企业主导型社区基金会特征及其 参与基层治理优势

原珂 潘劲舟

2017年6月，中共中央国务院印发的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中提出，“鼓励通过慈善捐赠、设立社区基金会等方式，引导社会资金投向城乡社区治理领域”。随后，同年12月，国家民政部专门印发了《关于大力培育和发展社区社会组织的意见》，“鼓励有条件的地方设立社区发展基金会，为城乡社区治理募集资金，为其他社区社会组织提供资助”。2020年10月，中共十九届五中全会进一步提出：“改善人民生活品质，提高社会建设水平，完善共建共治共享的社会治理制度。”同年12月，国家民政部办公厅专门印发了《培育发展社区社会组织专项行动方案（2021—2023年）》，明确要求“推动社区社会组织高质量发展，在基层治理中更好发挥作用”。2021年4月28日，中共中央国务院印发了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，再次明确提出“设立社区基金会等协作载体”和“建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体”。诚然，社区作为社会的基本组成单元和国家治理的基石，既是新时代“社会治理重心下移”大背景下基层治理的有力抓手，也是推动基层社会治理创新的重要阵地。近年来，社区基金会作为一种新型的枢纽型社区社会组织，在我国得到长足发展，尤其是凭借其“利用本地资源，依靠本地利益相关者，提出本地解决方案”的核心特征，在提供社区公共服务、推动社区多元治理、建设社区公益平台、创新社区治理模式等方面扮演着重要角色，愈发成为社会转型后期破解城市社区治理困境、强化基层自治的一大创新性机制。而企业主导型社区基金会作为社区基金会多元化发展的一种重要类型，亦凭借企业主导、社会共建的自身特性，在参与基层社会治理创新中具有其独特优势。

根据最新统计数据显示，截至2021年7月底，我国境内共有社区基金会187家。其中，上海、广东、浙江、江苏等地为数较多，如上海目前已成立了86家社区基金会，占比为46%。按照推动主体的不同，当前我国现有的社区基金会大致可以划分为政府主导型、企业主导型、社会组织主导型和居民主导型四种类型，每种类型间既存在共性，又有其各自的特色，如愿景使命、筹资模式、运行机制等的差异。而企业主导型社区基金会作为我国社区基金会最初的探索模式，其以深圳桃源居公益事业发展基金会为典型代表，目前已在实践中成为创新社区治理模式的一种典范，亦得到社会各界的广泛认可。例如，其首创的“公益社区”模式（见图1）当前仍在以一种独特的方式向全国其他省市扩张，如重庆、天津以及北京、上海等。事实上，如今的桃源居社区，已形成以桃源社区公益事业发展中心为主体，包括社区基金会、老年协会、妇女邻里中心、儿童中心、志愿者服务中心、邮政代办中心、体育俱乐部、清华实验学校、社区图书馆等十大社区社会组织在内的公共服务供给体系。如图1所示，这十大社区社会组织大致可以分为三类：第一类是可以适当盈利的经济性组织，属于盈利性服务;第二类是收支平衡的公益性组织，属于半福利性;第三类是必须要花钱而没有收入的志愿性组织，属于全福利性。若在缺乏资金持续支持的情况下，这些组织的生存与发展肯定是个大问题。但是，桃源居通过社区公益中心，使这个问题得到了有效解决。同时，社区公益中心还不断通过完善社区组织制度体系建设，做到让每个社区社会组织“服务有计划、任务有目标、岗位有分工、经费收支有预算，建立了自我监督、绩效考评、内部自律建设和他律外控相结合”的监督机制。况且，伴随着社会主义市场经济的深化发展及住房制度的深化改革，城市住宅小区由开发商开发建设的数量将会越来越多、比例也会越来越大，桃源居“公益社区”模式的价值也将会被更多地开发商所学习、复制与创新。如成都市麓湖社区发展基金会同样作为由房地产开发商主导发起的基金会，就是在对其借鉴基础上进一步的创新与发展。那么，究竟什么是企业主导型社区基金会，有何特征，其又在参与基层社会治理创新中具何优势呢？

簡单来说，所谓企业主导型社区基金会（以下简称“企业主导型”），主要是指由企业出资发起成立或者捐赠主体以企业为主导而成立的社区基金会。相较于政府主导和社会组织以及居民主导三种类型，企业主导型社区基金会理事会往往具有较多的企业代表，其在运作上也呈现出较多的企业化特征，因而很大程度上有着更高的自主性、更好的专业性、更灵活的资助方式和更强有劲的“造血”功能等方面的显著特征，这亦致使其在参与基层社会治理创新中有效规避了其他类型运作模式中存在的诸多不足，展现出其他三种类型社区基金会难以比拟的治理优势。

第一，相较于政府主导型，企业主导型具有更强的独立性和自主性。实践中，社区基金会能否实现扎根于本社区实际情况，自主安排行动框架，避免其他事务挤占社区需求空间，干扰基金会项目活动安排，即所谓的独立性与自主性。政府主导型社区基金会多是基层政府出于自身需求考量，或是出于上级组织安排而产生，注册资金往往由政府牵头出资或动员辖区企业等募集（方勇，2018），行动策略听从政府的规划设置。故其在获得较高政治合法性与政策资源的同时，也不可避免对政府资源产生高度依赖，基金会内部的决策普遍受到政府的控制干预，基金会与街道间的关系更倾向于“命令—服从”的样态（翁士洪，2020）。不同于政府主导下的边界限制、条块结构下的层层安排，企业主导型社区基金会由于其注册资金大都是依靠企业自身捐赠，且运行管理过程中包括财政、人力、办公场地等在内的基本物质基础也主要是通过企业来提供的，故该类型的社区基金会在决策、运作层面较少受到外界干预，则可在更大范围内依据社区实际、居民意愿，自主规划任务目标，以确保社区基金会具有较高程度的自主性与独立性，从而灵活创新地发挥社区治理功能，满足居民多样化、个性化需求。

第二，相较于居民主导型，企业主导型在专业化程度上具有更高的优势。社区基金会作为一项专业化的综合性社会工程，理事会的多元化构成、秘书处的专职化运作，整个团队中的相关专业人才，以及是否具有专业工作经验的管理人员和相应的技术服务体系是衡量专业程度的重要指标。以社区居民群众主导、社会共建为基础的居民主导型社区基金会虽然确保了基金会的民主性和自主性，但往往受财务管理、个人意愿等因素的影响，多是通过居民兼职、爱心奉献的模式进行实际运作，往往难以形成固定的服务管理体系，如作为居民主导型的典型代表——深圳南山区的蛇口社区基金会，其第一届的七个理事在第二届选举当中有四个自动退出，第二届理事会选出的七个理事不到半年又有两个自动辞职，其原因在于他们觉得自己承担不了其职责。而企业主导型社区基金会，一方面凭借企业自身丰厚的资金支持，有实力出资为秘书处及整个团队招募专职人员，并且有条件、有能力引进具备相关专业能力的骨干人才负责项目的开展运行，如深圳桃源居社区基金会就通过聘用大量社会工作专业人才，组建起专业的基金会管理、运行团队;另一方面，依托企业的人力物力支持以及丰富的管理经验，企业发起的社区基金会往往具有较为成熟的运作模式与明确的内部职责分工，且通常设有专门的组织培育体系和完善的决策机制，在项目规划、目标执行等方面较于自发组织形成的居民主导型具有更高的专业化程度。

第三，相较于其他三种类型，企业主导型主要通过资助的方式开展项目。社区基金会使用资金的方式主要分为资助性和操作性两类（胡小军，朱健刚，2018）。后者以社区基金会为活动实施主体，通过组织开展各类行动项目，直接提供具体的服务以回应社区需求，政府主导和社会组织及居民主导型社区基金会大多采用此种方式。这种运作模式虽然充分发挥了基金会的服务职能，可以快速满足眼下的社区现实需求，但从长远来看，操作性资金运作模式未能有效凝聚社区内其他主体的资源力量，更难以形成长久稳定的合力效应。而企业主导型社区基金会则通常不直接执行服务项目，而是对所在社区内社会组织所申报的项目进行筛选后，以资助的方式支持其在社区内开展服务。由此推知，资助性的资金运作方式对于社区公益体系的良性运营和可持续发展更具长远意义，其一方面促进了社区内各种不同类型的社会组织的发展，并且不同组织活动的开展也能够反过来有效推动居民对于社区公共事务的广泛参与;另一方面，社区基金会通过资助模式形成的社区公益活动平台，有助于构建起良好的社区合作体系，进而更有效地统合各种不同组织间的资源力量，最终实现基层社会治理效能的提升。实践中，桃源居社区基金会便是通过资助和扶持模式，逐步形成包括桃源社区公益事业发展中心、各类专业社会组织在内的社区公益体系，进而有序、持续地为社区提供多方面的公益服务。

第四，相较于其他三种类型，企业主导型具有更强劲的“自我造血”能力。持续性的资源输入不足，特别是资金短缺问题，是我国社区基金会发展过程中普遍面临的一大难题。借鉴西方成功经验，社区基金会最理想的筹资模式是将捐赠基金作为保本基金，利用其进行投资并将所得收益用于公益活动，形成资金池的“自我造血”功能。实践中，政府主导型由于官方身份，多要求基金会的投资以安全、稳健为基本条件，故此类社区基金会一般将资金存入银行，旱涝保收，无法获得远高于市场平均投资回报率的存储收益（崔开云，2015）;社会组织主导型目前在我国主要以支持政府购买服务项目为主，且这类资金往往是专项资金而不能用于投资，故导致此类社区基金会通常在资金储备方面节余不多，亦难以形成规模化的投资效应;居民主导型则是鉴于居民自发组织，往往缺乏统一机构组织的协调管理，也通常选择求稳的投资策略。由此可知，这三种类型的社区基金会对于资金募集、外部资源的“输血式投入”都有着很大的依赖，自身可持续发展能力还亟待提升。相比之下，企业主导型凭借企业主导优势，不仅在资金使用运作上不受过多干预限制，也具备一定的抗击投资风险能力，而且借助企业既有运行机制、投资渠道，以及具备相关投资理财经验的专门人员等，企业主导型社区基金会可以更为高效准确的利用市场投资方式，实现捐赠资金的自我储值与增殖，提升自身“造血”能力。以深圳桃源居公益事业发展基金会为例，其通过合理安排社区内公建配套物业的产权、运营权和收益权，将基金会内可流动资产以多种方式进行投资，实现资源自我滚动发展（周如南，何立军，陈敏仪，2017），从而确保基金会有充足的建设资金可以用于社區公益事业。■

（原珂，对外经济贸易大学国家对外开放研究院副教授;潘劲舟，南开大学周恩来政府管理学院硕士生。本文为国家社会科学基金青年项目“社区基金会在基层社会治理新格局中的作用研究”<20CSH091>阶段性成果/责编 刘玉霞）