论农村集体经济组织的本质内涵

坚持集体所有制不动摇是农村土地制度改革的底线之一，建立健全农村集体经济组织，既是当前农村集体产权制度改革的重要任务，也是健全乡村治理机制的重要一环。但由于现行法律并未对什么是农村集体经济组织作出界定，加之近些年改革中“新型农村集体经济组织”概念的提出，实践中对农村集体经济组织的本质内涵存在不同的认识，给集体资产所有权的归属、管理和收益分配带来了混乱，影响了集体土地所有权的落实，也使得当前正在开展的“农村集体经济组织法”起草在界定调整对象时面临巨大分歧和困难。鉴于此，在尊重历史和兼顾现实的基础上，从法理层面厘清农村集体经济组织的本质内涵，意义重大。

一、历史上的农村集体经济组织

尽管今天社会各界对农村集体经济组织本质内涵的认识存在不同意见，但对农村集体经济组织的历史渊源却具有共识——从历史渊源看，农村集体经济组织来源于社会主义改造时期的农业生产合作社和农村人民公社。1956年年底，对农业的社会主义改造基本完成，农民的个人土地所有权转变为了高级社的集体所有权。对于高级农业生产合作社的性质，1956年的《中华人民共和国高级农业生产合作社示范章程》第一条规定：“农业生产合作社（本章程所说的农业生产合作社都是指的高级农业生产合作社）是劳动农民在共产党和人民政府的领导和帮助下，在自愿和互利的基础上组织起来的社会主义的集体经济组织。”这也是全国性的法律文件中首次出现“集体经济组织”的概念。

随后掀起的人民公社化运动，进一步将“小社并大社”。人民公社以“一大二公”为特点，实行政社合一（经济组织和政权组织合并），一般为一乡一社，个别的一县一社。1962年9月颁布的《农村人民公社工作条例（修正草案）》正式确立人民公社的“三级所有、队为基础”体制。这一条例进一步明确了农村人民公社的内涵、性质和组织架构：农村人民公社是政社合一的组织，是我国社会主义政权在农村中的基层单位;是适应生产发展的需要，在高级农业生产合作社的基础上联合组成的社会主义的互助、互利的集体经济组织;根据各地方不同的情况，人民公社的组织，可以是两级，即公社和生产队，也可以是三级，即公社、生产大队和生产队;生产队范围内的土地，都归生产队所有。相应地，1975颁布的《宪法》第八条也将集体土地所有权的主体表述为“人民公社所有”和“公社、生产大队和生产队三级所有”。

由此可见，从历史渊源看，农村集体经济组织就是集体土地等集体资产所有权的主体，集体所有实质上就是人民公社——也即当时的农村集体经济组织所有，集体与农村集体经济组织的内涵具有同一性。

二、现行法律规定中的农村集体经济组织

现行法律规定虽然没有明确界定农村集体经济组织的内涵，但对农村集体经济组织的法律地位和职能进行了规定。《农村土地承包法》（2018年修订）第13条规定了农村集体经济组织发包集体土地的职责;《土地管理法》（2019年修订）第11条规定了农村集体经济组织依法经营管理集体土地的职责;2020年颁布的《民法典》第99条赋予了农村集体经济组织特别法人地位，第262条则进一步规定了农村集体经济组织依法代表集体行使土地所有权的职责。

从这些规定可以看出，农村集体经济组织的核心职能是经营管理集体土地，行使集体土地所有权，这与历史上的农村集体经济组织的职能是一脉相承的，体现了我国农村集体经济组织制度的继承性。

三、当前改革中农村集体经济组织应有的本质内涵

1.农村集体经济组织的功能内核——行使集体土地所有权

如前所述，从历史渊源看，农民集体就是指人民公社，人民公社就是集体经济组织，集体的土地属于人民公社也即集体经济组织所有，对此并无疑义;从《民法典》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等现行法律规定看，农村集体经济组织最为核心的功能也是行使集体土地所有权。虽然《乡村振兴促进法》赋予了农村集体经济组织众多职能，但毋庸置疑，农村集体经济组织作为一类极其独特的市场主体存在的最为核心且不可被替代的功能，乃是对集体土地等公有制专属财产的经营管理，也即具体行使集体土地所有权。可以想象，在市场经济的条件下，如果没有集体土地等这些公有制专属的特殊的集体财产作为支撑，农村集体经济组织完全没有作为一类特殊法人存在的必要。

在此，需要区分法律对所有制和所有权的表述，厘清“农民集体”和“农村集体经济组织”之间的关系，避免将“农民集体”与“农村集体经济组织”机械割裂。

集体所有制作为公有制的一种表现形态，其是对农村社区整体生产关系或者说整体的生产资料归属的描述，本身是一个政治概念，必须借助于具体的集体所有权制度得以实现。只有将集体所有制落实为具体的集体所有权，这些生产资料才能进入市场交易环节。对于集体土地而言，法律规定农村和城市郊区的土地属于农民集体所有，但“农民集体所有”本身属于所有制层面的表述，其核心意义在于对公有制的确认。从主体角度看，“农民集体”并非民事主体，只是一个十分抽象的存在，并无法成为具体的行使土地所有权的主体，无论是从法律規定看还是从现实交易看，在具体的权利义务关系中，无论是对内（集体与成员之间）还是对外（集体与其他主体之间），农民集体均非具体法律关系中的主体。当需要农民集体参与法律关系时，其只能以农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组等的面目出现。而无法以农民集体本身的面目出现，在市场交易活动中并不存在一个叫做“农民集体”的市场主体。

在市场经济的条件下，只有将所有制层面的抽象的农民集体所有落实为具体的所有权制度，集体资产才能进入市场运作。为了落实集体所有权，法律进一步规定农民集体的土地所有权是由农村集体经济组织来具体行使。同时，为了使得农村集体经济组织能够顺畅地行使集体土地所有权，法律特意赋予了农村集体经济组织特别法人地位，以此解决农村集体土地所有者市场主体地位不明或者缺乏的问题。而且，农村集体经济组织在行使集体土地所有权时，是直接通过其自身的法人治理机制（成员大会、理事会、监事会等决策机制和执行机制）作出决策并具体执行，背后并不存在一个叫做“农民集体”的“婆婆”对其指手画脚。事实上，农村集体经济组织对农民集体的代表，就是对全体集体成员的直接代表，因为农村集体经济组织本就由全体集体成员组成，在具体的市场交易活动中，农村集体经济组织就是直接以自己的名义行使土地所有权。

由此可见，农民集体与农村集体经济组织具有本质同一性，前者是不具备民事主体地位的抽象的公有制上的表述，后者则是集体所有制落实到民法所有权制度上的具体体现，二者并非割裂开来的两个独立的主体。无论是将农民集体与农村集体经济组织之间的关系理解为两个独立主体之间的代理或代表关系，还是认为农村集体经济组织只享有集体经营性资产所有权而不享有集体土地等资源性资产所有权，均属于或者罔顾历史或者曲解现行法律规定的做法。

2.农村集体经济组织的人员内核——全体集体成员

农村集体经济组织作为一个特别法人，不仅是一个财产的集合体——包含集体土地等资源性资产在内的全部集体资产，更为关键的是一群人的集合体——农村集体经济组织的全体成员。在此，同样需要避免将“农民集体成员”与“农村集体经济组织成员”割裂的误区。

事实上，法律中从未出现“农民集体成员”的表述，有的只是“农村集体经济组织成员”、“集体经济组织成员”、“集体成员”等表述。在廣大农民的认知中，当提到“集体成员”时，也均指向“农村集体经济组织成员”，以此区别于“村民”。故此，无论是 “集体成员”还是“农民集体成员”，就是指“农村集体经济组织成员”。“农村集体经济组织成员”与“农民集体成员”实质内涵一致，指向同一群人。这是因为，农民集体和农村集体经济组织的存在目的和利益具有高度一致性，农民集体服务于其成员利益，农村集体经济组织亦服务于其成员利益，而农村集体经济组织是在代表甚至是代替农民集体行使土地等集体资产所有权。

从集体资产的实际运营管理机制看，农村集体经济组织对集体土地等集体资产进行经营管理时，本身是由农村集体经济组织的成员大会、理事会等进行决策，亦即由农村集体经济组织的成员进行决策，经营管理集体资产所获取的收益，也是向农村集体经济组织的成员进行分配。如果说“农民集体成员”与“农村集体经济组织成员”内涵不一致，必然出现“农民集体”的财产由“农村集体经济组织”的成员进行决策并向“农村集体经济组织”的成员进行分配的悖论，形象点说，就是我的财产完全由你来行使并由你获取收益，这显然是既不符合法律逻辑也违背常理的。唯一的解释，就是“农民集体成员”与“农村集体经济组织成员”的内涵和外延完全一致，二者的范围完全重合，指向同一群人。如此，农村集体经济组织通过其成员的集体决策机制行使集体土地所有权并向其成员分配收益，也就等同于由农民集体成员来进行决策并向农民集体成员分配收益，集体经济组织所有也就实质等同于农民集体所有了。由此，可以清晰地看出，《民法典》第262条指向的农村集体经济组织代表农民集体行使土地所有权，实则是直接代表全体集体成员（既是农民集体成员，也是农村集体经济组织成员）行使集体土地所有权，而农民集体正是对全体集体成员的整体代称。

那种将“农村集体经济组织成员”与“农民集体成员”割裂，认为二者指向不同人群的观点，一方面是上述割裂农民集体与农村集体经济组织之观点的延续，另一方面也会导致集体土地所有权收益分配秩序的混乱。这是因为：如果农村集体经济组织的成员范围大于农民集体的成员范围，必将导致农民集体的财产福利效应不当外溢;反之，如果农村集体经济组织的成员范围小于农民集体的成员范围，则会导致农民集体的部分成员无法享受农民集体财产的福利。

3.农村集体经济组织的法律内核——农民集体的法人化组织形式

事实上，作为特别法人的农村集体经济组织本身是农民集体组织化、法人化的呈现，这一制度设计既体现了历史的延续性也体现了顺应时代发展的创新。

在人民公社时期，集体所有表现为人民公社所有，农民集体就是作为人民公社的农村集体经济组织;在人民公社解体后，新的农村集体经济组织设立之前，由于一些地方农村集体经济组织缺位，集体所有变得抽象起来;但由于农民集体本身无法具体运营管理集体财产，其所有权的实现仍然需要借助其他主体去具体行使，通过改造农民集体而重建农村集体经济组织成为了不二选择，这正是当前农村集体产权制度改革应予解决的重要任务之一;故此，在通过改革设立作为特别法人的新型农村集体经济组织之后，农村集体经济组织本身就是农民集体法人化改造的结果，而并非是在农民集体之外新设立一个与农民集体并行的独立主体，集体所有仍然具体表现为农村集体经济组织所有，农民集体与农村集体经济组织仍然具有同一性，农民集体和农村集体经济组织通过共同的成员和共同的财产而紧密连接，农民集体的全部财产均由农村集体经济组织具体行使所有权，农民集体的成员作为农村集体经济组织的成员直接通过农村集体经济组织的治理机制享受权利并承担义务。

相反，如果将农村集体经济组织与农民集体割裂，认为农村集体经济组织是一个独立于农民集体的新设立的主体，而不是农民集体本身法人化改造的结果，那么在农村集体经济组织的设立和运行过程中必将面临一系列无法自圆其说的理论障碍和操作障碍——第一，农村集体经济组织的财产是如何来的？无论是解释为来源于农民集体的出资，抑或是解释为来源于农民集体成员的出资，均无法自圆其说。第二，农民集体的土地等财产，为何不让农民集体自己行使并获取收益，而是让另一个不同的独立的主体农村集体经济组织来行使并向由其自身获益？这显然违背财产所有权行使的常识。

四、需要澄清的两点认识误区

1.将农村集体经济组织类比为国有企业

在界定农村集体经济组织的内涵时，有一种较为流行的误区——将农村集体经济组织类比为国有企业，并进而将具有集体经济成分的组织体均视为农村集体经济组织。

例如，笔者调研发现，基层不少同志认为，农民专业合作社、乡镇集体所有制企业等均属于新型农村集体经济组织范畴;在“农村集体经济组织法”的立法讨论中，有不少同志将农村集体经济组织与农民专业合作社相混同。在学术界，“泛化”农村集体经济组织的学术观点也很常见。例如：有观点认为，集体经济组织包括行政社区范围内以土地为基础的集体经济组织，以及其他财产合作形成的农民专业合作社、供销社、信用社以及乡镇企业;也有观点认为，农村集体经济组织可以是法人也可以是合伙制，可以是股份合作社，也可以是农民专业合作社、有限责任公司等。从实践操作看，也的确有不少地方将农民专业合作社、乡镇集体所有制企业等均归类为新型农村集体经济组织，有的村存在多个所谓的农村集体经济组织，有的村将集体与部分农户、市场主体共同投资形成的混合所有制企业也称之为经济合作社并纳入农村集体经济组织范畴。这样一些观点或做法，实际上是将所有具有集体经济成分的组织载体，均视为农村集体经济组织。

毫无疑问，集体资产的运营管理应当形式多样化、产业多元化，农村集体经济组织可以自己直接经营管理集体资产，也可以与其他市场主体合作，或者依法以集体资产对外投资入股等，混合所有制企业也是发展集体经济的有效途径。但在主体上应当严格区分农村集体经济组织本身和具有集体经济成分的市场主体：农村集体经济组织作为承载土地所有权的公有制主体，有其严格的规定性，与农民集体具有本质同一性和唯一对应性;具有集体经济成分的市场主体则可以形态各异，其可以是农村集体经济组织投资设立的全资企业、可以是乡村集体所有制企业、可以是包含农村集体经济组织投资的农民专业合作社、也可以是农村集体经济组织参股的有限公司或者股份公司等。后者虽具有集体经济属性，但其组织载体不属于农村集体经济组织，如果将两者混淆，将导致前者的公有制属性无法坚持、后者的市场化属性受到掣肘的“两败”后果。

进一步言，农村集体经济组织的法律地位之所以不能类比于国有企业，是因为：国有企业是国家用国有财产投资形成的，国家与国有企业也显然属于不同事物;但农村集体经济组织并非农民集体用集体财产投资形成的，农村集体经济组织设立过程中并不存在农民集体向农村集体经济组织投资的过程，而且农民集体与农村集体经济组织本身就是指向同一事物。如果一定要做类比，也只能是将农村集体经济组织对外投资设立的企业类比为国有企业，而非将农村集体经济组织本身类比为国有企业。

2.将农村集体经济组织类比为国资委

另外一种较为流行的误区则是将农村集体经济组织类比为国资委，认为集体土地等集体资产属于农民集体所有，农村集体经济组织并不享有集体资产所有权，而只是代表农民集体对集体资产进行经营管理。这种观点一则是误解了农村集体经济组织代表集体行使土地所有权的内涵——如前所述，农村集体经济组织对农民集体的代表实则是对全体集体成员的直接代表;二则是忽视了农村集体经济组织构成要素的独特性——农村集体经济组织本身由全部集体成员组成，其决策机制以全体成员组成的成员大会为基础，并直接依据法律规定对全部集体资产直接行使所有权。但国资委并非由国有资产的全部主人——全民组成，国资委的决策显然也并不是由全体人民开会讨论作出，国资委自身也不直接对国有财产进行经营管理。可见，集体资产的行使机制与国有资产的行使机制存在着本质的不同：前者是直接行使，由其主体——全体集体成员直接表决行使，其表决的平台便是农村集体经济组织，农村集体经济组织的决策直接体现全体集体成员的意志，农村集体经济组织自身可以直接经营管理集体资产;但后者是间接行使，国资委只是代理人角色，并非真正的所有权主体，国资委自身也并不直接对国有资产进行经营管理。鉴于此，如果机械将农村集体经济组织类比为国资委，并套用国资委的制度设计，则会导致农村集体经济组织对集体财产直接经营管理的功能弱化，并进一步导致集体成员对集体资产运营管理行为的控制从直接控制变成间接控制，反倒不利于集体成员利益的保护。■

（宋志红，中央财经大学法学院教授，中央财经大学不动产与自然资源法研究中心主任/責编 刘玉霞）