协调与重塑：区域经济法制问题与路径探索

段平华

【摘要】区域经济是在一定区域内经济发展的内外因素相互作用而逐渐形成的一種经济集群。进入新常态期后，保障区域经济协调发展在整体宏观调控中占据了重要位置。区域经济能否协调发展，其关键在于区域经济法制的有效保障。如何通过法制来协调好区域经济发展的诸多问题，已成为目前学界研究的重点。文章通过对区域经济协作立法空白、领导力与执行力欠缺等问题进行简要分析，探讨加强经济立法、坚持依法行政、强化区域合作等方面进行协调的有效路径，旨在寻求化解区域经济发展中的“失衡”与“不充分”问题，进而构建“软硬结合”共治的区域经济法制模式。

【关键词】区域经济法制；协调发展；一体化；市场经济

【中图分类号】F207

随着国民经济的飞速发展，区域经济在其中的地位愈来愈重要，已逐渐成为落实现代经济体制的重要环节。区域经济法制是基于法律体系由外至内对区域经济活动中的各类行为进行规范与矫正的过程。目前，随着区域经济协调发展战略与相关政策的持续推进，区域经济一体化进程也随之加快。虽然区域经济战略需要借助区域规划与相关经济政策得以落实，但区域经济协调依然存在立法空白、领导力与执行力欠缺的固有问题。与此相较，区域经济法制建设的滞后与空白，使其未能发挥健全区域经济政策与促进区域经济一体化的有效作用[1]。鉴于此，增强区域经济法制建设的工作力度已成为当前需要解决的核心问题。自改革开放以来，随着区域经济发展战略的调整与法制理念的深入，学界对区域经济法制问题多有讨论，但因我国区域经济发展尚处于探索期，对该方面的法制问题、相关模式的实践并不完善。所以，本文对目前区域经济法制存在的问题进行梳理，寻找出可将其重塑的方向与路径。

一、区域经济法制的协调发展

（一）主要内容

立法、执法、司法是区域经济法制协调的主要内容。立法是指对行政单位的立法沟通，确保立法完善，促进区域经济协调；执法是指区域经济在执法过程中的协调活动，主要表现为市场监督协调与宏观协调。在这之中，市场监督协调行驶监管权，能够让区域经济的执法效率得以提高；宏观协调能够保证区域间的执法沟通有效化[2]。司法一般涉及政治问题，司法协调常伴有干预措施，地方经济保护主义盛行，区域经济倾向于对立发展。要保证区域经济的协调发展，不能让政府过多影响司法协调。

（二）核心原则

科学化与合理化是区域经济法制协调应首先遵循的原则。首先，法制统一与区域立法紧密结合。在法制统一的前提下，让区域立法能够完全发挥其优势。在区域立法的过程中，要以我国宪法为基础，不能出现互相矛盾的问题。区域经济法制要以国家立法为蓝本并根据本地情况制定相应的规则，尽可能实现统一协调，避免冲突行为，保证区域经济法制的有序发展。其次，公平与效率二者要实现和谐统一。在区域经济法制协调发展过程中，要真正做到公平与效率兼顾，实现各地经济平等化，减少经济差距，确保区域经济法制可持续发展。最后，要坚持互利共赢[3]。经济发展的目的是为了获取利益，法律在一定程度上促进了经济发展。利益既存在于经济区域中，也存在于行政区域，权衡区域的利益与自我调整，实现区域经济法制互利共赢的目标。

（三）实现条件

首先，以区域经济法律与区域经济政策的界分为基础。毋庸置疑，区域经济政策目前已成为我国区域经济一体化进程的主要动能，但并不能永远保证其长期发挥正向作用。对于区域经济法制而言，其核心功能是将政策产生的负面因素调控至最低，区域经济法律与政策互相对区域经济协调产生作用，共同实现公平与效率的平衡化。其次，以法律法规制定对区域经济协调调控为依据。区域经济协调能否得到贯彻落实，离不开国家立法行为。最后，合理设置区域组织，依法赋予其人事、财政、开发等方面的权力与责任，明确区域经济的法律性地位。由此可见，实现区域经济法制，既要将政策转型为法制，也要让法制建设弥补领导力与执行力不足，从而为区域利益平衡奠定基础。

二、区域经济法制存在的问题

改革开放后，各地法制建设明显加强，尤其进入新世纪后各地法制基础爆炸性增长，覆盖面越来越广，位阶异同的法律规范之间的协调性也较为良好，但相关调整方面尚处于空白状态，宏观统筹倾向严重，协调作用也极为有限，与区域经济法制协调建设的预期差距巨大。

（一）区域经济协作立法空白，无法满足区域经济一体化的现实需求

目前，我国区域经济立法框架束缚的直接原因即为相关领域的立法空白。首先，改革开放后地方立法的需求不断增加，但因事务少立法方面并没有出现较大的冲突，法律法规对区域事务的协调动力不强[4]。此种协调动力的不强在涉及经济结构的法律法规方面表现出协调对象单一化的特点，简而言之，就是只重点关注第一产业与就业，并未全面涉及三大产业。其次，区域经济的快速发展致使诸多协调问题出现，地方立法需求也因此提高，但受区域限制，仅能将目标定位于本区域的经济发展，对与其他区域的经济合作力不从心。虽然法律法规能够对区域事务有所调整，但长期积存的滞后性顽疾导致其出现要么未调整协调事项、要么需要立法细化的诸多问题。而此时地方与国家的立法相关性不强又使中央立法协调功能难以有效发挥。在目前的立法框架下，虽然法律能够发挥区域经济法制协调的功能，但相关法律法规的欠缺导致区域经济法制规范存在空白，与区域经济一体化的现实需要存在严重的割裂情况。

（二）区域经济政策集中化不足，无法提供较强的领导力与执行力

在短期内，虽然区域经济政策能够使地方改变封闭发展的问题，以更为包容的形式改善区域恶性竞争的问题，创建一定的信任关系，确立与区域市场经济发展相适应的人才培养渠道与产业集群通道，形成有效化的市场环境并实现共同发展。但是，区域协议与组织作为区域经济政策的代表，其并不具有“集中化”的特点，领导力与执行力严重不足。区域协议各参与方在行政关系中属于平级，集中化欠缺。区域协议的初期目的是为了解决区域边界争议，后随着时代发展赋予了全新的经济一体化功能，在区域经济法制欠缺的时代背景下，有效行使了协调区域经济的职权。但区域协议各参与方彼此间并不是隶属关系，同时因集中化不足，导致无法真正落实协议。虽然区域协议以考察、协商等方式持续推进，并取得了一定效果，但因领导力与执行力不足，依然存在衔接机制不完善、合作意愿不对称、实际性与针对性不强等问题。此外，由于隶属关系的欠缺，区域组织并未形成有效的领导力，其执行力也因此而缺失。对于区域组织存在两种情况：对于长久合作的区域，地方政府会通过理事会进行深入合作，经济协作活动频繁；而非长期经济合作伙伴关系的区域，地方政府则会选择联席会议的形式进行，建立合作开发区与管委会。与前者相比，联席会议在组织结构方面松散性强，协商能力较弱。但无论是理事会形式还是联席会议形式，均因隶属问题导致领导力与执行力始终无法得到强化。

三、区域经济法制的新路径

（一）加强经济立法，完善区域政策体系

法治化是市场经济的第一要务，对此应学习发达国家“先立法，后协调”的模式，由全国人大立法，加快区域经济协调的立法进程，强化法律法规的区域经济协调功能。这样既能够让区域经济协调免受行政干预，还能确保区域经济协调的连续性，与目前市场经济调控规律相符合。一方面，应制定与区域经济相关的法律法规，对现有区域经济法律法规进行完善，以适应区域经济协调发展的现实需要；另一方面，应出台与区域经济法制配套的实施细则，创建完善区域经济法制体系，为区域经济协调发展创设良好的法制环境，使区域经济真正走向规范化道路。从理论层面审视，区域经济政策的主要目的在于减少区域差距，促进区域均衡发展。应以我国具体国情为出发点，学习其他国家的先进经验，创建具有我国特色、可持续性的区域经济政策。第一，实现区域公共服务均等化；第二，创造区域基本一致的经济发展环境；第三，促进区域投资政策，使各地居民都能公平享受到发展成果。

（二）加强执法协调，创建司法协助

执法活动通常需要区域配合，在联合执法工作中互相监督。联合执法使执法力度得到增强，避免重复性执法。采用联合执法机制需要协调区域间的各种情况，在信息沟通时尤为重要，因此需要建立一个信息沟通平台，满足联合执法的必要交流，便于联网录入信息的查询。同时，司法体制也需要相应改革，但在改革未完全完成时创建司法协助机制是极为必要的。第一，在不违反法规的基础上建立司法鉴定协作，统一鉴定程序与相关标准；第二，司法系统务必要公正，在区域经济法制缺少司法解释权时，要将各地司法机关进行协调，统一各地司法标准，在维护公平公正的基础上，提出符合现实情况的司法解释；第三，统一证据公开标准，司法活动需要以公平公正为前提，所以需要有一个统一化的证据公开标准，避免滥用司法权力。

（三）坚持依法行政，转变经济发展模式

在区域经济的快速发展与市场经济体制逐步完善的背景下，应继续深化行政管理体制改革，简政放权，政企分离，转变政府智能，政府要主抓市场监管、公共服务与经济调节，减少干预市场经济活动，创建法治型与责任型政府[5]。建立市场经济法制环境。推进市场监管、市场准入等区域经济一体化建设，维护市场秩序，增强政府对区域经济协调的引导能力，促进区域经济健康发展。“十四五”期间是我国经济发展模式改变的关键阶段，应立足于协调发展的基本要求，创设与实施区域规划，调动各参与方的积极性，实现在发展中转变，在转变中继续发展。要充分发挥政府的导向作用，使环境承载与要素集聚彼此适应，通过法律手段解决区域污染问题，大力发展生态经济，推动环境节约型与资源节约型社会建设，实现区域经济与自然的和谐共生。

（四）强化区域合作，创建利益协调机制

强化区域合作力度，实现区域经济协调发展，在合作的基础上实现利益最大化。要充分认识到国家在促进区域经济协调的重要性，成立区域经济协作委员会，有效解决区域经济协作中的各类问题，完善监管制度，明确地方政府在区域经济协作中的各项职责，科学处理好区域中行政与经济的关系，打破行政壁垒、地方保护主义等阻碍区域经济一体化建设的负面因素，完善合作机制，形成互为联动、共同发力的发展格局，从而提高整体发展效率，促进各地区经济协调发展。

除此之外，区域存在众多的利益主体，随着区域经济一体化进程的不断加快，各经济主体的利益诉求必然会出现矛盾。要使区域间能够和谐互动与有效补充，就必须处理好这些问题。鉴于此，应以区域全局与整体为出发点，根据各地区的需求与互补性，平衡协调各经济主体的利益，发现他们的利益平衡点与共同的利益机制，从而实现区域共同利益的最大化。要创建省级、市级的部门决策协调机制，成立区域经济协调管理机构，建立健全区域经济法制管理体系，引导区域经济协调发展。在已存区域经合组织的基础上，完善政策、利益、法律、争议等方面的协调机制，对区域性经合组织，应对其赋予监督、规划、分配等行政职能，确保区域经合组织的协调作用得以真正发挥。

主要参考文献：

[1]陈兵.区域一体化视域下竞争执法的挑戰与响应：以长三角地区为例[J].北方法学，2020，14（6）：25-34.

[2]张鹏，杨雪.区域经济协调发展的财政政策工具优化选择与中国逻辑[J].软科学，2021，35（6）：29-34.

[3]曾鹏.区域经济一体化下政府合作治理及其制度权威建设[J].湖北大学学报（哲学社会科学版），2021， 48（1）：145-153.

[4]吕志强.长三角区域经济一体化的金融法制促进研究[J].国际金融，2021（3）：57-64.

[5]刘丽冉，王梦思，陈龙.新常态下区域经济高质量发展评价研究[J].合作经济与科技，2021（21）：13-15.