美英澳核潜艇协议可能导致国际核不扩散体制溃堤

罗曦

美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS）的首要任务是帮助澳大利亚建造核潜艇，从而开创了核武器国家与非核武器国家合作制造核动力潜艇的先例，也将使澳成为世界上首个拥有核潜艇的非核武器国家。三国在9月15日首脑会晤后发表联合声明称，“将长期致力于维护印太地区的和平与稳定”。然而，审视三边核潜艇协议之后的国际核不扩散进程和“印太”地区安全形势，却是与和平稳定渐行渐远了。

凸显《不扩散核武器条约》漏洞

国际核不扩散机制以1970年生效的《不扩散核武器条约》（NPT）为基石，旨在以禁止核试验、限制核军备、防止核武器扩散为手段，以实现降低核风险并最终实现彻底废除核武器的战略目标。然而，鉴于NPT缔结时的时代背景与国际形势，以NPT为基石的国际核不扩散体制在公平、地位和责任等方面存在诸多问题和漏洞，例如条约只约束缔约国，对缔约国之外的国家没有约束力;退约机制模糊不清，缔约国享有事实上单方面退约的自由权利;没有规定对违约国的制裁举措;国际原子能机构（IAEA）在执行监督保障职能时受到多重制约，等等。

三边核潜艇协议的达成暴露出此前被国际社会忽略的NPT一个重要漏洞，即，没有禁止、也没有监督非核武器国家制造或运作核动力设施的行为，这在某种程度上为无核武器国家将核燃料转化为核武装提供了空间，为核燃料或核技术在“常规用途”与“军事用途”之间切换提供了可能性。

为了防止非核武器国家在和平利用核能时对核材料、核技术进行“非法”扩散，NPT第三条规定，“国际原子能机构制定并执行安全保障措施，以确保特种裂变材料及其他，不致用于推进任何军事目的。”为实施核保障监督职能防止核武器扩散，IAEA于1997年通过了《附加议定书》范本，旨在逐步建立起一套完整的保障监督系统。三边核潜艇协议的达成，同样预示着这套保障监督系统并不“完整”，即缺少对核反应堆尤其是海上核反应堆的监督保障职能，缺少对无核武器国家将核材料用于“非条约限制下的军事用途”的监督保障职能。在《不扩散核武器条约》这一重要漏洞的庇护下，美英两国对澳进行核武装的战略企图一览无遗。

在美英两国提供敏感性核援助之后，澳大利亚的拥核前景究竟如何？通常来说，国家实现核武装需要同时满足四个前提条件：高浓缩钚或铀、工艺技术流程、搭载核弹头的运载工具，以及政治意愿。澳是全球第三大铀矿出口国和全球铀资源探明储量第一大国，也是核供应集团的核心国家之一。冷战时期美英法均在澳进行过数次核武器试验与反应堆掩埋。在澳新（西兰）美同盟的军事承诺下，澳一直在追求美国的核保护伞。此次美英两国将直接向澳方提供高浓缩铀用于核潜艇上的核燃料反应堆，虽然按照协议，澳方需保证核潜艇30年服役期满后将其核燃料反应堆返还供应国，但鉴于IAEA在该领域监督保障职能的缺失，澳要想突破从“用核”到“拥核”的临界点，已非技术或燃料问题，而只是“机会窗口”和政治借口的问题。

美国有选择的核不扩散政策

当今世界的国际核不扩散机制，是美国主导下的国际安全秩序的重要组成部分。受美国“绝对优先”和“实用主义”理念影响，本应凸显公平、价值和道义原则的国际核不扩散机制正逐步显现出工具化、片面化、策略化的弊端。出于确保盟友安全、制衡地区对手的目的，美推行的地区核不扩散政策分为“选择性”扩散和“歧视性”不扩散这样的“双标”做法，预示着“美国治下”的国际和地区核不扩散形势始终逃脱不掉反复性、多变性、复杂性的特点。

针对对手或者“不友好”国家，美常以“核不扩散”为名，对其滥施政治孤立、经济制裁和军事威慑。但美国强制性的不扩散政策往往导致对手国家突破重重阻力“以核谋安全”，朝鲜半岛、伊朗核问题的演变就是结果。而对于盟友或者伙伴国家，美往往采取“选择性”支持政策，以政治承诺、前沿部署、核材料与核技术分享以及核磋商等手段，向它们提供延伸威慑保护。在美庇护之下，英国、法国、联邦德国、意大利、日本、韩国、以色列等都已发展或曾经试图发展核武器。其中，英、法成为联合国承认的核大国，印、以成为事实核国家，韩拥有武器级铀浓缩能力，意拥有核燃料后处理能力，德、日均拥有武器级铀浓缩能力和核燃料后处理能力。

美针对印度的核不扩散政策最具代表性。2006年美印正式签署《民用核能合作协议》，规定IAEA对其民用核设施进行全面保障监督，但选择性地保留八座反应堆、两座块增殖堆以及三座研究堆，不进行全面保障监督，使印成为世界上唯一不加入NPT却可突破核封锁的国家。

美英澳此次达成三边核潜艇协议，既是美借助澳地缘特点遏制中国海上力量发展的结果，也是澳“依美靠美”借机实现本国核潜艇野心的结果，同样还是美“选择性”核不扩散政策的结果。近年来，美国对外战略重心由大国合作迈向大国竞争，其核政策议题重心由核安全向核武现代化转移，核军控外交政策更多呈现“工具主义”“实用主义”倾向。在“任性”退出《中导条约》《开放天空条约》《武器贸易条约》等国际多边军控条约的同时，以“选择性”支持和“歧视性”打压为鲜明特征的地区不扩散政策，成为美制衡地区对手、维护地区主导权的有力手段。

引发地区军备竞赛升级风险

国际多边核军控进程存在着诸多结构性难题，诸如五核国如何尽快达成“不首先使用核武器”承诺，如何在NPT框架下协调推进核裁军与防扩散进程，等等。国际社会对既存的多边核裁军行动（如《禁止生产核武器用裂变材料条约》谈判、《全面禁止核试验条约》生效等）存在巨大争议。受新冠疫情影响，五年一度的NPT全球审议大会推迟举办，大量重要的国际军控活动及会议改以线上方式进行。2021年1月22日生效的《禁止核武器条约》进一步凸显无核国家与有核国家之間的结构性矛盾。三边核潜艇协议的达成则进一步加剧了地区海上核军备竞赛与危机升级风险，严重威胁地区安全形势，冲击既有国际核不扩散进程。

一是地区国家恐将陷入核潜艇军备竞赛。2020年11月巴西开始在法国的援助下建造核潜艇，并计划于2034年服役。2020年8月韩国发布“2021～2025年国防计划”，表示有可能建造三艘4000吨级核动力潜艇。2021年9月韩国首次成功试射潜射弹道导弹，成为首个具有海基战略远程打击能力的无核武器国家。三边核潜艇协议的达成为那些已签署NPT但依然有“核野心”的国家开启了“先例”，即通过制造或购进核潜艇来借机实现“核武装”并免遭国际社会谴责和制裁。韩国已向美明确表示，希望美能向其提供类似技术，日本国内也重新掀起自制核潜艇的呼声。

二是海基中程导弹扩散引发该地区危机升级风险。美国自退出《中导条约》后，一直在“印太”地区谋求研发和部署陆基中程弹道导弹和巡航导弹，其中包含改装海基“战斧”的备选方案。在美英援助下，澳大利亚的核潜艇部队将仿照英国潜艇配置，搭载“战斧”潜射对陆攻击式巡航导弹（TLAM），从而实现在“印太”地区部署海基中导的战略构想。尽管澳方宣称该型导弹将搭载常规弹头，但由于其射程短、易突防且可携载核常两用弹头，极易造成对手国家的情报失误和战略误判。为防止遭受海上核突袭，对手国家可能发动先发制人攻击，从而引发由常规冲突升级为核冲突的风险。

2021年10月18日，美国国务卿布林肯在华盛顿与国际原子能机构总干事格罗西举行会晤。

三是对几近停滞的国际核不扩散进程造成新的冲击。首先是加剧了五核国之间的内部矛盾，削弱了五核国机制的合作基础。澳方在未与法国提前沟通的情况下，取消了之前与法总价值约为560亿欧元的潜艇合同，导致法澳关系与美英法关系受影响。其次是海基“战斧”巡航导弹的可能性扩散，将严重削弱“导弹及其技术控制机制”（MTCR）。该机制的目标是限制成员国向其他国家转让射程300公里、荷载500公斤以上的投送系统及其相关技术。美国向澳方提供“战斧”巡航导弹以及“联合增程防区外导弹”（JASSM-ER），实际上是对“导弹及其技术控制机制”的破坏。再就是对南太平洋无核区的负面影响。作为《南太平洋无核武器区条约》的缔约国，澳曾为推动南太平洋地区无核化进程、反对英法等国在南太地区的核试验发挥巨大作用。美英澳三边核潜艇协议，已然颠覆了澳方曾经在地区无核化进程中的历史贡献，也进一步损害了东盟国家建立东南亚无核区的长期努力。