新发展阶段我国森林大火巨灾风险对策研究

闫鹏 赵彦飞

摘要：森林防灭火是国家应急管理的重要内容。在全球变暖、极端气候事件频发和我国进入新发展阶段、科学统筹发展和安全两件大事的时代背景下，根据我国的林情、气候和森林火灾特点规律，综合研判我国森林大火巨灾风险的主要方向和区域，客观分析我国森林火灾综合防范应对能力的差距和挑战，提出“防”“建”“灭”综合发力，防范化解森林火灾重大风险的对策措施。

关键词：森林火灾;重大风险;防控对策

高强度、大面积的森林火灾，对森林资源和整个森林生态系统可以造成毁灭性的破坏，产生的巨大烟尘严重污染大气环境，直接威胁人类生存条件，而且组织扑救需耗费大量的人力、物力、财力，会给国家和人民生命财产带来巨大损失，甚至会引发社会危机。世界各国都把森林大火作为重大自然灾害加以预防和控制。我国总体上是一个森林火灾多发的国家，防范应对森林大火巨灾是新发展阶段十分现实和紧迫的课题。

1  我国森林大火巨灾风险的主要方向和区域

我国的森林火灾风险，是与国家的社会、经济、科学等整体发展和管理水平相一致的，这反映出森林火灾发生的情况和趋势，不同时代有不同的森林火灾风险特点。在我国进入新发展阶段，科学统筹发展和安全两件大事的时代背景下，结合森林资源分布状况[1]综合研判，我国森林火灾重大风险主要集中在东北内蒙古林区和西南高山林区。特别是东北内蒙古林区，是我国北方重要的生态安全屏障，关系华北、东北、西北乃至全国生态安全，森林火灾一旦失控，就有可能酿成极其惨重的生态灾难，是大火巨灾的顶级风险区域，其他地区的森林大火也可能造成灾难性后果，威胁人民群众生命财产和重要军事、民生目标安全，影响社会稳定。根据我国的林情、气候和森林火灾特点分析，当前和今后一个时期最有可能酿成大火巨灾的风险主要有以下五种情形：

一是东北内蒙古原始林区多点同时爆发雷击火灾。内蒙古和黑龙江是雷击火发生次数最多的省份，占全国雷击火总数的70%以上，尤其是大兴安岭林区，落雷点多在人迹罕至的高海拔区域，且多点同时爆发，初发阶段不易发现，当发现时往往是几个、十几个，甚至几十个火场，处置力量难以及时到达，极易形成大灾。2002年内蒙古北部原始林区“7·28”、2010年黑龙江和内蒙古大兴安岭“6·26”等雷击特大森林火灾都是数十个火场同时燃烧;2006年黑龙江黑河嘎拉山“5·21”、大兴安岭砍都河“5·22”、内蒙古大兴安岭免渡河“5·25”和2018年内蒙古汗马自然保护区“6·1”等雷击引发的特大森林火灾，气象、可燃物等条件比1987年“5·6”大火发生时更为复杂危险，几近巨灾边缘[2-4]。

二是地处偏远的西南高山原始林区发生火灾。这些林区大多地处高海拔地区，如四川木里、云南迪庆、西藏林芝等原始林区，植被茂密、道路稀少、山高谷深、地势险峻，人员到位极为困难，难以实现打早打小，容易发展为大火，而且经常出现特殊林火行为，稍有不慎极易造成人员伤亡。2019年四川凉山木里“3·30”特大森林火灾，从集结地域到火场一线全是盘山小道，最窄处只有30cm，平均海拔3000m，灭火队员负重爬山8个多小时才能接近火线，火场植被非常稠密，身在其中视线严重受限、行动十分艰难，遭遇突发险情，难以紧急避险。

三是集中连片人工林区在持续干旱大风等极端气象条件下发生火灾。随着我国近几十年造林绿化工程的持续实施，特别是过去主要以类似工业生产的方式植树造林，而不是生态式的，树种相对单一，易燃中幼林和高油脂树种比重大，同时缺少必要的阻隔设施，火灾风险非常高，而持续高温干旱大风又是引发大火的重要因素，当两种情况叠加时，一旦有火就可能在短时间内形成特大火灾。2019年山西沁源“3·29”森林火灾在13时15分发生后，烧入茂密的人工油松林，在强风作用下，不到3个小时，卫星热点监测已达72像素，直接危及附近6个乡镇48个村及18家企业（含8家危化企业）安全，如果防控不及、应对不力，就可能造成极其严重的后果[4]。还有河北塞罕坝林区，经过近60年的持续建设，森林面积已达112万亩，森林覆盖率达80%，针叶林集中连片，缺乏有效隔离屏障，发生大火的风险极高。

四是森林城市面山和周边发生森林火灾。随着森林城市建设深入推进，我国现已有194个国家级森林城市、3500个森林公园，很多地方城中有林、林中有城，但有的在规划建设中存在天然缺陷，缺少必要的防火隔离带、消防通道等，蕴藏着巨大的森林火灾风险。防范山火进城、防止火烧连营是这些地方面临的新的风险挑战。2019年广东佛山“12·5”森林火灾中，荷城街道、明城镇超500人紧急疏散，2020年四川西昌“3·30”森林火灾，不仅造成19名地方扑火人员牺牲，还险些酿成大火焚城的灾难。

五是境外森林草原大火大范围入境。周边国家防火政策宽松，野外用火较多，中蒙、中俄、中朝、中缅、中哈边境均面临着境外火烧入的威胁。特别是中蒙、中俄、中朝边境一线植被茂盛，部分地段呈连续开放状态，无有效阻火屏障，入境火常常形成几十公里甚至几百公里的火线，急速向我边境平推。2019年“4·17”蒙古国和俄罗斯火灾全面犯境，战线长达数百公里。

2  森林大火巨灾综合应对能力面临现实挑战

随着全球气候变化和我国森林资源不断增长，森林火灾风险上升的速度是全时段全时空的，重点区域的风险在持续加大，但防控能力的提升速度还没有全面跟上、与之不相匹配，导致我国森林大火巨灾防范应对面临严峻现实挑战。

2.1  基础理论支撑相对滞后

我国林火理论研究起步较晚，新中国成立后才逐步展开，林火相关知识的教育和理论研究主要集中在1987年大兴安岭“5·6”大火之后，理论研究基础薄弱、研究模式片段化、難成体系，整体研究工作上创新意识不强、科学管理层次低、科研能力不足、研究成果转化和先进技术应用不够，在指导防灭火实践上还存在很大差距。目前，我国森林消防专业未纳入国家二级学科，相关林火蔓延模型、雷击火监测、林火空间扩散、可燃物分布与动态模型和林火工程技术等方面的研究还处于初级阶段，林火研究的各个方向专业实验室基本是空白。森林消防专业领域教育总体上渠道窄、层次低、学科专业水平不高、实战应用不强，缺少推进专业学科建设、前沿理论研究、科技人才互动、装备科技创新、行业标准规范的支撑平台，远不能满足森林草原防灭火事业发展需求。

2.2  风险预警监测不够精准

在总体风险研判上，森林火险区域划分主要还是原国家林业局十多年前制定的标准和划定的等级[5]，但近年来火灾风险形势已经发生了很多新的变化，原来的火险区划定已经不能准确反映现在的风险形势。在预警监测体系上，缺乏统一精准的森林火险预警平台，火险预报模型适用性不强，火险要素监测站密度低，建设标准不统一，设施设备运行维护管理不到位。目前，林火监测系统主要是提供卫星热点监测图片，只有热源像素点和概略坐标，空间分辨率为1公里，监测范围覆盖密度低，时效性不强，精准度不高。在火险预报上，主要是以气象为基础的概略预报，不能以天气、林分构成、植被含水率等综合因素，精准预测到具体林区、具体点位，对森林防灭火工作实际指导意义有限。

2.3  防火基础设施不够完善

森林防灭火应急道路密度低、建设滞后、通行能力差，林火阻隔系统规划建设不合理、不完善，严重制约森林防灭火工作。全国国有林区路网密度仅为1.8m/hm2，不足世界林业发达国家的1/10[6]。以大兴安岭北部原始林区为例，现有4条防火公路，总长度400余公里，公路密度仅为0.42m/hm2，严重制约扑火队伍快速机动，力量到位难、及时控制难、彻底扑灭难的问题比较突出。全国林火阻隔网密度仅为3.7m/hm2，与Ⅲ级火险等级区（县市级）阻隔网密度最低标准5.66m/hm2还有一定差距，没有形成有效的林火阻隔网络，遇有火灾极易火烧连营，造成严重的人员伤亡和经济损失。随着林业改革，停止商业采伐，退耕还林，林业经济收入大幅下降，越是国有林区，经济越落后，防火基础设施建设的投入不够，不仅新的设施没建起来，过去的很多基础设施也年久失修，甚至废弃。

2.4  专业力量整体能力不够强

国家森林消防队伍编制2.4万余人，自2008年以来未增加一兵一卒，转制时专业人才流失严重，特别是各级指挥员走的比较多，队伍一直处于缺编状态，虽然经过两年的连续补入，总数达到了2.3万人，但除去正在培训的新消防员，真正能够投入实战的仅有1.4万人，占总编制的57%，而且其中一半的力量部署在内蒙古、吉林、黑龙江3省区，队伍转制后职能拓展为“一主两辅”、任务区域扩大到全国范围，力量不足与任务繁重的矛盾十分突出。地方专业扑火队伍尽管在全国建有2000余支、10万多人，但多数分布在东北、西南、华南、华中地区，专业队伍达标率仅为50%左右，而且人员老龄化现象比较突出，规范化管理不够，保障机制不健全，缺乏专业性、系统性训练，防灭火实战能力有限，有时过于依赖国家队和飞机灭火。部分市县防灭火机构、人员落实不到位，乡镇一级职能严重弱化。

2.5  处置手段没有根本性提升

目前我国的森林灭火单兵装备虽然实现了更新换代，但在灭火手段上科技赋能还远远不够。我国航空护林站数量少、密度低，森林航空消防飞机总量不足，机型单一老旧，缺少载量大、续航能力强和适应高海拔地区作业的大中型飞机，航空直接灭火能力弱。近十年来，森林航空消防力量建设基本处于停滞状态，仍有10个省没有开展航空消防业务，每年执行森林航空消防任务的飞机不足100架，高原型直升机少之又少，大型固定翼灭火飞机还是空白。另外，受管理体制、空管机制、资金投入等影响，还存在航站建设规划标准不统一、战时组织协调难度大、不能满足航空护林和火灾扑救需要等问题。智能化、机械化灭火装备研发与火场实战环境脱节，真正实用的高效灭火装备不多，灭火手段没有根本性改变和质的飞跃。

3  防范化解森林大火巨灾风险的对策措施

森林大火巨灾防控是一个系统工程，关键在“防”，重点在“建”，底线在“灭”，必须贯彻“两个坚持、三个转变”的理念[7]，防建灭共同发力，实施综合防控治理。

3.1  紧盯重点区域，坚持以防为先，强化源头治理

深化森林火灾风险调研，精准研判大火巨灾风险区域和发生条件，依据风险程度实施精准防控。坚持把北方生态安全屏障作为重中之重，尽最大可能把重大火灾风险化解在萌芽之时，坚决避免发生迟滞甚至中断中华民族伟大复兴进程的巨灾。强化属地领导责任，严格落实党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责的要求和行政首长负责制，结合全面推行“林长制”，加快健全纵向到底、横向到边的责任体系;细化部门监管责任，充分发挥各级森林草原防灭火指挥部牵头抓总作用和行业部门专业优势，强化应急、林草、公安等部门联动，确保防、救责任链条无缝衔接，尤其是由林草部门承担的火灾预防责任，未单独设立林草部门的地区，由自然资源、农业部门等履行林草行业管理职能的有关部门负责，严防责任悬空;夯实生产经营单位主体责任，严格监管执法，督促相关企业和单位切实把防火法规制度落到实处[8]。针对人为火易发生、占比高，自然火（主要是雷击火）难处置、极易形成大火的特点规律，充分发挥国家制度优势，通过加强宣传教育和野外火源管理等防火措施，最大限度减少人为火灾发生，使有限的国家森林消防力量能够集中精力防范应对大火巨灾风险。树立生态防火观念，坚持标本兼治，对可燃物积累较多的次生林、林缘林城交错地带、铁路公路沿线的人工密林，采取计划烧除、营林用火等人为干预方式，有计划地实施可燃物降载[9]，使森林生态系统积聚的能量得以释放，从源头上降低重大火灾风险。

3.2  突出队伍建设，加快构建强大的防控力量体系

积极推动国家森林消防队伍增编，填补力量“空白点”，进一步扩大国家队布防范围，结合国家综合性消防救援队伍深化改革，将森林消防队伍建设成为以承担森林草原滅火任务为主、以地震地质灾害救援和抗洪抢险任务为辅的国家机动救援力量，并加大资金投入，构建与职能任务相适应的装备体系，确保在应对处置大火巨灾中，由国家统一指挥，发挥机动拳头作用。同时，积极推动各地组建森林消防地方政府专职队伍，科学配置力量规模，作为森林消防国家队力量的有效补充。进一步加强现有地方专业扑火队伍建设，在国家层面制订队伍建设标准和规范，明确力量规模、营房面积、配套设施、训练场地、装备配备、工资待遇等基本标准，以及选拔和退出等机制，提升地方队专业化正规化建设水平，提高火灾早期处置和大火协同扑救能力[10]。

3.3  依托科技赋能，不断提升防御大火巨灾能力

实施创新驱动发展战略，着眼向科技要战斗力，推动森林防灭火技术手段实现根本性突破，提升灭火综合效能。加快构建国家应急救援航空体系，采取研发、购买、租赁等多种方式，适当增加租机预算，引导通用航空拓展服务森林防灭火的深度和广度，增加适合吊桶灭火和适宜高海拔作业的大中型直升机，加强续航能力强、载量大、适合跨省区快速调动的固定翼飞机特别是水陆两栖固定翼飞机的应用，实施机群灭火，加强地空配合，优化应对大火的战法手段，降低灭火人员伤亡风险。强化政策支持，注重发挥市场机制作用，引导企业围绕森林火灾监测感知、评估研判、预测预警、综合防控、应急扑救等关键核心技术，加强消防装备研发推广，重点发展新型灭火指挥通信、智能无人灭火、轻型智能工程机械等装备，推进实战应用，提高防灭火机械化、科技化、信息化水平。

3.4  加大投入力度，持续完善防灭火基础设施

按照森林草原防灭火工作以地方为主和中央、地方事权划分原则，逐步理清各级政府职责，将森林防灭火经费纳入本级财政预算，国家统筹调度资金，适当补助重点林区，探索经济发达地区反哺生态功能地区的政策机制，实施结对帮扶，不断加大防灭火基础设施投入力度。规划实施林火阻隔系统基础工程建设，形成国界、省际、县际、林际与自然、工程阻隔相互衔接的林火阻隔网络，增强森林自身抵御火灾风险能力[11];持续加大防火应急道路网建设力度，优先强化原始林区、自然保护区、火灾高发区、林城林企结合部等重点部位防火道路网建设，加强林内简易路、集材路升级改造，适当联通断头路、修复桥涵，最大限度提升防火路网密度和通达率;在现行法规制度下，合理规划、统筹建设林区停机坪、取水点等防灭火基础设施，确保发生森林火灾有手段有能力处置;建立森林消防评估、审批和验收制度，植树造林、营林建设与防火工程同步规划、同步设计、同步实施、同步验收，确保对新增森林实施网格化防火管理。

3.5  强化应急处置，科学高效防抗大火避免巨灾

增强忧患意识，强化底线思维，对照《国家森林草原火灾应急预案》，层层细化实化大火巨灾应对处置预案，做到预有准备。始终盯住大火巨灾潜在风险特别高的区域，因时因势加强力量前置，高度关注每一起火灾，准确研判可能形成大火的预兆和苗头，坚持把小火当大火打，果断重拳出击，打早打小打了，避免小火酿成大灾。发生大火或者高危区域发生火情后，坚持把实现封控作为首要目标，把时间效率作为核心要求，按照“宁可调而不用、不可用而无兵”的原则，按照“一线重兵扑救、二线就近增援、三线紧急驰援”的用兵思路，区域联动、多点向心、地空配合、集群作战，快速投入足够力量，尽快实现火场整体封控，同时根据现场条件积极借助人工增雨等科技手段，提高灭火效率，最大限度减少火灾损失。

参考文献：

[1]国家林业和草原局.中国森林资源报告（2014-2018年）[M].北京：中国林业出版社，2019.

[2]武警森林指挥部司令部.森林草原灭火战例选编（第二辑）[Z].2003.

[3]武警森林指挥部.森林部队典型灭火战例汇编（2006-2010年）[Z].2011.

[4]应急管理部森林消防局.森林草原灭火战例选编（2016-2020年）[Z].2020.

[5]国家森林防火指挥部办公室.森林火险预警响应与火灾预防[M].哈尔滨：东北林业大学出版社，2009.

[6]国家林业局，国家发展改革委，财政部.全国森林防火规划（2016-2025年）[Z].北京：中国林业出版社，2016.

[7]中共中央黨史和文献研究院.习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2020.

[8]中华人民共和国国务院办公厅.国家森林草原火灾应急预案[S].2020.

[9]胡海清.林火生态与管理（修订版）[M].北京：中国林业出版社，2005.

[10]中华人民共和国国务院.森林防火条例 草原防火条例[M].北京：中国法制出版社，2008.

[11]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[M].北京：人民出版社，2020.

Study on countermeasures of forest fire catastrophe risk in china in the new development stage

Yan Peng，Zhao Yanfei

Forest Fire Bureau of MEM

Abstract：Forest fire prevention is an important part of national emergency management. Under the background of global warming， frequent extreme weather events， China entering into new stage of development， and scientific coordination of development and security， considering Chinese forestry， climate， and the characteristics of the forest fire， the main directions and regions of forest fire catastrophe risk in China should be studied comprehensively， and the capability gaps and challenges of comprehensive forest fire prevention and response in China should be analyzed objectively. Then the comprehensive force of "prevention"， "construction" and "extermination" is put forward， which is the countermeasures to prevent and defuse the major risk of forest fire.

Keywords：forest fire; major risks; countermeasures of prevention and control