保护和节约水资源 推进节水型社会建设

张卫

地下水具有重要的资源属性和生态功能，在保障我国城乡生活生产供水、支持经济社会发展和维系良好生态环境中具有重要作用。近年来，随着经济社会发展，我国地下水开发利用程度不断加大，部分地区地下水超采和污染问题突出，并由此引发一系列生态环境问题。为有效解决上述问题，国务院发布我国第一部地下水管理的专门行政法规《地下水管理条例》，自2021年12月1日起施行。与此同时，国家发展改革委、水利部、住房城乡建设部、工业和信息化部、农业农村部又联合编制印发了《“十四五”节水型社会建设规划》，明确了“农业农村节水”“工业节水”“城镇节水”“非常规水利用”四个重点领域。

地下水超采和污染问题突出

严重影响人体健康和工业生产

2020年，《经济参考报》记者在内蒙古、黑龙江、安徽等省区采访时发现，有的地区地下水灌溉面积不断扩张，有的地区生产生活用水粗放，导致地下水资源被过度开发利用，出现地下水开采“漏斗区”，严重影响居民饮水、农业灌溉和工业用水。

在内蒙古阴山北麓地区，种植着大面积的马铃薯、燕麦等作物，然而这里的年降水量不足400毫米，属于半干旱地区，靠自然降水无法有效灌溉。近年来，旱地上竖起许多喷灌圈，种植企业和农户通过开采地下水灌溉农田。由于农业用水过快发展，導致浅层地下水位下降，内蒙古已形成33个大小不同的地下水超采区。

在安徽北部地区，由于地表水污染、保证率低，经济社会发展对水资源需求量加大，地下水被超采。安徽的超采区主要分布在阜阳市、亳州市、宿州市、淮北市以及蚌埠市5市14县（市）。安徽省水利厅资料显示，2001-2010年，淮北平原地下水超采区25个，超采总面积3068.5平方公里，占淮北地区总面积的8%。

地下水具有流动性和可恢复性，可为人类的生产生活所利用，但是地下水的采用量一旦超过补给量，会造成地下水短缺，影响居民饮水、农业灌溉和工业用水。

黑龙江省桦川县的一位种粮大户说：“过去打井，几米深就出水，现在打井，四五十米才见水。”黑龙江省多位基层农业干部表示，三江平原地下水超采导致地下水位降低，而且地下水水温低、有机质含量少，容易引起地表盐碱化和硬化，严重制约农业稳定和持续发展。淮北平原地区由于地下水超采，在入夏后出现区域性缺水，影响居民供水安全。2018年6月，《经济参考报》记者在宿州泗县走访时了解到，当地多个居民小区只能分时段供水。

据水利部副部长魏山忠介绍，目前，全国21个省（区、市）存在不同程度的超采问题，个别地区甚至存在开采深层地下水问题。地下水超采区总面积达28.7万平方公里，年均超采量158亿立方米，其中华北地区地下水超采问题最为严重。

除了超采问题，地下水还存在被污染的问题。根据《2020年中国生态环境状况公报》，以浅层地下水水质监测为主的10242个监测点中，Ⅰ-Ⅲ类水质的监测点只占到22.7%，Ⅳ类占到33.7%，Ⅴ类占到43.6%。除水文地质化学背景影响外，污染是影响地下水水质的主要原因。

自来水发黄，混有杂质，水壶长期烧这样的水，底部会有厚厚的水垢;一些农村地区的井水不再甘甜清澈，而是浑浊微苦，甚至有异味……这些都是地下水污染在生活中的明显表现。地下水污染有自然和人为两大原因，由于地下水广泛存在于岩土孔隙中，土壤、岩石成分渗漏会影响水质，因此在地震等地质活动后会对地下水造成一定污染，这就是自然原因，但最有破坏力的还是人为原因造成的污染，主要有以下三方面：一是生活垃圾污染。在一些农村地区，垃圾河、垃圾围村等现象屡见不鲜。在很多城市，垃圾分类做得也不好，大量有毒物及危险废弃物与生活垃圾一起混合填埋，多种有害物渗透进地下水，造成污染。生活污水、粪便等在污染地表水的同时，也会下渗到地下水，造成不同程度的污染。二是工业“三废”污染。“三废”主要指未经处理或处理不达标的废气、废水、废渣。二氧化硫、二氧化碳等会污染大气，之后又随降雨落到地面，渗入地下水中;电镀、冶炼、石油化工等工业生产中的废水排放，会使有害物随地表径流污染地下水;矿渣、硫铁渣、洗煤泥等露天堆放或填埋不规范，风吹雨淋后也会造成地下水污染。三是农业生产污染。过量施用的农药、化肥残留在土壤中，可随雨水淋滤渗入地下。另外，农业灌溉若使用被污染的地表水，也会下渗到地下水中。畜牧业粪便、污水排放，会直接造成土壤污染，将污染物带入地下水。

地下水一旦被污染，危害的将是生活的方方面面。首先，危害人体健康。人们喝了被污染的地下水会直接危害健康，水中的氟化物、氯化物等会使人体器官病变，诱发多种癌症;长期饮用硫酸盐等污染物超标的水，会导致患心脑血管、听力视力、生殖系统疾病的概率翻倍;砷、铬、铅、汞等重金属超标，会造成神经性疾病、消化系统疾病，甚至致癌。其次，影响农畜产品质量。长期用污染的地下水灌溉农田，会使土壤结块变硬，无法耕作;农作物会因吸收氯离子、硫酸盐等减产、死亡，甚至影响人体健康;饮用污染水源的牲畜，其肉质和安全无法保证;由于地下水会在旱季补给地表水，含污染物的地下水也会威胁水生物的生存。最后，影响工业生产。污染会使地下水硬度增加，在生产过程中易增加设备消耗，还易产生残次品，因此企业往往需要对硬度强的水进行软化处理，但这无疑进一步增加了生产成本。

与地表水相比，地下水更新慢、易受污染，而且污染以后短时期内难以恢复，因此党中央、国务院高度重视地下水管理工作，这也是此次出台《地下水管理条例》（以下简称《条例》）的原因之一。

节水意识淡薄  缺水形势严峻

虽然地下水的水位呈不断下降的趋势，但目前各行各业的节水意识仍然淡薄，城镇用水、工业用水、农业用水及非常规水源利用方面都存在浪费、设施落后等问题，从而使得我国的水资源短缺形势愈发严峻。

在城镇用水方面，黄河流域水资源利用率高达80%，远超一般流域40%的生态警戒线;城镇供水管网漏损问题仍较为突出，东北地区部分城镇供水管网漏损率达20%以上;部分缺水地区盲目发展高耗水服务业，挤占生产生活生态合理用水;节水器具还未普及使用，不符合标准的高耗水器具充斥市场。在工业用水方面，部分地区产业空间布局与水资源承载能力不匹配，如400毫米降水线西侧区域高耗水产业集聚，黄河流域盲目上马高耗水项目问题突出;部分行业用水重复利用水平偏低，工业废水资源化利用潜力有待进一步挖掘。在农业用水方面，用水量大、用水效率总体较低，华北、西北等缺水地区仍存在超定额用水等用水不精细现象;种植结构仍不合理，适水种植未全面普及，旱作农业发展滞后，甚至400毫米降水线西侧区域还种植水稻等高耗水作物;全国节水灌溉面积占灌溉总面积不足50%;不少灌区渠系建筑物老化、损毁严重。在非常规水源利用方面，污水资源化利用设施建设滞后，还未形成按需供水、分质供水格局;雨水、矿井水、苦咸水利用能力不足;沿海缺水地区还未将海水淡化水作为主要备用水源，规模化利用程度不够。

我国水资源严重短缺的情况，已经成为经济社会发展的重要制约。为此，习近平总书记高度重视节水工作，近年来作出了一系列重要讲话和指示批示。2014年，在中央财经领导小组第5次全体会议上，提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水思路，强调“从观念、意识、措施等各方面都要把节水放在优先位置”。2019年，在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上，提出要“坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求”。2020年，在江苏考察时，提出“北方地区要从实际出发，坚持以水定城、以水定业，节约用水，不能随意扩大用水量”。2021年，在推进南水北调后续工程高质量发展座谈会上，提出要“坚持节水优先，把节水作为受水区的根本出路，长期深入做好节水工作， 根据水资源承载能力优化城市空间布局、产业结构、人口规模”。

“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，也是促进水资源节约集约利用、全面推进节水型社会建设的重要机遇期。在这个重要节点出台《“十四五”节水型社会建设规划》（以下简称《规划》），推进节水型社会建设，全面提升水资源利用效率和效益，是深入贯彻落实习近平生态文明思想、习近平总书记关于节水工作的重要讲话和指示批示精神的具体行动，是缓解我国水资源供需矛盾、保障水安全的必然选择，对实现高质量发展、建设美丽中国具有重要意义。

保护与节约并重 建设节水型社会

为了防治地下水超采，《条例》主要规定了以下制度措施：一是规范禁止开采区、限制开采区划定。已发生严重地面沉降、海（咸）水入侵等地质灾害或者生态损害的区域等，应当划定为禁止开采区;地下水开采量接近可开采量、开采地下水可能引发地质灾害或者生态损害的区域等，应当划定为限制开采区。二是强化禁止开采区、限制开采区管理。除特殊情形外，在禁止开采区内禁止取用地下水，在限制开采区内禁止新增取用地下水并逐步削减地下水取水量。三是规范地下水超采治理。省级人民政府水行政主管部门要编制地下水超采综合治理方案，地下水超采区的县级以上地方人民政府应当加强节水型社会建设。

为了防治地下水污染，《条例》主要规定了以下制度措施：一是建立地下水污染防治重点区划定制度。根据地下水污染防治需要，划定地下水污染防治重点区。二是强化对污染地下水行为的管控。禁止以逃避监管的方式排放水污染物，禁止利用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者贮存含有毒污染物的废水等行为。三是细化防止生产建设活动污染地下水的制度。兴建地下工程设施或者进行地下勘探、采矿等活动，依法编制的环境影响评价文件中应当包括地下水污染防治的内容。四是细化防止土壤污染导致地下水污染的制度。农业生产经营者等有关单位和个人要科学、合理使用农药、肥料等农业投入品，农田灌溉用水应当符合相关水质标准;土壤污染防治方案应当包括地下水污染防治的内容。

同时，为贯彻落实习近平总书记关于“节水优先”的重要指示，《条例》完善了地下水节约与保护的各项措施，主要包括：一是实行地下水取水总量控制与水位控制制度。国务院水行政主管部门会同自然资源主管部门制定并下达各省、自治区、直辖市地下水取水总量控制指标，省级人民政府水行政主管部门制定本行政区域内地下水取水总量控制指标和水位控制指标，县级以上地方人民政府根据地下水取水总量控制指标和水位控制指标等确定地下水取水工程布局。二是明确用水过程的节约要求。取用地下水的单位和个人要遵守取水总量控制和定额管理要求，使用先进节约用水技术、工艺和设备;地方人民政府要发展节水农业，提高农业用水效率;城市人民政府应当因地制宜采取有效措施，推广节水型生活用水器具，鼓励使用再生水，提高用水效率。三是强化经济手段的运用。明确地下水水资源税费的征收原则，要求地下水取水工程依法安裝计量设施。四是细化地下水保护措施。建设单位和个人要采取措施，防止地下工程建设对地下水造成重大不利影响;除特殊情形外，禁止开采难以更新的地下水;城乡建设和河湖整治要统筹地下水水源涵养和回补需要，加强水体自然形态保护和修复。

对于利用岩层孔隙、裂隙、溶洞、废弃矿坑等贮存石化原料及产品、农药、危险废物，在泉域保护范围等特殊区域内新建、改建、扩建造成地下水污染的建设项目等违法行为，《条例》也规定了严格的法律责任。对未经批准擅自取用地下水，或者利用逃避监管的方式排放水污染物等违法行为，与水法、水污染防治法、土壤污染防治法、取水许可和水资源费征收管理条例等法律、行政法规的处罚作了衔接。

《规划》则围绕“提意识、严约束、补短板、强科技、健机制”等五个方面部署开展节水型社会建设。一是提升节水意识，加大宣传教育，推进载体建设。二是强化刚性约束，坚持以水定需，健全约束指标体系，严格全过程监管。三是补齐设施短板，推进农业节水设施建设，实施城镇供水管网漏损治理工程，建设非常规水源利用设施，配齐计量监测设施。四是强化科技支撑，加强重大技术研发，加大推广应用力度。五是健全市场机制，完善水价机制，推广第三方节水服务。

对于用水较多的重点领域，《规划》也提出了具体措施。一是农业农村节水，要求坚持以水定地，推广节水灌溉，促进畜牧渔业节水，推进农村生活节水。二是工业节水，要求坚持以水定产，推进工业节水减污，开展节水型工业园区建设。三是城镇节水，要求坚持以水定城，推进节水型城市建设，开展高耗水服务业节水。四是非常规水源利用，要求加强非常规水源配置，推进污水资源化利用，加强雨水集蓄利用，扩大海水淡化水利用规模。

《规划》明确，到2025年，基本补齐节约用水基础设施短板和监管能力弱项，节水型社会建设取得显著成效，用水总量控制在6400亿立方米以内，万元国内生产总值用水量比2020年下降16.0%左右，万元工业增加值用水量比2020年下降16.0%，农田灌溉水有效利用系数达到0.58，城市公共供水管网漏损率小于9.0%。

水资源对于我们的重要性不言而喻，尤其在我国这样一个水资源匮乏的国家里，节约和保护好水资源显得更为重要。在过去，由于人们对水资源的重视程度不够，一方面浪费了大量的水，另一方面也对水资源产生了污染。现在，随着国家对水资源的日益重视，相关部门通过组织开展划定地下水超采区、建立地下水取水总量和水位“双控”指标、实施南水北调东中线受水区地下水压采、推进华北地区地下水超采综合治理等工作，全国地下水年开采量已经从2012年达到最高的1134亿立方米后，于2020年回落至892亿立方米。与此同时，我国的用水效率明显提高，全国万元国内生产总值用水量下降28.0%，万元工业增加值用水量下降39.6%，农田灌溉水有效利用系数提高到0.565，城市公共供水管网漏损率为10%左右。

虽然我国在地下水超采和污染治理，以及节约水资源方面取得了一定的成效，但我国的水资源短缺形势依然严峻，集约节约利用水平与生态文明建设和高质量发展的需要还存在一定差距。相信《条例》和《规划》实施后，将缓解我国的水资源供需矛盾，保障水安全。