警察权益的保障——以警务活动中的不实投诉为视角

张文远

（中国人民公安大学，北京 100038）

一、问题的提出

公安机关是国家行政机关的重要组成部分，担负着维护国家安全和社会稳定的重要使命，承担着打击犯罪、保障社会治安和维护人民权益的职责任务。公安机关的权力一旦滥用，将会直接损害人民群众的切身利益，因此公安民警的执法工作理应受到各方面的监督和约束。近年来我国的社会主义民主政治不断地建设和发展，人民群众的主体意识得到明显增强，来自社会公众的外部监督成为监督和约束公安机关权力行使的主要机制。社会公众可以通过举报、信访、申诉等形式对公安民警的违法违纪行为进行投诉，并且通过新媒体平台积极地表达自己的观点，形成了有效的舆论监督，这对于加强公安机关执法规范化建设、提高公安机关人民警察的执法形象以及保护广大群众的合法权益起到了重要作用。然而，随着我国社会的转型，社会治安形势发生了深刻的变化，公安机关处于社会矛盾的第一线，在这种社会环境下，关于警察执法的负面报道频繁出现，公安机关和执法民警被贴上大量负面标签，受到各种负面调侃，使得公安机关在社会公众面前经常以一种负面形象出现，并且会产生大量的谣言，致使公众对公安民警的信任感严重缺失。这种信任感的缺失使得社会公众带上了有色眼镜来行使对公安机关的监督，来自社会公众的监督逐渐演变成为一种宣泄群众内心不满的渠道，从而导致不实投诉公安民警案件的日益增加，公安民警的合法权益遭受严重侵犯。警务活动中的不实投诉是指，投诉人通过“110”投诉电话或12389 举报热线平台，向公安机关纪检监察、督查、以及法制办案等部门或利用新媒体举报投诉公安民警，投诉的内容与基本事实不符。据上海市公安局统计，2012 年上半年共查实针对公安民警的不实投诉361 件；无锡市公安局仅在2019 和2020 两年时间里就查处了322 件不实投诉公安民警案件；2014年，安徽省警务督察部门共接举报投诉2881 起，其中仅有383 起属实，其余2317 起为虚假举报或者不实投诉，不实投诉占比总投诉量的八成以上。在逐步增长的不实投诉案件数量的背后，隐含着公安民警合法权益保障的困境。

在20 世纪90 年代初期警察权益问题就引起了学术界的关注和探讨，2000 年，《人民公安》发表了题目为《谁来保护民警的执法权益》系列文章，在这系列文章中有9篇对公安民警的执法权益的问题进行了比较全面的探讨。[1]关于警察权益的内涵，有学者认为警察权益是指公安机关人民警察履行职务时法律赋予的个体权利和利益，从警察在执法过程中应享有的宪法赋予公民的合法权益和在执法中享有的特殊的执法权益两个方面阐述了警察权益。[2]又有学者从狭义的视角理解警察权益，认为警察权益是警察权这一权利主体的外延，是只有警察享有其他任何公民都不享有的权益。[3]还有的学者将警察权益分为职业权益和执法权益两大类，职业权益包含了警察招录与教育培训、警察的分类管理与收入、从优待警机制；执法权益则分为袭警、执法规范化以及警用装备。尽管我国当前的警察权益保障机制设定较为完善，但是近年来警察权益被侵犯的案件频发，形势较为复杂，需要引起重视。社会矛盾的尖锐和激化造成公安民警的权益频频受损，暴力袭击警察、不实投诉举报、侮辱谩骂执法民警的事件时有发生。学术界对警察权益问题的研究主要集中于公安民警执法权益的损害，例如暴力袭警、暴力妨碍警察执法等人身安全权益的侵犯，然而在公安民警的工作当中有相当一部分侵犯来自于社会公众的不实投诉，这种不实投诉不仅影响了民警的执法权益，而且严重损害了执法民警的身心健康，不利于公安民警执法工作的开展，因此不实投诉公安民警问题值得引起思考和关注。

二、警务活动中的不实投诉相关事件回顾及评析

四类不实投诉事件简要概况

综合分析上表中四类不实投诉事件，存在以下特点和问题：一是不通过法定举报渠道。我国《人民警察法》第四十六条对公民或组织正确行使监督权利的渠道进行了规定，可以向公安机关有关部门、检察机关、监察机关对公安民警的违法违纪行为进行举报。①并且在2013 年12 月，我国正式开通了公安机关投诉热线和线上举报平台，公民可以通过12345、12389 举报电话和线上平台或者拨打110对民警的违法违纪行为进行投诉。然而上述事件中，部分公众更倾向于利用在新媒体平台发文然后向官方微博进行投诉，而不经过规定程序。二是群众取证意识较强。群众在面对公安民警的日常执法工作，特别是认为民警存在违法违纪行为时，都习惯于对其进行拍照取证，留下影像资料，方便进行下一步投诉，这种行为可能是群众监督意识的增强，但也有可能是出于某种不良动机去丑化公安机关及其人民警察。以上事件中，大部分投诉人都对所谓的民警违法违纪行为进行了拍照取证，但并不清楚他们的真实动机。三是投诉人对公安民警有偏见。由于各种原因，部分群众会对公安民警存有偏见，民警一些很不起眼的举动在他们面前就会被无限放大，这些人也会先入为主，不进行核实就认为是违法违纪行为。虽然相比于暴力袭警、暴力妨碍警察执法等暴力侵害，这些不实投诉事件并没有对民警造成实质性的伤害，但是公安机关人民警察作为国家工作人员，代表国家意志执行法律，如果长期受到不实投诉事件的困扰，不仅会影响政府的公共形象，而且会干扰执法公正，损害法律的权威性。因此必须深刻认识警务活动中的不实投诉的危害，探索有效的公安民警权益保障的路径。

三、不实投诉问题的危害

（一）严重影响公安民警的执法权威

全面深化公安改革以来，公安机关逐步加强执法规范化建设，公安机关的职能由管理型转变为服务型，群众满意度成为评价公安工作的重要标准，这对新时期的公安工作提出了更高的要求。建立投诉机制的目的是为了对民警在执法过程中的违法违纪行为进行及时的监督和纠正，但是并不是意味着去弱化公安民警的执法权力。在实践中，这种投诉机制往往会被别有用心的人利用，投诉人毫无顾忌地滥用法律赋予的监督权力，将其作为攻击警察的武器。为了避免遭到投诉，民警往往会选择“妥协式执法”，面对群众的挑衅和无理取闹骂不还口、打不还手，保持最大的克制，严重束缚了公安民警正常行使职权。这种情况发生得越多，越会增加投诉者的嚣张气焰，他们就会更有恃无恐。这往往形成一种恶性循环，造成民警执法环境的恶劣。公安民警的执法权威关系到整个公安队伍的战斗力和凝聚力，关系到社会的和谐稳定，不实投诉问题使公安民警的执法权威受到影响，不利于公安执法工作的开展。

（二）损害公安民警的身心健康，降低工作积极性

目前，“白加黑”、“五加二”已经成为基层民警的工作常态，经常性的值班和加班加点，令基层民警心力交瘁。面对如此高强度的工作，一线执法民警健康状况面临着严重的威胁，甚至出现大量民警因劳累过度而猝死的现象。据统计，2017 年，全国公安机关共有361 名公安民警因公牺牲，6234 人因公负伤或致残，其中因劳累过度猝死在工作岗位上的公安民警有246 人，占民警牺牲总数的百分之七十，成为公安民警因公牺牲的首要原因，同时还有1820 名民警因长期高强度积劳成疾患职业重病身故。[4]在执法中，部分群众对公安民警的工作略有不满，就有可能进行投诉。对于他们来说他们只需要拨打一通电话，而被投诉的民警则将面临着无休止的责问、写报告来证明自己的清白，这对于本就处于高负荷工作中的民警来说无疑增加了巨大负担，公安民警需要耗费大量的时间和精力去应对这些投诉案件，导致没有足够的耐心去处理自己的职责和任务。面对这些不实投诉，公安民警的心理受到了巨大的冲击，极大地挫伤了了工作积极性和职业荣誉感，影响公安队伍的士气，使民警在执法工作中畏首畏尾，容易产生不敢为、不作为心态。

（三）破坏法律尊严

公安机关是具有武装性质的刑事司法和行政执法力量，肩负着维护国家安全和社会稳定的重大使命和责任，公安机关的职权是由宪法和法律赋予的，公安机关人民警察的执法活动执行的是法律的意志，代表的是法律的尊严。随着依法治国的全面推进，公安机关人民警察的执法工作成为维护法律权威的重要载体，公安民警的权益保障对于加强社会主义法治建设、维护法治秩序具有重要意义。然而，部分民众对法律缺乏敬畏心，意图通过不实投诉、恶意诬告公安民警的手段来规避法律的惩罚，这些事件的发生降低了民警的执法效度，严重影响警察公平公正执法。遭到不实投诉侵害的民警法律保障地位不明确，投诉者得不到应有的法律惩罚，使民警面对投诉案件时被动无力、难以维权。通过不实投诉侵害公安民警的权益从根本上是对法律尊严的破坏，损害着国家法律权威。

四、公安民警遭遇不实投诉的主要原因分析

公安民警遭遇不实投诉，已经成为民警执法工作中的一个比较普遍的现象，并且带来了极大的危害。当前我国正处于社会矛盾多发阶段，不实投诉案件的频发，是多种因素综合作用的结果。

（一）警民关系建设不足，执法信任度低

公安工作顺利开展的前提条件之一是通过全心全意为人民服务，获得人民群众的信任、理解和支持，打造坚实的群众工作基础，为公安民警的执法工作构建良好的外部环境。然而当前我国改革正处在深水期，伴随社会矛盾的多发积聚，各种负面报道常常将警察推到风口浪尖，严重损害了公安机关人民警察在公众心中的形象，激化了警民之间的冲突和矛盾，警民关系存在部分难以令人满意之处。首先，部分民警执法理念落后，认识和能力不足。执法理念影响着执法行为，现阶段公安民警的执法理念落后，没有很好地处理与群众的关系，缺乏亲和力，依旧认为公安机关的职责和权限仅限于打击犯罪和维护社会治安，没有准确把握新时期公安机关执法的服务型角色定位，缺乏与群众的沟通能力；同时执法过程中业务素质不高，存在着暴力执法等不规范的执法行为，这在一定程度上损害了群众合法权益，易伤害群众感情，加剧了警民之间的矛盾，影响警民关系。其次，警察角色冲突论认为，社会、警察部门与警察个人对警察的期待作用与现实存在着差异与冲突，这种差异造成公众警察内心的不平衡。随着“四有四必”观念的深入人心，社会公众对公安工作期望过高，遇到任何困难时都热衷于寻求公安机关的帮助，忽视了公安民警的职责范围，一旦群众的诉求没有符合心理预期，则会使群众产生巨大的心理落差，留下公安民警消极不作为的印象，引发其对整个公安机关的不信任态度，从而受到社会公众质疑。最后，警民沟通渠道的缺乏导致警民之间互动不足。部分地方公安机关忽视为人民群众服务的属性，警务活动公开程度低、信息透明度不高使公安工作难以得到社会公众的信任，面对群众的意见建议时不及时高效作出积极回应，这拉大了警民之间的距离，使群众误认为公安机关处事不公、徇私枉法，公安工作长期遭受群众非议，这直接影响警民关系建设。

（二）监督权利滥用，逃避公安机关处罚

党的十九大以来，我国社会主义法治建设进程加快，公民自身的权利意识逐渐增强，公民正确行使监督权利对于规范国家权力、保障政府职权的有效实施具有重要意义。公安机关作为我国政府的重要组成部分，其权力的行使直接关系到公民的个人利益，关系到社会的稳定和发展。对公安机关权力监督的初衷应当是更好地保护公民权利，确保执法权力的规范行使。因此各级公安机关开设各种渠道以保证公民监督权利的使用，但是在实践中，绝大多数的监督渠道遭到了严重滥用，成为了民众发泄内心不满的主要途径，受到的举报或者投诉不是无中生有就是夸大事实。除此之外，部分公众怀着对公安机关敌视的心态行使监督权利，利用公安机关易受社会关注的特点，编造虚假事件或者恶意夸大事实，将公安机关推至舆论的风口浪尖，公安民警的正常执法行为可能被恶意曲解为暴力执法，并成为舆论抨击的对象，这严重滥用了监督权利。同时，随着信息技术的发展，微博、微信等自媒体平台的使用和普及，不法分子利用新媒体平台不断炒作，用截取和拼凑视频的手段投诉公安民警，引发舆论攻击，使公安民警在执法时有所顾虑，影响正常执法程序，以此逃避公安机关的处罚。由于无法对相关事件及时进行澄清，导致群众不能及时了解事实真相，公安民警在执法中就会经常处于被动地位。

（三）惩罚力度不足，行为性质难以界定

目前，公安机关在处理不实投诉案件中存在对投诉者的惩罚力度不足的问题。一方面，由于处理不实投诉人需要花费较大的精力去进行调查工作，受到各种因素的制约，上级机关或者督查部门往往难以收集和核实相关的证据。即使查清了，也仅仅是对当事人进行批评教育，使不实投诉没有任何成本，无法起到震慑作用。另一方面，对不实投诉案件的处理缺乏具体明确的法律依据。2021 年全国公安厅局长会议指出，要狠抓激励引导，依法严厉打击暴力袭警行为，这是新时期公安工作重点之一。2021年3 月1 日起刑法修正案（十一）正式实施，明确刑法第二百七十七条第五款为袭警罪，这是首次对袭警单独设置法定刑，从法律方面保障了公安民警的执法安全。现有的法律规范侧重于对人身安全的保护，但是，在其他方面的规定过于笼统且分散，对于不实投诉案件却基本上找不到相应的法律条款去惩治相关人员，缺乏惩处程序依据，而不具备实际可操作性，对不法分子缺乏法律威慑，使公安机关在面对民警不实投诉时往往束手无策，不利于公安民警权益的维护。此外，不实投诉也不同于诬告陷害，两者主要的区别在于主观目的不同。诬告陷害是投诉人明知自己所要投诉的内容虚假，却采取虚构事实或伪造证据的方式，意图使民警受到追究或达成某种目的而故意投诉举报。而不实投诉案件中虽然其向有关部门举报的内容与实际情况不符，甚至毫不相关，但大部分当事人并没有主观上的恶意。对于不实投诉行为中构成诬告陷害的可以依照刑法的规定对当事人进行刑事处罚，情节轻微的也可对其进行罚款或者行政拘留。然而在实践中很难判断投诉人的主观目的，或许投诉人是在正常行使监督权利，但也有可能是曾经受过公安机关的处罚，而去故意报复公安民警。“上班吃早餐”事件中的投诉人就曾经被公安机关处理过，由此产生了对于公安机关的不满与怨恨。由于很难对投诉者的行为进行定性，许多针对不实投诉者的处理也就不了了之。

五、不实投诉情境下的警察权益保障

公安民警的合法权益得不到保障不仅会导致执法权威下降,干扰执法权力的正常行使，造成社会秩序的不稳定，损害广大人民群众的根本利益，而且会破坏法律尊严，影响社会主义法治建设。因此，必须警惕不实投诉案件造成严重后果，采取有效措施保障公安民警的权益。

（一）构建和谐警民关系，树立良好警察形象

警民关系的和谐程度与投诉案件的数量有着密切的关系。警民关系和谐，公众对民警执法的信任程度高，针对公安民警的投诉案件就会减少，反之警民关系紧张，公众对警察的认可度低，就极易发生不实投诉，从而侵害公安民警的合法权益。为了构建和谐的警民关系，就必须首先加强公安机关的执法规范化建设。早在2008 年9 月，全国公安厅局长座谈会上首先提出了公安执法规范化建设，全面深化公安改革以来，党和政府对进一步深化公安执法规范化建设作出全面部署。深化执法规范化建设，是进一步规范执法行为、提升依法履职能力的必要保障。观念是行为的先导，思维是智慧的核心，因此，首先必须转变民警工作理念，以现代化的执法理念指引执法活动。通过开展多种形式的宣传教育，使公安民警牢固树立宗旨意识，在日常执法过程中时刻谨记执法公正、服务人民的理念，始终把群众利益放在首位；同时，提高公安民警的执法素质和工作能力，对执法工作中的违法违纪行为“零容忍”，坚决严肃处理。其次，合理关切公众诉求，促进警民沟通。公安工作要立足于社会公众的切实需求，更好地融入群众，增进彼此之间的理解。通过拓宽警民沟通平台，加强公安机关与社会公众的沟通，及时了解公众在社会生活中遇到的困难，并提供相应的帮助，从而加深警民之间的情感交流，获得认可和理解。警务工作做到依法公开，尤其是涉及群众切身利益的，必须接受群众监督，提高公安工作的透明度和公信力，树立良好的警察形象。最后，公安机关要加强社会治理能力，铲除影响社会治安稳定的不利因素；保障公众的人身和财产安全，切实提高人民群众的社会安全感，创造安定有序的社会环境，赢得社会公众的信任和支持。

（二）强化民警证据意识，引导公众理性监督

公安民警在执法过程中应当树立起证据意识，注重对证据的收集和固定。证据记录是应对不实投诉的有效手段，通过证据可以反映投诉案件的基本事实，确保不实投诉能够及时查清，避免陷入与投诉人无休止的纠缠，节省出时间和精力完成自己的职责和任务。民警在面对正常执法行为被媒体或者别有用心的人炒作时，就需要执法记录视频去澄清事实，因此一定要在执法过程中使用执法记录仪并保存。并且投诉发生的时间具有不确定性，有的投诉甚至会发生在几年之后，这是因为有的投诉人会出于大多数民警不会保存太久视频证据的心态，而选择过一段时间之后再进行投诉。因此民警必须尽可能多地保存好有必要保存的证据，避免因怕麻烦或者过于自信而遭受权益的侵犯。公安机关装备保障部门要做好设备的采购和供应，为每位执法民警配备记录仪、录音笔等执法装备，防止公安民警遭到不实投诉时因为缺少证据而有口难辩。同时，要引导社会公众建立合法、理性监督的理念。通过对社会公众的宣传，使其充分认识到监督权利的重要性，树立起行使监督权利的责任意识，了解滥用监督权利、进行不实投诉会产生的法律后果，形成对法律权威的尊重。只有引导公众理性地对公安民警的执法行为进行监督，按照法定程序行使监督权利，积极配合民警的执法工作，才能充分调动公安民警的工作积极性，最大限度地发挥监督的作用。

（三）加大惩治力度，完善法律保障

为了从根本上减少不实投诉数量，对不实投诉人员形成有效的威慑，需要加大惩治力度。公安机关警务督查部门要对关于公安民警的投诉案件高度重视，克服取证困难，认真调查核实，属于诬告构陷民警的，严格按照《公安机关维护民警执法权威工作规定》严肃处理，及时为民警正名，杜绝不作为和息事宁人心态。近年来，各地公安机关对民警权益的重视程度在逐渐提高，有的公安机关为在执法中遭受不实投诉的民警举办执法权益工作会，公开正名并颁发正名通知书，以此澄清事实、恢复民警名誉，鼓舞了公安队伍士气和凝聚力。对于投诉案件数量较多的地区，可以成立专门的维权机构来保障遭受不实投诉的公安民警的合法权益。维权专门机构的设立能够比较方面快捷地调查取证、收集证据，掌握维权工作的主动权，保证处理投诉工作的时效性，提高工作效率，避免民警正常的执法工作受到影响。此外，需要完善相关法律规定，从立法层面保护民警的合法权益。重点解决在面对行为人的不实投诉时，公安民警的执法工作不受干扰，做好民警依法履职免责和容错纠错办法落实，消除民警的忧虑。可以借鉴国外立法经验，聚焦于《人民警察法》、《刑法》等法律法规的补充，构建完整的警察权益保障体系，为不实投诉案件的处理提供惩处依据，确保相关人员受到应有处罚。

六、结语

由于公安机关的权力是一种国家权力，反应的是国家意志，所以公安机关权力的运行应当受到制约，接受群众监督。警务活动中的投诉案件就是群众行使监督权利的体现。然而，监督权利滥用不可否认地会对公安机关产生负面效应，影响警察执法权威，侵犯民警合法权益。应将监督纳入系统、科学的法治化轨道，完善法律保障，加大惩治力度，最大限度地消除不实投诉对执法民警的困扰，保障民警的合法权益不受侵犯。同时，也需要重视执法规范化建设，树立起公安机关和人民警察在群众心目中的良好形象，构建和谐警民关系，获得社会公众的信任和支持。

注释：

①《中华人民共和国人民警察法》第六章第四十六条规定，公民或者组织对人民警察的违法、违纪行为，有权向人民警察机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告。