以“绣花”功夫完善深圳市城中村有机更新政策

文｜深圳市规划国土发展研究中心 谭艳霞 刘伯阳；深圳市龙岗区城市更新和土地整备局 谢安琪

1 引言

深圳市城中村建设用地占全市建设用地的31%，以居住用地和工业用地为主，分别占城中村用地的35%和49%。城中村建筑总面积约4.5 亿平方米，占全市建筑总面积的43%[1]，其中，居住建筑2.9 亿平方米，占全市居住建筑总面积近一半。居住在城中村的总人口约1231 万人，占全市实有人口的64%。城中村以全市三成的建设用地，承载了超过四成的建筑面积，和超过六成的实有人口，在深圳市的经济社会发展中发挥了巨大的作用。已有学者对深圳市城中村工业用地改造政策开展了深入研究[2,3]，本文不再赘述，本文所述城中村是指城中村居住用地。

深圳市城中村城市更新从2004年开始，拆除重建和综合整治一直在持续推进中，与此同时，对城中村拆除重建的反思越来越受到社会的关注，多轮的城中村综合整治改善了城中村的人居环境，但城中村的安全隐患和配套服务短缺依然存在。当前，在城市规划和建设要不急功近利，不大拆大建，突出地方特色，注重人居环境改善，更多采用微改造这种“绣花”功夫的总要求下，深圳市城中村城市更新亟需落实有机更新理念，探索一条可持续发展之道。

2 现状问题

深圳市城中村内居住建筑面积占全市居住总建筑面积的50%，城中村内私宅的租金不足同区位住宅租金的二分之一，保障了低收入人口的居住空间。城中村空间分布广泛，为全市大量就业人口提供了就近的居住空间，促进了城市职住平衡。城中村内分布了85%的历史建筑、历史风貌区和紫线等历史文化空间，留存和保护了大部分非物质文化遗产，传承了深圳市由渔村发展成现代都市的历史记忆。但城中村现状依然存在一些问题。

2.1 安全隐患依然存在

城中村内现状道路密度不足、道路狭窄、存在大量断头路，占道经营、停车等现象突出，消防、救护车进入困难，存在较大的安全隐患。与此同时，开敞空间缺口较大，超过五分之一的城中村内无开敞空间，在道路网密度不足的情况下，遇到突发事件时，难以快速将城中村居住人口疏散，进一步加剧了安全隐患。

2.2 各类设施建设滞后

城中村内大量规划公共服务设施、交通设施、市政设施未落地，根据法定图则规划，城中村内尚未实施的各类规划设施总用地面积23.01 平方公里，占城中村总面积的22.2%，其中，交通设施用地13.95 平方公里，绿地与广场用地5.63 平方公里，公共管理与服务设施用地2.89 平方公里，市政设施用地0.55 平方公里。在城中村现状人口密度较高的情况下，各类设施缺乏现象尤为突出。

2.3 历史遗留问题突出

1992年原特区内通过城市化征地，2004年宝安龙岗两区通过城市化转地，理论上实现了全部土地国有化，但仍存在大量未完善征转手续用地掌握在原农村集体经济组织和原村民手中，形成了历史遗留问题用地。仅35%的城中村用地现状权属清晰用地占比超过30%，按照深圳市现行城市更新政策，具备拆除重建的可能性。

2.4 历史文化空间活化利用不足

城中村内的历史文化空间碎片化分布特征明显，成片成规模历史文化风貌保护区较少，以历史建筑为主。当前对文物保护单位和历史建筑本体进行了严格保护，保护范围和控制范围的建设管理要求并未得到有效落实，大部分文物保护单位和历史建筑呈碎片状淹没在城中村建筑群中，相互之间缺乏联系，吸引力不足。且历史文化空间使用和改造的政策指导不完善，对周边区域城市风貌缺乏管控和引导，导致历史文化空间开发不足，利用程度低，历史文化特色不突出。

3 城市更新实践

深圳市城市更新主要包括两种类型：综合整治和拆除重建[4]。

3.1 拆除重建实践

截至2019年12月底，深圳市已列入城市更新单元计划的城中村改造项目269个，涉及430 个自然村，其中130 个自然村的用地完全列入更新计划，拆除用地规模29.85 平方公里。其中，已完成拆除重建类城市更新的城中村用地面积9.16 平方公里，涉及90 个自然村的用地。城中村拆除重建后，完善了基础设施和公共服务设施，消除了安全隐患，提升了人居环境，理顺了土地权属及其经济关系，对促进城市发展发挥了巨大的作用。同时，随着城中村拆除重建的大规模推进，也显现出了一些问题，首先是住宅售价和租金的大幅上涨，对低收入人口形成了挤出效应，其次是居住品质的提高，人均住宅建筑面积提高，导致人口容纳能力下降。最后是破坏了传统空间肌理，虽然保留修复了里面的历史文化空间，但是成为了独立的“古董”，形成了空间和文化割裂（见图1、图2）。

图1 大冲村旧村整体拆建前大王古庙

图2 大冲村旧村整体拆建后大王古庙

3.2 综合整治实践

自2006年以来，深圳市全市层面开展了四次较大规模的城中村整治行动。2006 ～2008年，开展了以架空管线整治为重点的城中村和社区环境综合整治行动，通过规范架空管线、整治城市“六乱”、强化环卫保洁、提升绿化水平、完善基础设施，使城中村市容环境面貌得到一定改善。2009-2011年，以消防安全、建筑立面、道路交通、市政管线、绿化景观等多项工作为重点，相继启动了城中村二类综合整治项目272 个，整治用地面积约23 平方公里；以城中村消防安全治理为重点，启动了城中村三类综合整治项目1344 项，几乎涵盖了市域范围内的所有城中村，有效缓解了城中村消防安全隐患，改善了城中村的环境品质。2014-2017年，开展了城中村市容环境“净化、文化、绿化、美化、硬化”整治提升工作，全面提升了城中村市容环境品质。2017年底至2020年底，开展了城中村综合治理行动，包括社区治安、消防安全、用电安全、燃气安全、食品安全、弱电管线、环境卫生、市容秩序、交通秩序、生活污水等10 项任务，治理后的城中村基本成为了安全卫生的居住社区。城中村综合整治后，基础设施、安全状况、居住环境、市容市貌均得到了大幅改善，但受制于实施手段不足、政策不完善、投资来源单一等因素制约，依然存在整治不彻底的问题。

4 政策完善建议

4.1 总体思路

有机更新理论认为城市是一个有机整体，城市更新应该在可持续发展的基础上，顺应原有城市肌理，遵从其内在的秩序和规律，妥善处理目前与将来的关系[5,6]。落实有机更新理念，城中村城市更新需继承有形和无形的资源及人文财富，通过形态和制度改造并举的方式，提高居住空间品质，继续发挥对村民的经济支撑作用，延续低成本居住空间保障作用[7]。因此，城中村有机更新政策制定应以解决现状问题为导向，正视历史遗留问题和违法建筑，在既有的法律框架下，进行分类引导。

4.1.1 精细化综合整治方式

针对城中村现状和城市更新实践存在的问题，在维持建设格局基本不变的前提下，可采取修缮、加建、改建、扩建、局部拆建或者功能改变等一种或者多种措施，开展有机更新。根据城市更新内容的不同，城中村综合整治可分为综合治理、加建辅助性公用设施、功能改变、局部拆建四种方式。

综合治理是指不拆除建筑、不改变建筑主体结构和土地用途的物质空间改造，及推行物业管理进村等管理体制改造。加建辅助性公用设施是指加建电梯、连廊、楼梯和遮蔽通道等辅助性设施。功能改变是指改变建筑物功能。局部拆建根据不同目的，分为配套完善型局部拆建和利益平衡性局部拆建。配套完善型局部拆建是指危房重建，和为打通消防通道或依规划建设城市基础设施、公共服务设施，拆除少量现状建筑。利益平衡型局部拆建是指在配套完善型局部拆建的基础上，因涉及回迁安置，在规定范围内进行拆除重建。

4.1.2 建立分类更新引导制度

每个城中村存在的问题、空间资源特色均存在差异，难以通过统一的标准去规范所有的城中村综合整治。落实“绣花”功夫，分类进行城中村有机更新方式指引，以目标为导向，分为基础改善型、品质提升型、历史文化保护型。

基础改善型的更新目标是保留城中村低成本居住空间的本质，提供便捷的居住生活环境。主要采用综合治理、功能改变两种有机更新方式，解决现状存在的安全隐患突出、配套设施不足、建设标准低等问题。

品质提升型的更新目标是提升空间品质、升级配套设施、加强社区管理。以现状建设基础条件较好的城中村为对象，通过综合治理、加建辅助性公用设施、功能改变、局部拆建四种有机更新方式，大幅提升城中村环境品质，完善公共服务设施，增设或改造各类社区服务设施。

历史文化保护型的更新目标是传承和发扬本土文化、提高市民的文化认同感。以传统古代墟市、客家围屋、传统渔农村村落等文化特色鲜明的城中村为对象，通过综合治理、加建辅助性公用设施、功能改变、局部拆建四种有机更新方式，加强对历史建筑、历史风貌区的保护、修缮、整治和活化利用，提升公共化水平，提高其对市民的吸引力。

图3 城中村综合整治方式示意图

4.1.3 完善综合整治配套政策

城中村拆除重建类的改造政策已趋于完善，综合整治类改造主要以专项行动的形式开展，尚未形成长效机制。为落实积极稳妥实施城市更新行动，防止大拆大建的精神，亟需在深圳市城市更新政策顶层设计框架下，基于三年综合治理的实践经验[8]、水围村柠盟公寓改造经验[9,10]、城中村综合整治试点实施经验，分类完善综合整治类城市更新政策。从适用对象、整治目标、管理体制、审批程序、实施方式、操作规则、鼓励性措施、长效运营等方面制定相应的标准规范和政策。

4.2 政策建议

4.2.1 合理设定目标，完善配套设施

城中村综合整治是在不大拆大建的前提下，消除安全隐患、完善配套设施、解决历史遗留问题和活化利用历史文化空间。宜结合自身的设施需求特征，合理设定综合整治目标。在现状条件允许的情况下，需按照已批法定规划，结合相关技术标准、规范，完善城市基础设施、公共服务设施。难以满足规划要求独立占地，及日照、退线、建筑间距、消防通道等难以达到相关技术标准或规范的，应经科学研究论证提出改善落实方案。独立占地的城市基础设施、公共服务设施用地，由实施单位理清经济关系，并完善用地手续后，将产权移交政府。

4.2.2 加强政府主导，简化审批程序

主动发挥政府在城中村综合整治工作中的引导作用，用“绣花”功夫，分类精细化管理，提高实施效率。综合治理由市城市主管部门牵头，各区政府组织实施。加建辅助性公用设施和功能改变由各区政府自行制定具体实施细则，优化办理流程，简化相关手续，组织相关单位、企业实施。局部拆建参照拆除重建类城市更新相关规定执行，按照计划制定、规划编制、实施主体确认、原有建筑物拆除和不动产权属注销登记、国有建设用地使用权出让、开发建设、回迁安置的程序实施。

城中村综合整治类更新单元应当整体实施，充分吸取五和、坂田、杨美村改造失败教训[11]，利益平衡型局部拆建更新单元需在回迁安置范围外的综合整治由区政府确认完成后，方可签订国有建设用地使用权出让合同。

4.2.3 多途径解决搬迁安置问题

配套完善型局部拆建，拆除的建（构）筑物可采用货币补偿、产权置换或两者结合的方式进行搬迁安置补偿。各区政府可按照是否取得房地产权利证书或符合“一户一栋”政策，结合不同建筑功能，分类制定货币补偿和产权置换标准。搬迁安置补偿应优先采用货币补偿方式，确需进行产权置换的，可综合运用在城中村综合整治项目规定范围内进行回迁安置；将拆除范围用地及地上建（构）筑物核算成合法土地面积及转移容积计入拆除重建类城市更新项目，在行政辖区内统筹捆绑拆除重建类城市更新项目予以安置；在行政辖区内的安置用房中落实安置等方式。

4.2.4 多措并举，推进多元主体参与

优化利益分配机制，鼓励市场主体参与。以局部拆建方式在城中村综合整治项目规定范围内进行回迁安置的，规划容积综合考虑规划合理性、回迁安置可实施性、公共服务设施以及交通市政设施承载能力等因素研究核定，原则上净拆建比不超过1 ∶1.9。其开发建设用地无需配建人才住房和保障性住房。推动由“开发方式”向“经营模式”转变，各区政府可联合原农村集体经济组织继受单位，公开选择有社会责任感、有实力的大型企业参与城中村综合整治项目实施，并参与后续项目整体运营管理，以长期运营收入平衡改造投入。

引导多方参与城中村综合整治后长效管理。鼓励原农村集体经济组织继受单位设立机构处理项目范围内的公共事务和公益事业，协调解决项目实施及运营管理中存在的问题。鼓励区政府组织专家、市民代表等成立监督咨询机构，对试点项目规划、实施及运营过程中的决策提供技术咨询和监督。

5 结语

城中村拆除重建快速消耗了城中村这一宝贵的存量用地资源，减少了低收入人口居住空间，破坏了传统空间肌理。在深圳勇当可持续发展先锋，推进精神文明建设的形势下，以有机更新为理念，统筹安排城中村拆除重建和综合整治，是科学、规范、有序地推进城中村城市更新工作的关键。推动城中村有机更新，加大综合整治力度，一方面需要分类完善城中村综合整治的标准规范和政策，建立长效机制。另一方面要发挥深圳市城市更新的市场运作优势和多元主体参与的传统，制定便于市场及其它主体参与鼓励措施，充分激发城中村综合整治的活力。