中国退役军人工作体系的决策逻辑与机制重塑

王增文

摘要：中国共产党成立百年以来，退役军人工作体系的决策逻辑和治理机制不断演进，嵌含于革命战争、计划经济和社会主义市场经济发展的变迁之中。不同的历史阶段塑造了不同的内容、模式和方式。通过梳理退役军人工作体系的政策演变过程，探寻中国退役军人工作体系的决策逻辑，剖释不同决策主体与行动主体社会合作网络治理机制及互动博弈关系。从决策逻辑来看，退役军人工作体系政策安排呈现出显著的多元化图景，形成了由复原优抚到政府安置再到灵活就业最后到服务与保障體系的演进方式;从功能逻辑来看，退役军人工作体系的建构过程集中体现为由补偿到保障再到弹性最后到内生激活的演变方式;从机制逻辑来看，机构的协同机制则呈现为从紧密纵向协同到松散政府—市场横向协同再到紧密综合交叉多元主体协同的演化机制。在探寻这一系列变迁动力因素和行动机制的基础之上，从组织合力、协调机制两个方面优化退役军人工作体系的决策逻辑和机制重塑路径。

关键词：退役军人工作体系;决策逻辑;机制重塑

中图分类号：C913    文献标志码：A    文章编号：1001-862X（2021）05-0155-007

一、引 言

中国共产党成立百年以来，退役军人工作体系决策逻辑和治理机制的变迁历程表明，由复原优抚到政府安置、灵活就业再到服务与保障体系的演进方式，在本质属性上型塑了从外生干预到内生激活、从系统性到复杂性的演化趋势。习近平总书记指出：“各级党委政府要高度重视建立健全退役军人服务保障体系，尽快推进这项工作，努力做到全覆盖，实现有机构、有编制、有人员、有经费、有保障。”因此，退役军人工作体系理念的建构、决策逻辑的形成和决策机制的优化凸显的并非是“量”的叠加，而是“质”的提升，这种演进性的逻辑逐步“嵌含”于退役军人工作体系的构建和实践之中。退役军人工作体系有交叉性与复杂性等显著特性，在实践过程中，既存在中央军委机关与国务院各机构间的职能衔接、转换与交叉问题，同时也涵盖了地方各级政府主体机构与社会机构间的权责配置问题。基于此，2018年3月的国务院机构改革方案整合了中央军委政治工作部、后勤保障部、民政部、人力资源和社会保障部的相关职能，组建了“退役军人事务部”，从体制上理顺了权责的匹配职能。

由于退役军人工作体系涉及多元客体，涵盖了退役士兵、复员干部、转业干部、离退休军人和伤残军人等。不同客体的工作体系所需的保障机制、生产要素、服务资源以及价值诉求呈现出明显的差异化、多元性、个体化特征。然而，退役军人工作政策体系在决策和执行过程中陷入了供给不足、迭代滞后、权责模糊和协同不畅的行动困境。十八大以来，为适应退役军人的多元化工作需求，不断优化中国退役军人工作的政策体系，军队机关和党政机构相继出台了市场化安置、职业教育、技能培训、税收优惠和服务提供等一系列工作保障政策体系。[1]在多元化政策体系的驱动下，退役军人工作政策体系在安置举措、保障措施和服务供给等方面呈现出新的发展特征。有鉴于此，本文将在梳理退役军人工作体系的政策演变过程基础上，探寻中国退役军人工作体系的决策逻辑，剖释不同决策主体与行动主体社会合作网络治理机制及其互动博弈关系，在探寻这一系列变迁的动力因素和行动机制之后，从组织合力、协调机制两个方面重塑退役军人工作体系的决策逻辑和运行机制。

二、退役军人工作体系决策的基本原理

退役军人保障的价值内核兼具国家补偿属性[2]、社会保障属性[3-4]和公共服务属性[5-6]的复合性特征，因此，退役军人工作体系决策原理应从劳动属性切入，“国家补偿说”可以界定为公共产品属性，“社会保障”说则体现为工作体系的准公共产品属性，而工作体系的“服务保障说”则集中体现为公共服务属性。这构成了构建新时代中国特色退役军人工作体系决策的基本原理与理论基础，并以此进行退役军人工作体系决策的顶层设计，重塑新时代中国退役军人工作体系的运行机制。一方面，要建立与完善退役军人工作体系的国家补偿制度，重构退役军人的工作相关权利的救济，满足其再就业的合法权益;国家补偿制度体系下的就业优先权是退役军人工作制度的前置性约束。另一方面，要整合完善现有退役军人社会保障制度体系，将服务保障体系与之相耦合，在做好社会保障与就业系统推进的同时，通过完善服务保障来重塑工作体系的内生激活性，并为刚性的社会保障机制“解套”。

退役军人这一群体除了国家提供一定的补偿外，政府会通过社会保障这一反向杠杆机制将其纳入风险保障行列，化解其面临的基本经济社会风险;实际上，仅仅通过物质的保障远远不能真正解决这一群体面临的各种社会问题，特别是在退役军人工作体系的搭建方面，除了通过补偿和社会保障提供的保障外，良好的就业环境及再就业和创业能力成为时代课题，而服务保障成为退役军人工作体系构建的重要生态机制，使每一个退役军人都能够在多元化服务保障的平台下找到适合自身发展的“生态位”。在这个服务保障的提供过程中，如果完全诉诸国家的补偿机制和社会保障机制，显然很难奏效，因为无论是国家的补偿机制还是社会保障机制，其基本功能属性都是标准化和规模化的供给，而军人工作体系的搭建是整个经济社会生态下的多元化和个性化需要的满足。因此，政府需要综合协调体制内和体制外各个主体和部门。从体制内的部门保障系统来看，军人事务部门需要协同民政、人社、教育和公安等部门，创造体制内的工作保障体系;从体制外的服务建构系统来看，政府要与市场、社会和社区形成多元主体协同的服务保障体系，搭建退役军人的二次就业创业培训渠道、信息和服务保障平台。

基于对退役军人工作体系的决策基本原理的剖释，我们发现，退役军人工作体系的搭建过程是一个涵盖了标准化体系建设和多元化体系建设的系统性决策机制。通过国家的补偿性退役金，退役军人可以获得一个二次就业的补偿性启动资金;通过社会保障的风险保障机制可以获得一个基本的风险保障和生活保障;在此基础之上，需要进一步激活退役军人的人力资本存量和增量，以此来实现其“二次专业化”，激活其内生再就业创业动力，也需要进一步挖掘退役军人自身的优势和人力资本的内生性差异，搭建多元化的工作服务保障体系。

三、退役军人工作机制重塑理念演进

从治理理念来看，整个退役军人工作保障机制的演化“耦合”于整个经济社会的变迁过程。理解这一变迁过程，需要从政策入手，因为政策是探寻退役军人工作体系的决策逻辑与机制重塑的重要“支点”。在政策供给端，资源配置模式、生产要素组合方式和工作价值理念的演变深入影响着退役军人的工作类型和偏好。布鲁尔认为，政策演变的过程是连续性的往复过程，而政策不断迭代升级，升级的基础是原生性政策的优化和调整。[7-8]从這个意义上来说，政策本身不存在优劣，政策的有效性取决于政策的适用场景。由此，从退役军人保障政策的执行过程来看，存在的问题是政策供给严重不足，政策缺乏迭代更新导致政策陈旧、供给不足，政策的供给与需求错位，使得资源配置模式与经济社会发展相脱节。[9-10]通常来说，政策变迁包括政策维持、政策叠加、政策衔接和政策创新四核层面。[11-12]从目前对退役军人工作体系的研究文献来看，大多聚焦于政策本身，并从历史的维度来梳理制度的变迁，研究过程呈现出零散化和碎片化的样态，在研究政策的变迁过程中，只是注重政策的罗列和叠加，并未涉及以下两大问题：一是通过退役军人工作政策体系变迁中的政策维持、政策叠加、政策衔接和政策创新四核层面来梳理和探寻制度之间的承接性和替代性问题;二是通过政策变迁的逻辑来预测其未来发展图景，探寻退役军人工作体系的决策逻辑，以此来重塑退役军人的工作机制问题。新中国成立以来，适应于经济社会不同发展阶段的需要，中国退役军人工作体系的决策逻辑、管理体制和服务保障机制集中体现为“三个转型”：

一是从决策逻辑来看，退役军人工作体系政策由政府安置转向市场调节、由统包统配转向积极就业。计划经济时代，退役军人工作安置政策的基本特征是统包统配，但政策灵动性方面则体现为工作安置政策目标随着国家与国防建设的需要常做边缘性调整。随着经济体制的转型，特别是改革开放以后，市场调节下的积极、多元就业体系成为退役军人工作政策体系构建的主要内容，即在国家统筹规划下，与经济体制相契合，实施劳动部门介绍就业和自谋职业相结合的多元就业模式和工作安置方式，搭建起“工作扶持+就业促进+社会保障+工作服务”为主要内容的工作政策保障体系。

二是从管理体制和机制来看，退役军人工作安置机构由单部门吸纳走向多部门协同，最后转向系统整合。在各级退役军人事务部门成立前，退役军人工作保障主要由中共中央和国务院负责决策和协同，形成了各级退伍军人和军队退休干部安置领导小组、军队转业干部安置工作小组、转业建设委员会和复员委员会，但职能的分散化使得权责在各部门和单位间的配置与协同产生了不协同困境。实际上，退役军人工作的政策体系和管理机制分属不同部门，条块分割的权责配置模式与工作方式在特定历史情境下有效地保障了退役军人的工作权益。但完全由政府提供工作安置，本身就与政府的“放管服”精神相背离，也不适应于经济社会发展的基本要求。随着经济社会形势的发展，在集中统一解决物质补偿、风险转移的社会保障前置性条件下，国务院于2018年组建了退役军人事务部，有效促进和保障了退役军人工作安置机构由单部门吸纳走向由多部门协同，而最后转向系统整合的体制机制的权责顺畅性。

三是从服务保障机制来看，退役军人工作安置转向物质保障、风险规避和服务支撑为主要内容的系统化服务保障体系。2018年以来，随着退役军人事务部和各级垂直军人事务管理部门的相继成立，中国退役军人工作安置和保障体系进一步向纵深发展，信息化和数字化的经济社会转型促使退役军人的工作需求产生了多元化和个性化特征，由此导致退役军人安置保障工作的复杂性加深。为理顺基层部门工作流程和提升服务内容的规范化和制度化水平，做好退役军人服务递送的“最后一公里”保障工作，习近平总书记指出：“在国家层面加强对退役军人管理保障工作的组织领导，健全服务保障体系和相关政策制度。”随着对退役军人工作服务保障理念的深入理解，根据中共中央和国务院的决策部署，各层级的退役军人事务部门及各级退役军人服务中心（站）正积极构建平台、健全机制和创新工具方法，不断完善服务内容和模式，依法及时就地解决退役军人工作服务过程中遇到的异质性矛盾。各级退役军人事务机构与服务中心（站）正从体制机制上进行完善，并按照“机构+编制+经费+保障”的标准化要求，逐步形成一个横向到边、纵向到底的退役军人服务保障体系。

党的十九届三中全会以来，中国逐步建立和完善退役军人事务系统，有效协调了各方面力量，以更好地为退役军人服务。通过内部治理结构的科学优化，政府逐步建构让退役军人满意的服务型保障机制。从管理机制的尺度来看，一方面，纵向的管理体制通过退役军人事务系统的职能定位，能够发挥其合法性和有效性保障的功能，能够有效保障退役军人的补偿权、健康权、工作权和发展权等权益;另一方面，从横向的服务保障机制来看，通过协调政府、市场和社会等多元主体，为退役军人工作提供多元化和个性化服务。但无论是机制保障还是服务保障，均需要做好军地间、部门内部、府际间和政社间的协调与沟通，形成各方协同的体制机制。从服务理念的尺度来看，组建退役军人事务部及各级退役军人服务中心（站）的根本宗旨在于更好地为退役军人工作和安置提供服务保障。由此，退役军人保障和服务机构正逐步通过内部治理结构的协同来全面彰显保障服务的有效性和高效性，用服务质量的提升作为衡量退役军人事务内部治理结构有效性的唯一准则，进而为退役军人提供多元化的优质服务。

四、退役军人工作保障政策体系的决策理念与治理机制演变

退役军人工作保障政策体系的演变进程呈现为两种样态：固化状态和演进状态。固化状态集中体现在“文化大革命”阶段，1966—1976年期间，退役军人工作保障几乎停滞，退役军人工作安置体制瘫痪，各相关工作安置部门被撤销，地方各级退役军人工作安置机构处于停摆状态。演进状态集中体现在两个阶段，阶段一是1949—1965年期间，作为一个农业大国，为休养生息恢复生产，中国政府通过总结历史经验，对近千万退役军人进行基本的退役安置。阶段二是改革开放以来，国家通过持续性的政策项目搭建和部门的设立来为退役军人工作提供保障，在此基础之上逐步形成了有效、系统、协同和相对完善的退役军人工作保障政策体系，目前正逐步探索由政策体系构建向与之相配套的机构整合和部门协同的方向演进，由物质补偿和多元化安置向与之相配套的服务保障演进。

在退役军人事务部成立之前，退役军人工作保障政策的运行机制体现为各相关的横向事务性机构各自为政[1]，其中涵盖了总政治部、总参谋部、总后勤部、民政部门和人社部门等。当退役军人事务部成立后，这种分散治理、各自为政的运行机制开始以“传送带”的方式逐步走向系统化和协同化。换言之，系统治理理念取代了各自为政的单一部门管理理念。总政治部、总参谋部、总后勤部、民政部和人社部逐步从配合主导和牵头主导向协同支持和协同配合转型。在这个过程中，补偿性理念和风险保障理念开始逐步深化，以制度的体系化形成系统化治理模式，并通过物质保障机制、风险保险机制和服务保障机制逐步落实，人社部门、民政部门和财政部门在退役军人工作保障中的职能进一步下沉，并继续深化，从决策端逐步向执行端和功能端拓展。这种转型逐步以服务保障的形式来呈现，从起初的协助性支持到服务保障职能的延拓暗含着在退役军人工作体系的构建中，各部门的功能已经从事务决策向政策执行和服务保障转变，从协同决策和自主决策向协同配合和服务提供转变。

退役军人工作保障政策体系的决策理念与治理机制演变过程总体上呈现为政策演进的驱动与动力机制的变迁。这个变迁过程总体上是为了适应退役军人在经济社会发展中差异化和多元化的工作需求，具体表征为不同阶段政策供给的非匹配性或供给不足而引起一系列的社会问题，由此倒逼与退役军人工作保障相关的部门不得不重新配置相关决策权与执行权，并不断催生出新的制度模式和机构协同模式，这也成为退役军人工作保障体系重构的内生动力源。从协同理念的生成到协同机制的推进还暗含着更多的“默会知识”，这个探索过程的基本意涵是通过补偿性的退役金、社会保障制度和差异化的服务保障对不同对象的差异化工作需求实施不同的干预举措。从经济社会发展的演变趋势来看，纵向的决策体系与横向的治理机构间的协同合作模式为未来中国退役军人的工作保障体系的构建提供了一种全新的实践理路。

五、退役军人工作体系决策机制重塑路径

中国退役军人工作体系决策逻辑与治理机制的演进嵌含于革命战争、计划经济和社会主义市场经济发展的变迁之中。不同阶段的历史使命塑造了退役军人工作体系的异质性内容、模式及方式。通过梳理退役军人工作体系的政策演变过程，探寻中国退役军人工作体系的决策逻辑，本文剖释了不同阶段、不同决策主体和执行主体社会合作网络治理机制及其合作博弈关系。从决策体制逻辑来看，退役军人工作体系政策安排呈现为明显的多元化样态，形成了复原优抚→政府安置→灵活就业→服务与保障体系的变迁路径;从功能逻辑来看，退役军人工作体系的建构过程则集中体现为补偿→保障→弹性→内生激活的演变方式;从运行机制逻辑来看，机构的协同机制则呈现为从紧密纵向协同→松散政府—市场横向协同→紧密综合交叉多元主体协同的演化机制。在探寻这一系列变迁动力因素和行动机制的基础之上，本文提出了中国退役军人工作体系的政策演变和机构间关系的协同机制，应该从组织合力和协调机制两方面来全面优化退役军人工作体系制度层面的决策体制和落地层面的运行机制。综合上述理论和实践探索，本文结合习近平新时代中国特色社会主义思想对中国退役军人工作体系建设的战略要求，就退役军人工作提出如下的重塑路径。

（一）充分调动决策和执行主体的协同积极性

在退役军人事务部成立后，退役军人工作保障体系逐步形成合法有序、规范科学的组织保障和管理体制、工作运行机制和政策服务保障体系，可以持续提升退役军人工作保障的统筹力度与执行的有效性。在此基础之上，完善保障退役军人就业权利的相关立法，建立相应的制度基础，要充分吸纳军队、市场主体和社会组织三大力量，在供给端逐步建立系统完善的退役军人工作培训体系;在需求端搭建起国家、市场和社会就业的需求体系，畅通退役军人的就业信息渠道，为保障新时代退役军人安置工作提供重要的信息基础。通过多主体共同推进，建立起完善的退役军人工作保障的体系，让更多的退役军人能够拥有畅通化的就业渠道，以此满足其多元化的就业需求，从而以最小的成本找到适合的工作岗位。这个过程要充分发挥退役军人事务部门在军队、市场主体、社会组织方面组织协同的核心优势，形成多元共治的工作合力。由此，应当从组织合力、协调机制两个方面来全方位优化退役军人工作体系的决策逻辑和协同、衔接机制。

（二）建立信息共享、功能完备和衔接顺畅的协调机制

从机构的运行机制来看，各机构的职能都比较单一，无法解决退役军人工作的多元化需求，而且机构间各自为政，缺乏合作决策和协同推进的动力机制，由此导致总体合作治理的规模小、领域交叉渗透能力弱等现象普遍存在。由此，在重塑退役军人工作保障体系的治理机制的过程中，应通过退役军人事务部和退役军人服务保障中心（站）对内做好职能协调，按照有效的权责配置进行职责分工;对外机构间要建立系统有效协同推进的合作机制，重构退役军人事务部门和民政部门、人社部门、财政部门、军委机关部门及其他社会组织的横向协同机制。通过畅通内外体制机制，逐步重构党中央决策、退役军人事务部负责、相关政府机构协同、部门服务的退役军人工作保障体系。具体来看，应当搭建退役军人工作的“1+2+3”保障体系。

1.搭建“1”个中央—省—市—县—镇有机融合的“央—地”五级工作平台。按照属地化执行保障原则，中央及省级层面的行动机制主要体现为依其所管辖的央企及国企的子企为主要保安置渠道，适时扩大到地方其他央企及子企;地方行动机制中的“地”，主要是市、县（区）相关职能部门为主要行动平台，以街道（镇）为服务中枢推进多元化保障。由此完善服务机制，促进保障的有效性和行動的精准化。

2.重构“2”项横向交流与协商协调运行机制。这就要求平台能够做到定期举行会议，中央部委，省、市、区、县和乡镇能够一同开会（如视频会议），摒弃以往会议层层传达所引发的失真问题，实时开展工作交流，完善信息沟通机制;基层服务部门提出退役军人服务保障的各类问题，通过平台“自下而上”地收集和讨论“最后一公里”的政策落地问题，以此找到工作中存在的痛点和难点问题。

3.構建“3”级立体服务网络，第一级网络为央地的各退役军人服务中心，协调落实就业创业、工作权益保障和数据信息采集等有关政策措施，组织实施退役军人适应性培训和职业教育、技能培训等服务;第二级网络为基层党组织、各社区、村“两委”积极配合退役军人服务中心（站），做好退役军人工作服务保障的宣传员、信息员、联络员和服务员，利用信息优势就近听取退役军人的工作诉求，突出个性化、一对一、面对面服务，主动登门入户宣讲工作保障政策、解决实际问题;第三级网络为社会组织、社工和社区间协同推进，退役军人事务部门主要提供标准化服务，而通过“三社联动”的行动机制，可以为退役军人工作提供多元化和个性化的服务保障。

（三）建立系统完备、军地衔接、信息共享的服务协同机制

1.退役军人工作培训体系在政策目标上应由注重“信息畅通”和“机会拓展”向“能力延展”和“质量提升”转型。纵观改革开放以来中国退役军人工作培训政策体系的演变过程，我们发现政策维持和政策叠加是退役军人工作培训体系的主要特征，并聚焦于退役军人职业培训信息的提供。这种政策体系的建构模式是典型的“冲击—回应”模式，与改革开放以来经济社会发展的模式和价值理念相关联，与社会主要矛盾的演变过程相耦合。由此，退役军人职业培训绩效的最终检验标准在于能否顺利实现就业，通过获得合适的工作而重新融入社会。那么，这个过程一方面取决于退役军人接受工作培训的机会，另一方面更取决于接受到高质量的工作培训机会，这两者最终由作为“中枢”的用人单位进行检验。 基于此，退役军人工作培训体系在政策目标上由注重“信息畅通”和“机会拓展”转向“能力延展”和“质量提升”。

2.在退役军人工作决策方面，社会组织、院校和企事业等利益相关主体应由“外驱力参与”转向“内驱力参与”，在这个过程中，决策主体要秉承退役军人工作保障的补偿性理念、风险规避理念和服务保障理念。向退役军人提供学历教育和职业培训是对其为国防安全付出的“特别牺牲”而实施补偿的一种形式，本质上是给予该特殊群体从部队走向社会的一种功能性“平滑”过渡。这个性质决定了退役军人教育和职业培训决策要以风险规避为一个基本逻辑起点，促使军队、政府、院校和企业等重要主体积极参与决策，最终以服务保障的理念来协同贯彻各项保障政策。

五、结 语

在实际的决策过程中，退役军人教育和职业培训政策体系的搭建几乎完全是诉诸各级政府，军队、企事业与院校等利益相关者并未真正参与，也缺乏参与的积极性。企事业单位用工权和招聘属性随市场经济的变化而不断地调整，由此使得政府强制性地为退役军人提供就业机会的可行性越来越小。那么，就必须在退役军人从军队系统走向社会系统间设计一个缓冲系统，即借助学历教育和职业培训，提升退役军人的人力资本水平成为退役军人工作保障的最优选择。在新时代军事与国防现代化系统性改革的背景下，退役军人事务部和退役军人各级服务中心相继成立后，退役军人工作保障决策与行动就有了一个“中枢”平台，在这个“中枢”平台下，形成军队、院校、企事业单位、退役军人代表和教育、培训专家等主动参与的协同机制，共同研究退役军人教育和职业培训的决策问题，使得政策的出台更加科学性、有效性和民主性，由此形成退役军人学历教育与职业培训的责任共同体和利益共同体。唯有如此，方能使得退役军人真正习得技能，获得适合自身禀赋和意愿的职业，也能够提升能力，为未来的可持续发展提供动力，在退役军人从军队系统走向社会系统间能有一个“平滑”的缓冲系统为其提供前进的动力保障。

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（责任编辑 焦德武）