的专门性逐渐明晰，政府负责公共事业，经济建设的主体是各类企业，社会组织则主要从事社会公益事业等。当然，并非所有社会事务都能进行这种明确的分割，并有单一主体与之对应。事实上随着社会的发展，社会事务及社会需求越来越呈现出多元和复杂的特征，现代化社会治理体系的构建必须建立起多种主体协同的观念。只有依赖横向系统结构的集体行动，通过多主体合作、多机制互补互促，才能实现社会治理实践的多重超越。此外，横向系统结构的协同性也应置于一定的国家制度背景、社会结构现状和历史文化传统之中来综合考虑，在不同国家、不同地区、不同阶段，横向系统结构中的主体关系及治理模式会呈现多种模式。当前，中国市域社会治理体系现代化的协同性主要是指党建引领“一核多元”协同共治的社会治理体系，具体涉及夯实各级党委引领基石和凝聚力的功能、提升部门与基层政府的社会管理效能、恢复基层自治组织的治理功能和鼓励各类社会组织参与治理、探索人民团体参与治理新途径以及激发企业参与社会治理的活力等内容。

四、结语：迈向“市域社会治理共同体”

党的十八大以来，党中央关于“社会治理体系”的制度探索经历了及时而鲜明的转变。党的十八大提出要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”(19)胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进、为全面建成小康社会而奋斗》，人民出版社2012年版，第34页。。党的十八届三中全会将“社会管理体制”调整为“社会治理体制”，要最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，并明确指出，社会治理坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理。党的十九大报告对“打造共建共治共享的社会治理格局”进行了专门部署，提出要“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”(20)习近平：《决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，人民出版社2017年版，第49页。。坚持“共建共治共享”的社会治理要求，党的十九届四中全会将其上升为中国社会治理制度的基本内涵，并进一步完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系。归纳来看，近年党中央关于社会治理体系的顶层设计呈现两大改革趋势：第一，不断优化社会治理的“结构”形态；第二，不断强化社会治理的“公共性”导向。市域社会治理体系现代化建构体现上述两大趋势的集成。从结构优化的角度来看，市域社会治理体系现代化的重要目标是优化市域社会治理结构，重建市域社会稳定与活力并存的治理秩序，这关乎社会治理改革的重要路径。从“公共性”导向来看，市域社会治理体系现代化的重要意义在于回应市场化、城镇化机制对传统城市社会联结机制的消解，化解城市日益原子化与失范(Anomie)危机并重新实现社会整合，这关乎社会治理改革的基本方向。当然这两种改革趋势是互相联系的，两者的沟通点就是作为一系列权利和责任之承担者的公民。政府改善民生和实施社会服务的对象是作为国家之主体的公民，公民作为社会治理的行动者也决定着社会最终能否真正有活力可持续地运转起来。因此，社会治理的核心是“人”，这也是马克思在社会结构理论中反复强调的观点。党的十九届四中全会提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。市域社会治理体系现代化也必将朝着“市域社会治理共同体”的方向迈进。