利益冲突下的海洋生态环境治理困境与行动逻辑

宁靓 史磊

摘 要：新的时代背景下，海洋生态环境治理已经成为国家生态文明建设的重要部分。但是由于海洋环境的跨地域性及环境治理本身的公共性等特征，目前我国海洋生态环境治理存在着诸多问题，治理效果不甚理想。从利益分析的视角发现，多元治理主体内部及主体间利益冲突是海洋生态环境治理困境产生的主要原因。基于“事件情境—行动过程”的研究思路，多元利益协调下海洋环境治理的行动逻辑，应从制度安排、利益补偿、利益争端调解和利益共享保障机制等方面入手，化解利益冲突，提升我国海洋生态环境治理效率与质量。

关键词：海洋生态环境;环境治理;利益冲突;利益协调

中图分类号：D669 文献标识码：A 文章编号：1009-3176（2021）06-027-（11）

一、引言

海洋是生态系统的重要组成部分，也是国家生态文明建设的重要内容。党的十八大以来，我国海洋生态环境保护取得了积极成效，综合2018和2019年《中国海洋生态环境状况公报》披露的信息，我国海洋环境质量总体基本稳定。但是随着工业化、城镇化的快速推进，海洋生态资源过度开发利用、陆源污染物违规排放所带来的海洋环境污染事件依然频发;同时，海上溢油、危化品泄漏等环境风险持续加大。近岸局部海域生态系统仍然多处于亚健康状态。特别是海域生态功能受损、海岸线破坏，赤潮、绿潮等海洋生态灾害高发，对沿海地区生态的承载力带来了巨大挑战，海洋生态环境形势严峻。事实上，由于环境治理属于公共产品，具有显著的外部性，我国海洋生态环境治理仍主要以政府投入为主。但部分地方政府部门在经济目标和环保目标“非对称”的考核压力下，重经济增长、轻环境保护的“短视化”行为尚未得到根本扭转，海洋生态环境治理主动性不高，缺乏系统的治理理念和行动策略，导致治理成效甚微。另外，海洋环境污染具有污染源广和流动性强等特点，除了人类在海洋的活动外，陆地生产活动所产生的各种污染物，也通过江河径流最终汇入海洋，且污染可能涉及多个连片海域。由于治理主体的行政属地限制，沿海与内陆地方政府间存在着环境治理的“搭便车”行为[1]，而且不同区域的沿海地方政府间也面临合作、竞争与责任分担的横向矛盾，这些更加剧了海洋生态环境治理的困境，制约了治理效率的提升。

海洋生态环境治理的现状引发了如下思考：为什么地方政府对海洋生态环境的长期治理没有达到理想效果？治理困境产生的内在根源是什么？如何基于多元主体间利益视角，合作治理海洋环境污染？上述一系列问题亟须解决。本文首先就多元治理主体利益冲突下的海洋环境治理困境进行剖析，接着以黄海海域浒苔绿潮灾害的治理为例，通过“事件情境—行动过程”的逻辑思路，探讨如何通过利益冲突的协调，实现治理主体内部及多元治理主体间在海洋环境治理中的协作，揭示并检验治理行动框架适应性，最后提出实施对策与启示。

二、文献回顾与述评

1.海洋生态环境治理

由于海洋自然环境的特殊性，海洋生态环境治理在主体、工作方法和权力运行维度上有别于陆域环境治理和海洋环境管理[2]。Gilek等认为，海洋环境治理体系需要充分反映海洋社会和生态系统的复杂性与动态性，以及人为和自然压力对系统造成的影响[3]，而且治理需要运行良好的组织和法律作为行动基础和支持保障[4]。Soma等提出，海洋治理是国家行动者、市场、跨国家组织和民间在多层次制度环境中相互作用的过程，经济活动和人民生活质量都取决于高质量的海洋生态治理[5]。在我国，海洋生态环境治理被认为是国家治理体系中生态环境领域的重要组成部分[6]，可持续利用海岸和海洋资源也成为经济高质量发展的核心目标之一。王印红、刘旭认为，海洋环境治理在我国经历了从“行政区行政+行业管理”“区域治理”到“整体性治理”三次范式的转变[7]。王琪、何广顺指出，海洋环境治理各作用主体间的依赖关系、行动方向形成了错综复杂的网络，网络中各成员的行为选择模式，对海洋环境治理的效果产生重要影响[8]。要促进海洋生态环境治理体系的完善，需要优化海洋环境保护政策这一有效治理工具，实现海洋可持续发展[9]。

2.环境治理中的利益分析

著名哲学家爱尔维修认为，“利益是社会生活中唯一的普遍起作用的因素，一切错综复杂的社会现象都可以从利益的角度得到解释”[10]。丁煌将利益理解为一种社会关系，在实践中表现为，为满足不同利益主体复杂关系的需要和对稀缺资源的占有，而进行利益关系协调实现利益平衡的过程[11]。环境治理作为社会做出影响环境决策的过程和制度，随着国家职能向上（向国际和跨国机构）和向下（向州/省/地区和地方当局）的再分配，以及非政府组织和公众决策参与的增加[12]，必然呈现多元利益诉求共存的局面。郑周胜、周俊仰认为，市场机制下的“庇古税”、排污权交易实质上没有扭转我国环境不断恶化的趋势，究其原因是掌握环境资源利益分配权的地方政府缺乏中立性，并干扰市场配置资源的基本功能[13]。杨宏山的研究发现，跨区域的水环境污染治理中执法和协调困难发生的根本原因在于地方政府间存在利益博弈关系[14]。针对环境治理的利益难题，一些学者运用多中心治理、协同治理以及整体性治理理论，尝试构建官民共治和社会共治的现代生态治理体制[15]，使经济利益与社会利益趋于均衡，实现社会环境治理的价值目标并产生更高的社会整体利益[16]。由此可见，环境治理的有效性取决于各利益主体治理目标的一致性，即各主体之间是否形成共同的利益诉求、达成利益平衡，在各相关主体之间实现利益的协调与共容。

3.环境治理的行动策略

针对政府、社会组织、企业和公众参与环境治理的行动策略，国内外学者提出了不同的观点。王勇指出，现阶段我国政府环境治理实行的是“指标下压”的行動模式，通过自上而下逐级委派和部署来完成环保目标[17]。而适当的绩效压力提高了地方政府对于环境治理重要性的认识，可以有效引起政府对公共价值构建的更多关注[18]。在社会力量参与环境治理的行动策略上，谭爽、张晓彤认为，在中国社会情景下，面对环境治理利益相关方的复杂价值诉求，应积极引入社会力量，以“公共价值生产”为核心，落脚策略维度，靠巧治、妙治撬动善治[19]。其中，环保NGO作为环境治理主体之一，在复杂制度空间下需依据不同环境治理类型和资源获取类型，采取不同的行动策略，发挥其应有作用[20]。从企业角度而言，曹海林、赖慧苏指出，加强环境信息披露力度，通过绿色技术创新、提升生产管理水平等方式，企业积极参与环境治理[21]。Daley的研究则发现，地区经济发展与社会文化水平的提升，有利于促进公众参与环境治理行动[22]。但是，陈美岐认为，“无感增长”导致公众对政府环境治理行动缺乏信任感和认同感，应妥善处理公众在参与环境治理中的利益获得、幸福追求、安全保障间的关系[23]。

综上所述，理论界对环境治理的研究范畴和内容日益丰富。而海洋生态环境作为地球生态环境的重要组成部分，随着环境治理多维度研究的不断展开，已经受到国内外学者越来越多的关注。然而，在海洋生态环境治理领域，如何基于多元主体视角，细化并剖析治理主体内外部利益冲突产生的根源，解决环境治理过程中，由于不同治理主体间利益冲突而导致的治理困境，从而实现各方利益协调基础上的海洋环境协同合作式治理，仍然需要“切题”和嵌于中国情境下的深入研究。

三、利益冲突下的海洋环境治理困境

1.治理主体的内部利益冲突

谌杨认为中国环境的监管模式已经由“政府为主导的单一模式”走向“政府、企业、公众共治”的新阶段，但共治主体内部由于客观不足和主观失当所带来的原生缺陷，导致其难以完成环境治理任务[24]。因此，本文分别从地方政府、企业、公众和社会组织的视角，首先阐释不同参与主体内部利益冲突下海洋生态环境治理的困境。

（1）政府视角

纵向维度上，中央政府的放权为地方政府在经济发展中发挥巨大作用提供了条件，发展属地经济、提高就业和改善民生成为其主要的职责。然而，“自主管理”放权的同时，对于政府绩效考核及其引导下的官员晋升机制的加强，又使得地方政府努力为实现经济利益、增加财政收入的目標而进行各种策略的制定、博弈和调整。因此在“晋升锦标赛”传导机制下，海洋生态环境保护所带来的长期公共利益让位于“发展优先”的短期经济利益;横向维度上，由于海洋环境治理中污染边界和行政边界往往不一致，治理过程具有典型的跨地域特征。作为环境治理政策执行的主体，沿海的地方政府占据资源优势，可以依靠海洋资源发展经济，获得经济利益分配的同时承担海洋环境污染治理的费用及其他主体责任。但是，不可否认，由于海洋环境问题的跨地域性，受属地责任和地方利益的羁绊，沿海与内陆、相邻沿海地方政府间所采取的环境治理投入方案和行动不免受自身利益驱动，这不仅会导致海洋环境治理中集体行动的困境，还会产生不同利益矛盾冲突或信任缺失等弊端，使得中央倡导的海洋环境治理政策在“利益过滤”的影响下受到阻滞，整体性公共利益最大化的实现可能再次让步于不同局部间地区利益的博弈。

（2）企业视角

伴随环境治理中企业由过去纯粹的被监管者转变为治理的多元主体之一，其参与程度和重要性均得到提升。通过参与海洋生态环境治理，企业承担社会责任，收获社会声誉，并利用绿色技术创新实现“环保、低耗”的“新动能”转换，实现长期的环境收益。然而，企业作为市场的主体和绝对的“理性经济人”，在追逐经济效益最大化的驱使下，通常会不断地扩大生产规模而忽略入海污染物的排放[25]，甚至有一些企业为了保护其短期经济利益，减少环保支出所包含的绿色技术改造费用及治污成本，隐瞒实际排放的污染量，甚至采用违法方式逃避治污责任，损害公共环境利益。另外，随着环境污染第三方治理市场的发展，从事海洋环境治理工作的服务性公司因逐利本性，往往成为排污企业违法排污的帮凶，与排污单位恶意串通提供虚假环评材料、伪造或者篡改监测数据，帮助其逃避环境行政监管处罚等，做出不利于维护环保公共利益的行为。

（3）公众视角

基于公众视角进行利益分析，首先需要界定公众的内涵。本文研究的公众是指海洋环境治理目标所影响的社会群体、个人。公众既可能是海洋环境污染的受害者或海洋环境治理的受益者，也包括因为个体利益行为所导致海洋环境污染的破坏者。在实际生活中，当个人的公共环境利益受到损害时，公众往往会通过其公共权力的代理人——政府来解决，甚至采用较激烈的游行示威来表达对环境治理的诉求。正如丁煌认为，在公共选择活动中，普通公众首先是追求个人利益，绝不像传统政治学理论中所认为的那样，只追求公共利益而不考虑个人利益[26]。在这样的逻辑下，整体的公共利益和“维私”的个人利益间必然会发生冲突。例如，公众对重大生态环境风险的沿海核电项目，存在与个人收入、现金补偿和健康损害等相关的正负向利益关涉度[27]。显而易见，沿海核电项目对个人就业及收入增长的正向利益与潜在生态环境污染所带来的个体健康损害的消极负面利益间存在冲突，公众自然会在正负向利益的比较权衡中，表明其利益选择偏好。

（4）社会组织视角

目前多元共治的环境治理体系使得环保社会组织获得了更多的资源支持与政治机会，这也是社会组织参与环境治理的两个重要利益要素[28]。当前我国社会组织能力有限，发展不成熟，从与政府、公众互动中所获得的资金、人力、场地和声誉等外部资源成为其生存和发展的重要依赖。在“强化公众参与和社会监督”的政策导向和制度安排下，沿海地区的各级政府部门也逐步将环保社会组织视为海洋环境治理的重要合作伙伴，社会组织在其公益属性下为实现海洋生态环境治理提供了多方参与主体沟通交流的平台。但是，对于政府资源的强依赖，使得我国环保社会组织很容易受到政府行政意愿主导的“政治化”影响。特别是在面对海洋生态环境的群体性环保运动时，由于担心参与这些运动超过了政府政治利益“底线”，失去政府资金和项目资源支持，使得社会组织缺乏强有力的独立声音和自主性，一定程度上丧失了社会组织公共利益聚集的代表性。换句话说，社会组织代表公共利益聚集的独立自主属性和其对资源依赖所带来的利益冲突，必然导致社会组织参与海洋环境治理的独立性角色与专业性作用受到质疑。

2.治理主体之间的利益冲突

在分析了治理主体内部的利益冲突之后，为了更加深入阐释海洋环境治理困境产生的根源，需要进一步讨论多元治理主体间的利益冲突。有效治理海洋环境，必须处理好海洋环境治理主体间的矛盾[29]。海洋生态环境治理的非营利性、非竞争性和非排他性，使其具有了纯公共产品的特质，也决定了沿海地方政府成为海洋环境治理的核心主体。一方面，作为公共利益的“代理人”，地方政府需要维护公众的公共环境福利，促进社会、经济和环境的协调发展;另一方面，地方政府有其自身利益，他们的利益函数中除了经济利益，还有政治稳定等政治利益因素，且政治利益因素是第一位的[30];而企业作为市场决策的主体及海洋环境治理的责任主体，扩大生产，追求经济利益最大化是其首要目标。在政府和企业不同利益的博弈中，由于根本价值目标不同，企业在政府海洋规制政策的影响下，为符合环保减排要求，必须增加企业环保投资，进行绿色技术创新或者增加企业环境治理成本，而这有可能导致其短期内的绩效下降，利润减少。同时，在政府的海洋环境政策执行过程中，有些责任企业参与污染防治的积极性不高，为了逃避规制，甚至出现偷排污染物入海的情况。

公众和企业间的利益冲突根源于公众的环境权与企业对经济利益追求间的矛盾。公众拥有享受清洁健康海洋环境和对环境侵害行为进行上诉的权利，体现了环境公共利益的基本人权，具有公益性、社会性和共享的非排他性等特点[31]。而随着我国社会经济发展，在政治层面，公众的公民意识和生态维权意识也随着时间推移而不断增强，对于危害自身环境利益和权利、破坏海洋环境的行为容忍度越来越低。2017年，国家海洋督查组进入广东省，仅一个月时间就接受322宗有关沿海企业海洋环境污染的举报，涉及围填海、污水排放、岸滩垃圾、非法采砂等问题[32]。又如，2012年7月，江苏南通某企业尾水排海工程，导致启东群体性事件发生。公众采取较为激烈的方式上街公开反对该项目，最终南通市人民政府决定永远取消该企业排海工程项目。启东群体性事件的爆发究其原因，一方面，地方政府在自身利益最大化驱使下，海洋环境污染的时滞性让位于经济增长的即时性利益，政府的政策执行容易产生象征性偏差，使得涉海环境项目审查过程虚有其表，公众环境利益诉求未能得到有效反馈[33];另一方面，启东沿海的渔民没有从该企业项目中得到任何好处，反而项目产生的污染将影响与他们生计息息相关的渔场，这种根本利益的冲突，自然引起强烈反对的声音。

由以上的分析可见，在多元治理模式下，不同治理主体内部及主体之间都存在着相关利益冲突。这些利益冲突的存在，使得海洋生态环境治理存在著“权责模糊、成本与收益失衡、企业和公众无序低效参与”等重重困境。近几年，中央一再强调，在发展经济的同时兼顾海洋生态环境保护，《全国海洋经济发展“十三五”规划》也明确指出“要科学统筹海洋开发与保护”。因此，面对利益冲突下的治理难题，需要协调各方利益，鼓励不同治理主体间协同合作，下文的研究将给出行动逻辑和治理方案的分析。

四、海洋生态环境治理行动逻辑：以浒苔绿潮灾害治理为例

1.浒苔绿潮灾害发生背景及治理行动阶段

从2007年6月起，山东省沿海包括青岛、烟台、日照等市，每年入夏时节持续性遭受黄海海域浒苔绿潮灾害侵袭，浒苔最大分布面积呈总体上升趋势[34]。虽然浒苔并没有毒，然而如数十个“足球场”一般大面积的浒苔能遮蔽阳光，影响海底藻类的生长;死亡的浒苔会沉淀在海底，消耗海水中的氧气，腐烂后还产生大量有害物质;另有研究表明，浒苔分泌的化学物质很可能对其他海洋生物造成不利影响，对海洋生态环境平衡带来危害。浒苔爆发也会严重影响景观，干扰旅游观光，对滨海旅游业带来严重影响。据有关部门不完全统计，2016年青岛市因浒苔灾害影响总损失达近50亿元[35]。

浒苔作为绿潮灾害的一种，是一种跨区域的海洋生态灾害。青岛所处的胶州湾三面被陆地包围，海水流动性小，周边有大量的工厂、码头设施，加上青岛气温适宜等因素，都加速了浒苔的生长。为全方位开展浒苔所带来的海域污染治理，青岛市自2008年开始，特别是为保障2008年奥帆赛和2018年上合组织青岛峰会的顺利进行，进行了一系列浒苔灾害治理的行动。从“自家门前”打捞、设网拦截的被动式应急治理到协调各方利益下跨区域联防联控的治理模式（见表1），为考察海洋生态环境治理提供了一个可供参考的典型案例。

由上表可以看出，浒苔治理由一开始为了保障奥运赛事的应急阶段，逐渐过渡到包括山东省和江苏省沿海各市在内的跨地域联防联控的治理阶段。从2013年起，青岛市为治理每年的浒苔绿潮灾害，实施海洋大型藻类灾害专项应急指挥部统一指挥、调度浒苔处置措施。组建了由190多艘渔船组成的打捞船队，设置海湾拦截网，对沿海重点海域内浒苔实施清捞和拦截;按照属地管理原则，对上岸和湾内浒苔，确保随来随清、随清随运、日清日洁;利用卫星监测预报、近海动态监视监控系统等，及时提供浒苔监测预警信息，充分发挥“空、天、海、陆”四位一体的监视监测体系的作用，精准科学地实施海陆处置。

从不同阶段的治理效果来看，2008年的浒苔应急治理措施起到了短期内的积极作用，通过青岛市政府主导的模式，社会组织、企业和普通市民全员参与，实现了短期专项治理的目标。但是，由于浒苔绿潮灾害的跨区域性和持续性，短时期的应急治理行动难以解决长久问题。特别是由于不同沿海省市跨域政府主体间有关浒苔源头定论的“明争暗斗”和利益失衡，导致跨地域浒苔灾害治理存在较大的合作上困难。海洋生态环境问题的外溢性，使得青岛市即使每年加大浒苔治理投入，也会被源于其他地区的输入性浒苔污染而抵消，难以提升浒苔灾害治理的长期效果。同时，在属地治理阶段，当地政府行政命令主导下的浒苔拦截、打捞和陆地清理工作，虽然保证了环境政策的执行力，浒苔灾害能够得到及时控制，也便于上级政府考核，但是政府主导原则不可避免地加重了属地政府环境治理的财政、人力和物资调度负担，挤压了企业、社会组织参与治理行动的空间，削弱了它们参与生态环境治理的积极性。2016年，跨区域联防联控机制建立，浒苔绿潮灾害治理从青岛市的“单打独斗”进入“跨区域协同治理”的新阶段。多元治理主体利益协调和共享的治理行动，使得浒苔灾害治理取得显著成效，在2019年浒苔灾害达历年最大规模情况下，青岛市近海浒苔上岸堆积量实现了历年最低，极大地减少了浒苔污染对沿海一线的影响。

2.利益冲突协调下浒苔绿潮灾害治理的行动过程

（1）制度构建：确立区域利益协调的组织机构与工作机制

制度化、规范化、标准化的利益表达是跨区域生态环境治理的基石，为区域生态环境治理主体提供交流的机会和渠道，充分表达自身利益与知晓他方利益诉求[36]。2016年，由自然资源部牵头，建立黄海跨区域浒苔绿潮灾害联防联控工作机制和协调组，分别有山东省、江苏省和青岛市（以下简称“两省一市”）领导直接参与，通过当面研讨交流，进一步明确任务目标和工作责任，开展区域性“联合打捞、共同治理”，全过程实施绿潮防灾减灾。在制度化的工作机制下，“两省一市”成立由政府牵头、多部门参与的浒苔绿潮灾害联防联控工作小组，做好源头治理和防治以及浒苔绿潮末端治理。同时建立区域间信息通报制度，要求互相通报早期预防、应急处置等工作信息，以解决因为“利己性”而导致的信息扭曲和信息共享失灵等问题。信息沟通和交流的及时与透明，为跨区域政府间利益目标的协调搭建了平台，有利于增进不同地域政府间的相互信任，能够发挥整体的政治智慧，提高治理决策和行动质量。2018年，自然资源部出台《保障2018年青岛上合组织峰会浒苔绿潮联防联控工作方案》，强调做好相关省份沿海的早期浒苔防控。该方案的出台具有应急政策的性质，是国家整体利益与地方局部利益博弈的结果。在重大国家政治利益面前，通过纵向的协调性控制，为地方政府化解利益冲突注入了直接动力。自然资源部在联防联控工作制度的基础上，2019年又制定了《黄海跨区域浒苔绿潮灾害监测预警会商业务规定》，联合山东省、江苏省、青岛市相关部门和自然资源部及国家卫星海洋应用中心等单位，通过定期讨论沟通监测结果，打破部门科层界限，实现了跨地域基础上的跨部门协同。

（2）公私合作：多元治理主体间经济利益共创共享

虽然联防联控机制的建立，重构了新型的区域性海洋生态环境治理的制度体系，但是经济利益是地方利益的主要内容，要有效规制地方利益冲突，减轻由于环境治理成本投入和地區利益分配不均带来的矛盾，实现各地方利益协调下的区域生态环境治理合作，只有通过产业利益共享实现[37]。为了实现该层面利益的协调，青岛市科技局、江苏省科技厅和山东省科技厅共同推荐并于2017年启动了重点科技项目“浒苔绿潮形成机理与综合防控技术研究及应用”，共同发展浒苔绿潮长效预警预报和高效资源化利用技术，探讨建立浒苔规模资源化利用产业基地。现在，在江苏沿海打捞的浒苔，经高温暴晒处理后，除了在本地企业进行无害化处理，部分会运抵位于山东胶州的资源化利用产业基地，加工成具有极高价值的独特海洋产品，彰显了浒苔治理所带来的跨区域经济和社会双重效益。浒苔利用的产业化和市场化，也为“两省一市”海洋产业和企业的发展带来了新机遇。相关企业开始主动参与浒苔治理行动，成为浒苔专利技术研发的中坚力量。例如，山东青岛的海大生物集团开发浒苔处理及应用专利十余件，并且为了更快收集和科学处理浒苔，实现面向市场的资源化利用，自筹资金建造两艘浒苔海上移动处置平台，加入打捞编队。江苏省为了推动浒苔处理技术成果的转化和落地，形成企业参与浒苔灾害治理的激励机制，2018年开始以政府购买服务的方式，公开招标浒苔打捞和处理服务，已经有十余家企业主动参与。

（3）属地动员：政府利益引领与激励下的社企主动参与

海洋生态环境治理的公众性、公益性为社会力量参与到污染源头早发现、早治理中提供了可能性。例如，在苏北紫菜养殖区域，当地政府通过环保宣传与监督引导，使得养殖户逐渐认识到浒苔带来的问题。在不影响自身经济利益的前提下，养殖户科学调整紫菜养殖的生产方式，这对减少浒苔早期孢子分裂，降低浒苔爆发有显著作用，实现了源头控制。在动员社会力量参与清理工作方面，早在2008年，青岛市政府就通过媒体正面宣传，让市民科学认识浒苔绿潮灾害的严重性，了解海洋生态环境恶化对自身生活的影响。通过积极引导，至今青岛市已有来自企业、社会组织、学校和街道社区的几万名志愿者参与浒苔打捞与沿岸清理工作。属地政府统筹下的多元主体联动模式，增加了参与者对海洋生态环境治理的实践体验与感受，提升了其参与环境治理的主体意识，增强了其保护家园环境的自豪感和热情，多元主体由“被动参与”转向“主动参与”。青岛市政府为了补偿企业所提供的机械设备处理浒苔的费用，与中石油、中石化公司商定由政府付费，对浒苔机械设备车辆进行现场免费供油，保障了企业参与的积极性。以上浒苔绿潮灾害治理中公众和企业能够主动参与的逻辑在于：公众作为美丽清洁海洋环境公共利益的最终受益者，实质上是海洋生态环境治理的内在动力。多元主体集体治理行动的方案要“落地扎根”，很大程度上需要属地政府作为主导力量，在环境治理方案的制定与实施中，通过利益引导、利益实现和利益共享，对利益关系进行重新安排，统筹兼顾协调利益冲突。

五、结论与启示

海洋生态环境持续恶化现象，表面看是人类活动对海洋资源环境攫取的后果，实质上是在有限海洋资源约束下，不同主体基于不同利益驱动所产生的行为差异所致，表现为海洋经济利益被过度追逐、生态治理成本跨地域投入不均衡、治理“碎片化”和社会约束被弱化等治理困境。本文在揭示各主体内部和不同主体间利益冲突及其谋利行为所导致的治理困境基础上，厘清海洋生态环境治理过程中各主体的角色，通过剖析浒苔绿潮灾害的治理案例，分析利益协调下海洋环境治理的行动逻辑。笔者认为，构建可消解、弱化海洋生态环境治理过程中价值冲突的协调机制是解决海洋生态环境治理困境的关键。这需要从制度安排、利益补偿、利益争端调解和利益共享保障机制四个方面入手，以确保多元治理主体间的价值平衡与价值协调。

1.形成国家层面海洋生态环境治理的制度安排

由浒苔绿潮灾害治理的案例可以看出，各地区政府面对浒苔带来的环境问题而采取的行动，不可避免地存在“地方利益至上性”。同时地方政府会考虑环境治理成本投入而带来的损益值，并以此作为下一步行动的参考。因此，针对跨地域海洋生态环境治理中不同地方政府利益冲突的协调，需要中央政府层面强有力的引领与控制。换句话说，在我国“强政府”的情境下，中央制定的顶层政治、经济、法律和环境保护制度为海洋生态环境治理整体利益的分配和调节提供了一个基本框架，规范了各地方不同治理主体行动的基本准则，引导各地方政府和不同部门间建立跨地域协商和合作制度，实现了考虑多方利益诉求下的综合决策，为跨地域海洋生态环境治理走向海洋经济利益、社会公共利益和生态效益均衡协调提供顶层制度保障。

2.创新海洋生态环境治理的利益补偿机制

生态环境治理中的利益补偿依据利益公共性和发生领域可分为资源经济补偿、区域生态补偿和资源生态补偿三种类型[38]。其本质上强调的是对因保护或破坏海洋环境而获取的经济利益的再次分配，使不同治理主体间的利益分配呈现较为公平的一种状态，保护其参与海洋生态环境保护的积极性。在目前的海洋生态补偿中，主要依靠地方政府财政的利益转移，如税收返还、财政补贴等，补偿方式单一，政府单方面投入大。而创新利益补偿机制，要充分考虑民间资金和市场的作用，实现“受益者付费、破坏者补偿”。对于个人或企业享用海洋生态环境带来经济效益的，应相应缴纳海洋资源税、海洋生态环保税等，并将税收所得建立海洋生态环境治理专项基金，直接用于补偿海洋生态环境退化的受害者损失，实现政府财政补偿机制与市场机制相辅相成的海洋生态环境治理利益补偿新机制。另外，中央在政府利益补偿中要继续发挥核心作用，通过中央财政的转移支付和应急管理资金，补偿由于突发海洋生态灾害所造成的地方性经济损失。

3.完善海洋生态环境治理的利益争端调解机制

由于海洋环境生态治理问题涉及多方利益相关者，如地方政府、企业、当地居民、社会组织等，各自有着不同的价值诉求，因此治理过程中一旦发生利益争端和冲突，其解决途径不能仅靠政府单方协调解决，而应是一种多元治理模式。换句话说，虽然有上级政府参与调节和相关法律制度规范来判定责任，但仍然需要完善海洋生态环境治理争端调解的“软机制”，即利益各方要基于海洋生态环境治理共同体的责任与成本共担原则，具备参与调解的自觉性和意愿。一旦出现利益争端调解，能够平等坦诚，通过协商、合作和互惠互利的方式进行解决。

4.构建海洋生态环境治理的利益共享保障机制

利益共享是多元主体参与环境共同治理的终极目标，是治理是否有效的判断标准之一，也是链接利益诉求和利益协调补偿方式的重要保障。在共同治理情境下，通過深入跨区域合作，开展政府-企业生态环境项目对接和区域应急联动等治理措施，海洋生态环境的改善将给参与多元治理的各主体带来共同的整体利益。但由于海洋生态环境的特殊性，决定了其治理主体在利益共享诉求方面的多样性。因此，在利益共享的保障机制构建上，应完善多元主体利益诉求表达的渠道和平台，提升企业对于生态环境可持续性发展的理念认知，不断增强公众对于优美海洋生态环境公共利益的获得感、幸福感。同时，通过定期监督和审查，确保海洋生态区域内政府间合作治理相关制度的执行，共同享有优化后海洋生态资源开发利用机遇，实现海洋生态环境治理共治共享的新格局。

参考文献：

[1]SIGMAN H. Transboundary Spillovers and Decentralization of Environmental Policies[J]. Journal of Environmental Economics and Management， 2005， 50（1）：82-101.

[2]全永波， 尹李梅，王天鸽.海洋环境治理中的利益逻辑与解决机制[J].浙江海洋学院学报（人文科学版），2017，34（1）：1-6.

[3]GILEK M， HASSLER B， JENTOFT S.Marine Environmental Governance in Europe： Problems and Opportunities[A].GILEK M， KERN K. Governing Europes Marine Environment： Europeanization of Regional Seas or Regionalization of EU Policies？ [M].Aldershot： Ashgate Publishing Limited，2015：249-264

[4]GRIP K. International Marine Environmental Governance： A Review[J]. Ambio， 2017， 46（4）：413-427.

[5]SOMA K ， VAN TATENHOVE J ， VAN LEEUWEN J . Marine Governance in a European context： Regionalization， integration and cooperation for ecosystem-based management[J]. Ocean & Coastal Management， 2015， 117（11）：4-13.

[6]白福臣，吴春萌，刘伶俐.基于整体性治理的海洋生态环境治理困境与应用建构——以雷州半岛为例[J].环境保护，2020，48（Z2）：65-69.

[7]王印红，刘旭.我国海洋治理范式转变：特征及动因[J].中国海洋大学学报（社会科学版），2017（6）：11-18.

[8]王琪，何广顺.海洋环境治理的政策选择[J].海洋通报，2004（3）：73-80.

[9]许阳，王琪，孔德意.我国海洋环境保护政策的历史演进与结构特征——基于政策文本的量化分析[J].上海行政学院学报，2016，17（4）：81-91.

[10]北京大学哲学系外国哲学史教研室.十八世纪法国哲学[M].北京：商务印书馆，1963：496.

[11][26][30]丁煌.利益分析：研究政策执行问题的基本方法论原则[J].广东行政学院学报，2004（3）：27-30，34.

[12]REED M G ， BRUYNEEL S . Rescaling Environmental Governance， Rethinking the State： A Three-dimensional Review[J]. Progress in Human Geography， 2010， 34（5）：646-653.

[13]郑周胜，周俊仰.政府悖论产生的原因及其后果分析[A].区域经济论丛（10）[C].北京：中国经济出版社，2010：240-249.

[14]杨宏山.构建政府主导型水环境综合治理机制——以云南滇池治理为例[J].中国行政管理，2012（3）：13-16.

[15]俞可平.如何推进生态治理现代化？[J].中国生态文明，2016（3）：74.

[16]梁甜甜.多元环境治理体系中政府和企业的主体定位及其功能——以利益均衡为视角[J].当代法学，2018，32（05）：89-98.

[17]王勇.从“指标下压”到“利益协调”：大气治污的公共环境管理检讨与模式转换[J].政治学研究，2014（02）：104-115.

[18]关斌.地方政府环境治理中绩效压力是把双刃剑吗？——基于公共价值冲突视角的实证分析[J].公共管理学报，2020，17（02）：53-69+168.

[19]谭爽，张晓彤.“弱位”何以生“巧劲”？——中国草根NGO推进棘手问题治理的行动逻辑研究[J/OL].公共管理学报：1-21，（2021-09-02）[2021-09-04].https：//doi.org/10.16149/j.cnki.23-1523.20210902.002.

[20]杨秀勇，朱鑫磊.环保NGO参与环境治理的作用效果、限度及行动策略——基于国内十个典型案例的实证分析[J].岭南学刊，2021（04）：45-54.

[21]曹海林，赖慧苏.公众环境参与：类型、研究议题及展望[J].中国人口·资源与环境，2021，31（07）：116-126.

[22]DALEY D M. Public Participation and Environmental Policy： What Factors Shape State Agencys Public Participation Provisions？ [J]. Review of Policy Research，2008，25（ 1） ： 21-35.

[23]陈美岐.价值转向视角下公众参与生态环境治理的实践路径[J].四川师范大学学报（社会科学版），2021，48（03）：78-86.

[24]谌杨.论中国环境多元共治体系中的制衡逻辑[J].中国人口·资源与环境，2020，30（6）：116-125.

[25]张继平，王艺霏，李强华.海洋陆源污染治理中政府与企业的博弈分析[J].国家行政学院学报，2016（5）：60-64，142-143.

[27]王刚，徐雅倩.公众风险感知的影响因素：一个利益与信息的双维审视——来自L市的实证分析[J].东北大学学报（社会科学版），2020，22（1）：73-80.

[28]葉托.环保社会组织参与环境治理的制度空间与行动策略[J].中国地质大学学报（社会科学版），2018，18（6）：50-57.

[29]龚虹波.海洋环境治理研究综述[J].浙江社会科学，2018（1）：102-111.

[31]蔡守秋.环境权实践与理论的新发展[J].学术月刊，2018，50（11）：89-103.

[32]国家海洋督察广东行结束，收到群众举报件30批322宗[EB/OL].金羊网，（2017-12-19）[2020-09-08].https：//news.ycwb.com/2017-12/19/content_25801711.htm.

[33]张继平，王恒，赵玲.我国涉海工程环评审批政策执行偏差：象征性执行研究[J].中国行政管理，2018（3）：90-95.

[34]中国海洋灾害公报（2008年-2018年）[R/OL].中华人民共和国自然资源部网站，（2019-11-07）[2020-09-20].http：//www.mnr.gov.cn/sj/sjfw/hy/gbgg/zghyzhgb/.

[35]陈尚.防治浒苔要提前跨省联动[EB/OL].青岛新闻网，（2017-04-17）[2020-09-22].http：//news.qingdaonews.com/qingdao/2017-04/17/content_12008516.htm.

[36]郭钰.跨区域生态环境合作治理中利益整合机制研究[J].生态经济，2019，35（12）：159-164.

[37]汪伟全.区域一体化、地方利益冲突与利益协调[J].当代财经，2011（3）：87-93.

[38]杜群.生态保护及其利益补偿的法理判断——基于生态系统服务价值的法理解析[J].法学，2006（10）：68-75.

（责任编辑 矫海霞）