平台型治理： 构建相对贫困长效治理机制

关于贫困治理问题，学者们曾提出整体治理、网络治理、元治理、分类治理、多重治理等贫困治理路径，贡献了多种贫困治理方案。全面建成小康社会背景下，为应对相对贫困环境复杂性、不确定性，避免扶贫“形式主义”、治理“碎片化”，还需反思贫困治理理论与实践，构建相对贫困长效治理机制。

平台型治理强调发挥基层党组织核心领导作用，强调党建与贫困治理结合，构建党建工作和扶贫工作双促进实践平台;重视贫困户生存权保障的同时，遵循生存权与发展权平等的价值理念，关注贫困地区和贫困户发展权的实现（李小云，2013），有助于消除致贫的外在环境因素，打造政府、企业、社会组织及贫困户等多元主体合作互动平台，促进贫困户持续发展。构建平台型的相对贫困长效治理机制，促进多元行动者、扶贫资源、运行形式与多维利益之间的治理互动，包括创新完善责任分级机制、资源整合机制、形式协同机制、利益耦合机制等相对贫困的适应性治理平台。

一、责任分级机制

政府、市场、社会、贫困户等多元主体在解决相对贫困问题中发挥各自积极作用，构成平台型治理的主体及组织体系。政府是贫困治理的最重要责任主体，在相对贫困治理中发挥倾斜性资源配置职能。另外，相对贫困治理需要依靠市场主体力量，通过产业化发展为贫困户脱贫提供持续化动力。社会组织作为贫困治理重要主体之一，补充政府、市场在贫困治理中的不足，实现相对贫困治理主体的社会化、多元化、开放化。贫困户自身在贫困治理中不仅扮演扶贫客体角色，还应发挥主体能动性，积极利用一切资源主动实现脱贫致富。虽然目前多元主体参与相对贫困治理，但各主体的责任并不明确。以扶贫资金投入为例，扶贫资金主要来源于政府，多元化资金筹集机制还没有建立，并且政府、市场和社会等多元主体对资金分担责任不明确。总之，相对贫困治理的责任分级机制亟待完善。

构建完善相对贫困治理的多元参与主体平台，推进党组织核心领导，政府、市场、社会等多元主体协同的适应性贫困治理平台建设，形成跨地区、跨部门全社会共同参与的多元主体的社会扶贫体系，并明确参与贫困治理的角色和责任。完善相对贫困治理的组织机构，强化贫困治理的市级主导责任、县级主体责任和贫困乡镇直接责任体系。组建贫困治理联合督查组，对扶贫项目实施前、中、后督办检查，确保项目的预期效果。相对贫困治理中市一级负责协调、监管，县一级负责扶贫政策项目落实到村到户，乡、村两级负责扶贫政策项目的实施。另外，应发挥社会监督作用，加大对扶贫项目违规行为责任追究力度。

二、资源整合机制

政府引导的产业项目扶贫取得显著成绩，但“项目制”实际运行中组织间、项目间的整合力度有待加强。产业项目扶贫能够解决发展不充分带来的绝对贫困，而相对贫困更多源于发展不平衡（左停，李世雄，2020），对项目资源整合平台提出新要求。但各行业、各部门在政策制定、规划编制、资金分配、项目布局上各自为营，扶贫资源及力量较为分散，扶贫开发缺乏整体性、系统性。并且，由于各部门条块分割，部门规划不协调，项目资金投向各自为政，整合集中资金使用比较困难。这些问题导致扶贫组织力量分散、资金利用分散、项目规划分散等问题，阻碍相对贫困治理的进度和实效。

化解扶贫资源碎片化问题，需创新扶贫资源整合机制（冷志明，茹楠，丁建军，2017）。搭建扶贫资源整合平台，推动扶贫产业项目整合，发挥市场机制在贫困治理中的积极作用。引导工商资本进入贫困地区，利用市场资源推动贫困地区开发式发展。依托新型农业经营主体，形成大量扶贫“小平台”。农村扶贫互助基金，开展定点帮扶、对口帮扶，形成贫困农户精准扶贫“轻松筹”。依托扶贫基金会、乡亲扶贫协会等社会组织，加大扶贫资金募集力度。贫困治理平台推动财政资金整合，围绕扶贫开发项目，以财政资金为牵引，整合各类涉农资金，集中服务于相对贫困治理。

三、相对贫困治理形式协同机制

多年的扶贫开发实践已形成产业扶贫、行业扶贫、专项扶贫、社会扶贫等多种形式。其中，产业扶贫主要依靠市场主体力量，通过扶持促进相关产业发展，解决贫困人员的就业问题，增加贫困家庭经济收入。行业扶贫或部门扶贫依靠特定行业力量，实施科技扶贫、教育扶贫、生态补偿扶贫等，从贫困地区短板入手，促进贫困地区可持续发展。专项扶贫依靠政府力量，利用国家财政，统筹社会资源，以政府项目为载体，是行政主导型的扶贫形式。社会扶贫区别于产业扶贫、行业扶贫和专项扶贫，依靠多元主体力量，凸显平衡式的扶贫形式。每种扶贫形式都有自身的优势，而针对特定贫困地区，需协同各扶贫形式，建立相对贫困治理形式协同机制。

建立贫困治理形式的“工具箱”平台，根据贫困地区特质分类施策，因人因地、因贫困原因、因贫困类型施策，协同贫困治理形式，实现资源控制下的贫困治理效果最优化。特色农业产业充分利用当地资源，吸引贫困户就近就业，在实现企业经济利益目标的同时，实现当地贫困户脱贫致富。创新金融扶贫形式，解决贫困地区发展资金不足问题，发挥金融在精准扶贫中的积极带动作用。项目制帮助没有主导产业的贫困村积极寻找合适项目，帮助已确定主导产业的贫困村扩大再生产、提升规模效益，努力拓宽脱贫增收渠道，实现贫困村集体经济收入有所增长，贫困户收入持续提高。社会扶贫组织是精准扶贫力量的重要组成部分，为实现农村贫困地区全面脱贫发挥重要作用。

四、利益耦合机制

构建党建引领下相对贫困治理的利益实现与发展平台，建立健全“基地+合作组织+涉农企业+贫困农户”的产业发展利益耦合机制，实现企业、社区、村集体、贫困户等多元主体利益共享共同体。产业化发展是促进贫困治理可持续化的重要路径，是增加贫困地区“造血”功能和促进贫困户发展的关键。贫困地区大多由于自然资源缺乏，致使农业产业发展比较效益低，农村集体经济发展受阻，集体事务难以顺利开展。另外，贫困地区村级产业发展落后，普遍存在组织化、产业化、规模化程度低的问题，导致产业经济效益不高，带动贫困人口致富能力有限。

促进相对贫困治理利益协调与共享平台形成，坚持“利益共享、风险共担”，按照市场化、股份化合作模式，将贫困群众嵌入企业生产经营的各个链条，产业发展才能具有持久长远性，才能获得经济效益和社会效益的“多赢”。产业发展一头连着企业，一头连着群众，只有正确处理产业壮大、企业发展与群众脱贫致富的关系，才能最大限度調动群众参与产业发展的积极性。加强党建和扶贫相结合，扶持农业龙头企业和农民合作社发展，实现农业企业发展、产业壮大、农户受益的“三赢”结果。■

（张伟，陕西师范大学哲学与政府管理学院讲师、硕士生导师。本文为陕西省社会科学基金年度项目“农村精准扶贫的基层实践经验与制度优势研究”<2020A027>、西安市社会科学规划基金项目“西安农村基层党组织的组织力评估与提升研究”<FS136>、国家社科基金西部项目“农村集体产权制度优势转化为治理效能的逻辑与路径研究”<20XKS015>的阶段性成果/责编 刘玉霞）