平安中国建设背景下重点人口管理问题研究

冯 荣 王 鑫

（1.四川警察学院，四川 泸州 646000；2.渠县公安局，四川 达州 635200）

2020 年10 月26 日至29 日，党的十九届五中全会在北京举行，其中提出统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国的理念。同年11 月10 日，平安中国建设工作会议在京召开，习总书记对平安中国建设工作进一步作出重要指示，深刻指出建设更高水平的平安中国的重大意义，强调要树立总体国家安全观，防范和化解影响我国现代化进程的各种风险，筑牢国家安全屏障，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。[1]在平安中国建设的大环境下，各省市的平安建设也在有序进行[2]。重点人口是指有危害国家安全或社会治安嫌疑的，由公安机关重点管理的人员。在平安中国建设的有序进行中，重点人口的存在很大程度上是影响社会稳定和安全的风险因素之一，对平安中国建设和发展存在潜在的安全隐患，重点人口管理的好坏与国家的安全和社会的稳定与发展息息相关。重点人口管理是社会治安治理的重要组成部分，是基层公安工作的重要一环，加强重点人口有效管理是当今社会治安治理的迫切需求，对完善社会治安防控机制、推进平安中国建设有序进行有着重要的现实意义。

一、重点人口管理概述

《公安部重点人口管理规定》指出，重点人口是指由公安机关重点管理的有危害国家安全或社会治安嫌疑的五类二十种，主要包括涉恐人员、肇事肇祸精神病人、扬言报复社会的人员、吸毒人员等等。[3]重点人口是公安机关重点关注的对象，重点人口管理是公安派出所一项重要的警务工作，是人口管理工作中的重点内容，是公安机关对有可能危害到国家安全和社会治安的人员进行重点关注、掌握信息、帮扶教育的有利手段，在预防和打击违法犯罪活动等方面发挥着独特的作用，加强重点人口管理已经成为稳定和改善社会治安的有利途径之一。

（一）管理好重点人口可以有效预防各类违法犯罪的发生

重点人口本身就具有一定的社会危害性，所以其进行违法犯罪活动的概率要远远高于普通人群，重点人口本身就具有复杂性和广泛性的特点，与之联系的信息量大，加强对重点人口进行管理可以及时、全面地收集各类信息，准确掌握重点人口的主要动态和基本情况。[4]根据其动态和基本情况，可以提前预防和控制其对社会造成的危害，有效稳定社会治安，保证社会公共安全。

（二）管理好重点人口是提高公安执法办案效率的重要途径

对重点人口的信息资源进行管理，可以及时和全面地收集各种重点人口信息，利用有用的信息资源支持公安派出所其他各项业务工作的稳定开展，从而有效稳定社会治安，维护国家的长治久安。如通过重点人口信息的有效管理，可为公安机关侦查破案提供关键信息和重要证据，进而促进治安案件的调查处理和刑事案件的依法侦查和办理活动的顺利开展。对于已经排查筛选出来的重点人员，能及时提取到其他的调查对象和重要线索，通过对重点人口的管理，可以在日常排查中发现可疑人员并对其进行监控，收取相关违法证据，提高案件办理的效率。

（三）管理好重点人口是及时教育和帮扶重点人员重返社会的有效方法

公安机关充分运用大数据平台，整合相关重点人口信息，联合各相关部门，为重点人员寻求合适的就业方式，维持其基本生活，能有效地帮助其重返社会，通过及时的教育，能够让其及时地了解到社会发展动态，让其能更好地融入社会，有利于转变其思想观念，积极为社会发展做出有益的贡献，从源头上遏制违法犯罪行为的出现。[5]充分运用社会力量，形成部门联动，通过社区帮扶等机构对重点人口进行及时的教育和救助，能让违法犯罪人员感受到社会的关心，有利于从根本上降低重点人口犯罪或者再犯罪的概率。

二、重点人口管理现状

当前各地的重点人口管理工作主要由公安派出所负责，并紧紧依靠当地党委、政府，联合综治办、（村）社区组织、司法局、卫生委等部门交叉进行管控，通过各部门合作的方式进行全方位的管控，从而确保辖区内的治安稳定。以笔者所调查的泸州市某派出所为例，该所重点人口管理的主体框架主要是“1+2+N”警务模式（1 个民警+2 名辅警+N 名网格员），该派出所主要由1 名社区民警开展重点人口管理工作，由负责社区管理的2 名辅警协助进行重点人口管理，同时安排多名热心群众作为网格员统一对重点人口的信息、动态等各方面的事务进行管控，掌握重点人口的实时动态。其中可能铤而走险的人员、扬言报复社会的人员、因故意犯罪刑满释放未满5 年的人员、吸毒人员是重点人口管理中最主要的工作对象。对其辖区的重点人口，公安派出所要进行全面摸排，做到“六查”，即查去向、查关系人、查前科、查资金流动、查现居住地、查联系方式，做到底数清楚、情况明确，逐人落实管控措施，特别是对需要重点查控的人员，坚决盯死看牢，并对其中下落不明、处于失控状态的人员，组织力量迅速查找，摸清确切下落，增强管控措施。具体的管理方式主要体现在开展“六化”管理方面。

（一）进行摸排建档，实现“动态化”

对辖区刑满释放人员、肇事肇祸精神病人、因各类社会矛盾可能引发不稳定因素等各类重点人员进行动态梳理建档，及时、高效更新重点人口各方面信息，对重点人口的居住地址、工作地点等进行实地考察，准确掌握重点人口的动态。

（二）进行跟踪管理，实现“责任化”

重点人口管控工作主要由社区民警进行，以警务室辖区进行分片管理，明确责任民警，落实帮教措施，定期考察方案，定期汇报，常态化掌握其现实状态、工作收入情况、家庭成员及日常活动范围和主要交往人群，发现苗头性问题及时处置。

（三）结合异地管控，实现“网络化”

社区民警将辖区外出务工重点人员添加其微信，按列管要求每月定期考察外地住址、工作、思想动态等情况，每季度进行见面考察，对无法见面了解情况的外地务工重点人员通过微信视频、文字考察截图、朋友圈信息等方式动态掌握其异地表现情况，严防异地重点人员监管出现真空地带。

（四）结合群防管控，实现“无缝化”

如成立以村社干部、治安员、网格员组成的帮教小组，由帮教小组对重点人员开展不定时明查、暗访帮教工作，通过家人、朋友、周围邻居进一步了解重点人员情况，每月汇总一次信息，紧急情况随时报告。同时对有实际困难的家庭，也积极协调有关部门帮助解决。

（五）利用动态研判，实现“个体化”

结合日常工作，通过网络信息和实地调查，掌握重点人员的活动轨迹、居住位置、来往人员、就业情况、收入来源等多方面的信息，按季度对重点人员是否有到区、市或赴省及进京上访等计划作出评估，或有违法犯罪迹象等作预测，若发现有异常现象，及时列为高危人员进行管控，作为重点关注对象，每天收集汇总该个体情况。

（六）结合落实考核，实现“绩效化”

每季度对社区民警和分管领导分别按照相关规定对重点人员“六知”、档案管理等方面进行全面考核，纳入个人年终绩效，未认真履行职责而导致漏管、失控现象，造成严重后果的，严格追究有关民警及相关领导的责任。

三、重点人口管理存在的主要问题

（一）“只列管、不撤管”现象存在

派出所在日常的工作中，需要进行大量的接处警、调查处理治安案件、协助侦查刑事案件、户籍业务办理、家庭信息的采集、血样的收集等各种繁杂的工作，导致其开展重点人口管理工作的警力和精力严重不足。如在实地调研中发现，有一名群众反映办理出入境业务时遇到了问题，无法进行出入境证件办理，工作人员让其到派出所查明情况。经查，该人员在6 年前曾被列为重点人口进行管理，但其在5 年内并未发现存在现实的危害性，应该予以撤管，但派出所并未进行撤管，在查清事实以后，才将此人信息从重点人口管理系统中撤销。由此可见，公安派出所在重点人口管理方面存在不撤管的现象。

（二）列管标准不尽合理

《重点人口管理工作规定》是当前派出所对重点人口管理进行列管的主要依据，但实际工作中派出所在此基础上结合本地的实际情况对重点人口的列管范围进行了一定的扩大。如有些派出所把交通肇事人员也列入重点人口管理的范畴，不仅增加了民警的工作量，也增加了民警的工作难度，对相关人员的生活造成一定的困扰。由于重点人口信息是公安机关内部掌握的重要信息，不能对外泄漏，造成民警难以对外解释其身份的特殊性极其限制性，容易造成一些警民矛盾。同时，在具体操作过程中，部分民警的主观意识较强，不利于保证重点人口管理列管的客观性和科学性。

（三）管理效能不高

派出所重点人口管理的时间节点主要集中在上级公安机关下达进行重点人口管理抽查工作的通知后，再着重开展这项工作，没有对重点人口进行经常性管理，存在为了应付检查或者抽查而短期性进行管理的现象。有的是为了完成上级分配的指标开展此项工作，从而导致重点人口管理的质量和成效不佳。同时公安派出所对重点人口的信息存在盲区，[6]有的重点人口已经不在该辖区，进行了跨省流动，而公安派出所对其信息的收集存在滞后性，没有及时高效地进行重点人员的更新与管控。

四、重点人口管理存在问题的原因

（一）派出所重点人口管理的警力不足

一是公安派出所重点人口管理的警力数量不足。按现行的警务运行模式，派出所不仅要承担纷繁复杂的日常治安管理工作，还要完成上级下达的信息收集任务、专项打击活动、辖区内特殊时期的维稳工作、辖区内重要单位的保卫工作、作为一线现行处理突发事件的任务等，任务繁重，重点人口管理工作主要由社区民警进行。据调查发现某派出所总共22 人，其中正式民警只有9 人，辅警13 人，警力分布中，1 名民警和1 名辅警负责户籍工作、3 名民警和4 名辅警负责案侦工作，1 名社区民警和1 名辅警负责开展重点人口的日常管理工作，其他人负责内外勤工作，而该所辖区常住人口四万余人，其中重点人口一千多人，1 名社区民警和1 名辅警管理辖区重点人口与“1+2+N”管理标准模式存在很大的差距，在很大程度上影响对辖区重点人口管理的质量。

二是公安派出所重点人口管理的警力能力有待提高。重点人口管理主要依据公安部颁布的《重点人口管理工作规定》，因缺乏相应的上位法律，各地公安派出所根据当地实际情况进行管理，很多标准和质量都由地方民警进行把握，导致重点人口列管的标准存在较大主观性，在重点人口管理的具体实践中，民警由于受多种因素影响，没有根据具体情况进行分析或者分析存在偏差，导致了重点人口的列管与实际情况存在偏差。在现实管控中，社区民警进行重点人口管控前，有些没有进行集中统一的培训，对重点人口管理的政策和文件解读存在一定的差异性。在重点人口列管过程中，由于民警对其进行列管的条件把握存在主观意识判断，导致列管范围存在主观的扩大和漏管，不利于公平公正，也不利于公安工作的长期有效性，甚至侵犯相关人员的权利，对其造成一定程度上的不利影响。

（二）重点人口管理的法律依据有待完善

重点人口管理是公安机关依照有关规定对有危害活动嫌疑的人员实施重点管理的一项由内部掌握的基础工作。[7]该定义主要参照公安部1998 年5 月25 日颁发的《重点人口管理工作规定》以及1999 年8 月6 日颁发的《关于将吸毒人员列为重点人口管理的通知》，将重点人口列管范围确定为5 类人员。当前来看，相关规定及通知颁布的年代较为久远，许多规范已经无法满足现实公安派出所重点人口管理的需要，公安派出所依据现实情况进行的重点人口管理缺乏法律规范的支撑（见下表）。同时，在重点人管理相关的法律层面，没有相关法律和行政规章等上位法的规定，法律依据有待完善。

公安派出所重点人口管理的法律依据

（三）重点人口管理信息很难掌握准确

随着改革开放的不断深化，区域经济发展差异较大，人们为了追求生活质量，纷纷走出家门奔向经济发达地区。“七普”公报数据[8]显示，2000 到2020 年间，人口流动日趋频繁，人口流动活跃导致人户分离的现象严重。在公安派出所重点人口管理工作中，户籍地派出所主要负责对重点人口进行建档管理，人户分离的现象导致这种管理存在不足，所以需要由居住地派出所及时与户籍地派出所进行沟通和交流，从而对重点人口的各项信息进行全面的把控，及时对流入辖区的重点人口进行列管。但在实际工作中，因为人户分离，人口流动量巨大，通常很难及时掌握重点人口的流动相关信息，导致重点人口流动后脱离管控的后果。

（四）管理缺乏沟通和协作

重点人口的管理不仅需要基层公安派出所的努力，还需要社会各个部门之间的协作。同时，对重点人口的帮助和教育需要社区的大力帮助，然而在落实到具体社区干部的时候，不同的人之间存在对规定的理解偏差，导致重点人口管控存在标准不一的现象，无形之中增加了对重点人口管理的难度。

五、加强重点人口管理的方法

（一）优化警力配置，提高民警专业素养

目前各地公安机关的民警招录主要从各地的警察院校中进行选拔录取，在一定程度上提高了民警的专业性，同时面向社会招录具有特殊技术的人才，完善公安机关的各个职能部门的人才建设。重点人口管理主要由公安派出所进行负责，需要公安机关对其投入足够的警力，可以选择借调、分配等方式优化公安派出所的警力配置，从源头上解决警力不足的问题。公安派出所负责人在此基础上，对重点人口管理的警力进行合理分配。首先，上级公安机关组织派出所重点人口管理的民警进行重点人口管理的政策和法规的集中学习，确保其对政策、法规的正确解读。其次，负责重点人口管理工作的民警要加强学习，提高自身进行重点人口管理的能力和水平。

（二）完善重点人口管理法律规范体系

从法律层面解决社会问题是社会治理的基本方法，应该完善重点人口管理法律制度，结合实际重点人口管理的现状和国家政策完善我国重点人口管理的法律法规体系，有效解决重点人口社会控制和预防犯罪的需要问题，防止重点人口管理形式化问题的产生，实现重点人口管控的正当性和合理性。在目前的阶段，我们可以对《重点人口管理工作规定》进行补充和完善，去掉不恰当的内容，重整管理范围、职责分工、控制措施、服务需求、考核和评估的关键因素，使其真正成为重点人口管理的实际操作标准。在此基础上，结合重点人口发展的实际情况，提出建立重点人口管理上位法的建议，从其对社会治安和国家安全等方面的重要意义说明进行此项工作的必要性。

（三）对重点人口进行智能化和动态化管理

随着科学技术的不断发展，警务工作智能化已经成为新时代的潮流和发展方向。近年来，大数据在重点人口管理工作中发挥了极其重要的作用。目前我国公安部门已经搭建了全国范围内的重点人口动态管理数据库，为派出所重点人口管控的智能警务系统提供了数据来源。正确把握大数据理念，培育大数据思维，利用大数据开展基层派出所重点人口分析预测工作；以大数据为基石，充分运用派出所重点人口智能管理平台，为重点人口的管理提供科学的参考依据；利用智能警务平台实现数据的收集整合，进行集中管理，建立完善的重点人口管理信息平台；再利用人工智能对重点人口进行轨迹分析预测，通过重点人口的基础信息和行动轨迹对重点人口的危险性进行智能判断，从而预防和制止犯罪。

（四）强化重点人口管理的思想认识

重点人口管理工作是一项业务性非常强的人口管理基础工作，在有效预防、控制、打击各类违法犯罪和有效维护经济和社会治安稳定等方面发挥着十分重要的作用。特别是在当前社会变革、经济转型的复杂形势下，诱发违法犯罪的危险性因素大量存在，做好重点人口的管理工作显得尤为重要。要想管好治安，首先要管好人口，做好公安基层基础工作的重要途径就是要加强重点人口管理，将其列为公安派出所重要的工作之一，将重点人口管理作为一项从上级公安机关到公安派出所都十分重视的业务。同时要科学调配警力，合理调整工作部署，为公安派出所社区民警“减负”，确保其把主要精力用在基层基础工作上，认真扎实地抓好重点人口管理各项工作措施的落实，彻底扭转和改变当前工作被动局面，提高社区民警进行重点人口管理的主动性。[9]

公安派出所必须坚持“打防结合，预防为主”的方针，正确处理好打击违法犯罪与加强重点人口管理工作的关系，把重点人口管理工作作为发现、预防、控制、打击违法犯罪和保护一方平安的重要工作任务，引导公安派出所民警走出“重打轻防”的误区。[10]同时，要进一步健全工作机制，落实公安派出所民警的责任，结合实际，定期地分析和研究重点人口管理的治安形势，针对性地组织开展公安派出所重点人口管理工作动态的调查督导活动，采取具有针对性的措施，切实提高公安派出所重点人口管理工作的质量，加大对公安派出所重点人口管理工作的检查和督导的力度。公安派出所要高度重视民警和群众的工作,走正确的群众路线，围绕加强公安派出所重点人口的人员队伍建设，充分地挖掘和整合重点社区资源，积极争取内部单位、社区或村（居）委会及各级治安保卫工作组织的大力支持和互相配合，共同努力为公安派出所重点人口管理工作作出贡献。

六、结语

重点人口管理是公安派出所基础工作的重要组成部分，对社会治安稳定影响很大。安全稳定的社会环境和秩序是实现全面协调可持续发展的基础，是平安中国建设的基石。为使平安中国建设更加顺利，一定预防和消除潜在的影响因素，做好重点人口管控工作，为社会的稳定与发展提供强有力的保障。