中国国家公园社区共管机制构建框架研究

张 引 杨 锐

中国国家公园社区人口密度大、集体土地权属复杂、社会经济条件落后，在国家公园体制建设中面临社区权益受损、土地利用冲突显著、参与程度不足等问题[1]。社区共管(Communitybased Co-management，CBCM)是国家公园管理机构(National Park Authority，NPA)缓解人地矛盾的重要举措，其重要意义在于：1)实现保护管理目标的必要条件──国家公园的保护管理政策必须取得广大社区居民的支持，才能在农村基层真正实施；2)保障社区居民权益的重要渠道──社区居民依法享有国家公园内部分集体土地的使用权和收益权，也享有对国家公园保护管理的知情权和参与权；3)降低保护管理成本的有效措施──国家公园地处偏远、面积较大、事务庞杂，社区共管可以极大程度降低保护管理中的交通、信息和人力成本[2]。

然而，我国国家公园社区共管机制建设面临政策要求模糊、内涵界定不清、机制类型庞杂的问题[3]。首先，中办、国办印发在《建立国家公园体制总体方案》十七条中提出应“建立社区共管机制”，包括明确居民生产生活边界、签订合作保护协议、合理规划建设入口社区等，但并未清晰界定其目标、原则和实施细则。其次，10个体制试点在总体方案中对社区共管的内涵界定不一，从单一的设立生态公益岗位(大熊猫)、社区共管委员会制度(热带雨林)，到综合的社区保护与发展协调措施(南山、祁连山、三江源、神农架等)不等(表1)。最后，社区共管机制建设类型庞杂，如钱江源地役权制度、三江源生态公益管护岗位制度、普达措特许经营制度，各种机制类型的必要性与可行性、适用条件与范围，以及不同机制类型间的关系缺乏深入理论分析和逻辑阐释[4-6]。

表1 10个国家公园体制试点总体方案对社区共管的内涵阐述

导致上述问题的重要原因之一，是我国国家公园社区共管机制构建缺乏系统的理论框架，难以为政策制定、试点实践提供有力指导。国内研究只集中在国家公园社区共管的典型案例分析[4-6]，或社区参与[7]、社区权利[8]等社区共管的部分内容；国外研究涉及社区共管的类型、条件、特征和评估[9-12]，但对我国国家公园特殊管理体制、人口密度和社会文化的适用性不足。鉴于此，本文旨在明确我国国家公园社区共管机制构建的基本内涵、理论框架和实施路径。通过文献综述与分析，梳理、归纳和比较分析了45个国内外自然保护地社区共管案例，从中选择了20个案例开展实地考察，并在2018─2019年开展了保护地社区访谈73次、座谈会10次和专家访谈11次。其研究意义在于：1)深化对国家公园社区共管机制的理论认识，明确其目标、原则、主客体、类型、模式和适用性；2)为各个体制试点不同社区共管机制的选择提供案例库和理论指导；3)为国家林草局(国家公园管理局)推动社区共管机制实施、制定社区管理相关政策提供借鉴和参考。

1 中国国家公园社区共管机制的基本内涵

1.1 社区共管的概念

社区共管是自然资源保护领域的术语，是指政府和资源使用者团体对资源管理的权责利共享[13-14]。由于社区概念、资源类型、共管模式等差异，学术界对社区共管尚无一致定义[15]。在国家公园的语境下，本文将其定义为“为实现生态保护与可持续发展目标，社区、NPA、中央和地方政府及其他主体共同保护国家公园的自然资源，并逐渐实现权责利共享的过程”。鉴于此，对国家公园社区共管有4种不同的理解：1)一种国家公园社区治理“理念”，代表深层次的社区参与，体现对社区权益的尊重；2)一种国家公园社区治理“模式”，构建国家公园和谐社区关系的典范，可供复制和推广；3)一种国家公园社区治理的“机制”，制定系统化、流程化的程序与规则，保障社区的经济、政治和土地权益；4)促进多方主体权责利平衡的“过程”，在实践中不断演进和逼近国家公园社会公平正义的目标[2]。

1.2 社区共管的目标

对社区共管的目标可以有多种不同的理解。在学术研究上，一部分学者认为社区共管是以生态保护为主要目标、可持续发展为次要目标；还有一部分学者认为生态与可持续发展应同时作为社区共管的主要目标[16]。在实际操作上，以可持续发展为目标的社区共管相对容易进行，但以生态保护为目标的共管很难得到社区的支持。其实，社区共管既然需要多方主体的共同参与，就必然要实现其共同目标和个体目标。在国家公园的语境下，社区共管的长期目标是实现生态保护与可持续发展的结合，短期目标可以在生态保护和可持续发展之间有所侧重。

1.3 社区共管的主体

刘霞指出，自然保护区社区共管的参与主体十分复杂，且存在“保护区+社区+政府”“保护区+社区+政府+非政府组织”和“保护区+社区+政府+公司”等多种组合方式[16]。从理论上分析，在国家公园土地利用、资源保护等方面具备合法权利的主体，都可以成为社区共管的主体，包括中央政府(国家林草局、财政局等相关部门)、NPA、农民集体(含村民委员会、农户与村民)，以及其他主体(地方政府、非政府组织、企业、公众等)。各主体的作用和关系如图1所示。

图1 中国国家公园社区共管的主体(作者绘)

1.4 社区共管的客体

国家公园社区共管的客体包括界内国有土地及自然资源、集体土地及自然资源，以及界外与生态保护有关联的区域。首先，对于界内国有土地和自然资源，《中华人民共和国宪法》规定社区居民属于“全民”的一分子，有权利参与国有资源的保护管理，当NPA产生社区合作需求时，可选择性地建立社区共管机制。其次，对于界内集体土地和自然资源，《中华人民共和国土地管理法》规定农民集体依法享有土地及自然资源的所有、使用和经营权，在法理上有建设社区共管机制的必要性。最后，对于国家公园界外与生态系统保护相关的区域，当NPA产生合作保护需求时，可选择性地建立社区共管机制(图2)。

图2 中国国家公园社区共管机制的客体与空间范围(作者绘)

2 中国国家公园社区共管机制构建理论框架

为提出中国国家公园社区共管机制构建理论框架，需要回顾社区共管的理论基础，分析国内外国家公园与自然保护地社区共管的经验教训，结合中国国家公园社区共管的特征与内涵，进而推导出本土适宜的理论框架。

2.1 理论基础

社区共管并非一个固定状态，而是绝对政府管控与绝对社区管控之间的连续治理带谱(Governance Continuum)，有着不同程度的权责利划分[17]。基于阿恩斯坦(Arnstern)的公众参与阶梯理论(A Ladder of Citizen Participation)，Sen和Nielsen将渔业资源社区共管的连续带谱划分为指导、协商、协作、顾问和授权5个层级[18-19]。在自然保护地领域，世界自然保护联盟(International Union for Conservation of Nature，IUCN)将社区共管型保护地(Co-managed Protected Areas)分为咨询建议、协商协议、权责共担三大类，其中社区赋权不断增强[20]45。不同社区共管机制类型之间并无优劣之分，重在因地、因时与因事制宜[21]。

2.2 国际经验与国内探索

笔者在《世界自然保护地社区共管典型模式研究》一文中，基于IUCN自然保护地治理带谱理论，将世界自然保护地社区共管分为指令、咨询、协议、合作、联合和授权6种类型，其模式选择受管理体制、土地权属、社区类型等综合因素影响[22]。在管理体制方面，我国国家公园体制建设强调中央事权和严格保护，社区很难参与决策；在土地权属方面，我国NPA具备国有和集体土地和资源保护管理权，社区对集体土地的使用和收益权受限；在社区类型方面，我国国家公园社区人口基数大且素质低、经济欠发达、资源依赖程度高，以经济发展为主要利益诉求，只有在少数民族聚居等部分地区，社区才有参与保护管理的意愿和能力。因此，指令式、咨询式社区共管在我国适用性较高，协议式、合作式社区共管在我国适用性中等，而联合式、授权式社区共管的适用性较低(表2)。

表2 世界自然保护地社区共管典型模式分析[23]

在《中国自然保护区社区共管现状分析与改革建议》中，将中国自然保护区现有的社区共管分为社区聘任、社区共管项目、社区共管委员会、协议保护和社区利益分配五大类[23]。其中，社区聘任和社区共管项目都属于指令式共管，主要是通过扶持社区就业、产业发展和能力建设的方式展开。社区共管委员会根据参与主体的不同，有差异化的表现形式。武夷山社区共管委员会由保护地管理机构、区县及乡镇政府、村民委员会共同组建，社区主要承担执行工作，属于指令式共管[24]；壶瓶山自然保护区社区共管委员会主要起到了社区协商和咨询功能[25]；而白马雪山自然保护区社区共管委员会在非政府组织的帮助下建立，以村民为主体，实质上是社区与保护地管理机构的合作机制，属于合作式共管[26]。协议保护、社区利益分配都属于协议式共管，由社区共享部分保护管理的权力、责任和利益，在部分社区保护意愿与能力较强、管理机构能调动较多的社会和经济资源的自然保护区适用。综上，在中国自然保护区社区共管实践中，主要出现的是指令式、咨询式共管模式，兼有协议式与合作式共管模式，这些共管模式在国家公园体制下仍然适用。

2.3 理论框架

鉴于社区共管的理论基础和国内外经验，本研究提出中国国家公园社区共管机制构建框架，将中国国家公园社区共管机制分为社区管控、扶持、协商、协议与合作5个类型，其中社区赋权程度不断升高，又可细分为15个机制小类(图3)。1)社区管控机制。国家公园管理单位在建设、经营、生产生活方面对社区进行科学管控，可细分为建设管控、经营管控、生产生活管控，以及为弥补社区权益损失的生态补偿机制。2)社区扶持机制。泛指国家公园管理单位对社区的帮扶和支持措施，包括社区聘任、培训、产业引导和利益分配机制。3)社区协商机制。充分的沟通协商有利于NPA与社区间的信息传递、矛盾缓解和共识达成，是形成良好合作伙伴关系的基础，可分为信息交流、规划参与和事务协商机制。4)社区协议机制。社区共管的本质是多方主体在自然资源保护管理上的权责利细分，协议机制能以书面形式将其权责利固定下来，以形成稳定的合作伙伴关系。5)社区合作机制。由于生态系统保护的复杂性与动态性，在特定时期、区域和情况下，国家公园管理单位应与社区建立平等、互助的其他合作伙伴关系。其合作目的、形式和模式较为灵活，可包括界外合作、项目合作和特殊保护合作机制等。相关机制类型细分及参考案例如表3所示。

图3 中国国家公园社区共管机制构建框架(作者绘)

表3 中国国家公园社区共管机制类型细分与参考案例[4，22-23，25，27-39]

2.4 适应性分析

社区共管并非在所有国家公园、所有区域都适用，任何共管机制类型都有其适应条件和适应范围。总体看来，社区管控和扶持机制是必要的，适宜于所有国家公园，但需依据实际情况进行机制细化；适当的社区协商机制也是必要的，其协商内容、程度和方式要根据保护管理需求、社区参与意愿和能力等综合要素决定；社区协议和合作属于可根据实际情况而选择性建立的社区共管机制(表4)。各类社区共管机制也有其适用的空间范围。对于国家公园界内集体和国有的土地和自然资源，各类机制都适用，对于界外与生态系统保护相关的区域，由于NPA缺乏管辖权，以扶持、协商、协议和合作机制为主(表5)。

表4 中国国家公园社区共管机制类型的适应条件分析

表5 中国国家公园社区共管机制类型的适应范围分析

3 中国国家公园社区共管机制构建的实施路径

为确保各个NPA能妥善构建和实施社区共管机制，国家林草局(国家公园管理局)应当从法律、体制、市场、资金和社会5个层面予以保障。各个共管机制与实施路径的对应关系如图4所示。

图4 中国国家公园社区共管机制的实施路径分析(作者绘)

3.1 法律路径

从法律上明确社区在国家公园中的基本权利和义务，是实施社区共管机制的必要前提[23]。建议在《中华人民共和国国家公园法》中提出建立社区共管机制，由全国人大出台《中华人民共和国自然保护地社区权益保护法》，保障自然保护地社区的基本权利和义务[8]。建议由国家林草局制定《中华人民共和国国家公园社区参与规范》，明确社区在国家公园建立、规划、管理和评估等阶段的参与程度、内容和方式。建议由全国人大出台《中华人民共和国国家公园特许经营法》，保障社区特许经营优先权，非社区特许经营主体有回馈与扶持社区的义务。

3.2 体制路径

社区共管机制的有效运作需要中央政府、NPA提供必要的体制和行政支持[23]。建议在国家公园管理局设立社区共管办公室，负责政策制定、科研立项、资金拨款、监督评估和协调交流。建议在各个NPA建立社区共管部门，负责人口登记、方案制定、沟通交流、技术培训、生态补偿、纠纷调解等相关工作。建议各个NPA为社区居民设立一定比例的在编职工、合同工和临时工岗位，对社区申请人进行公开遴选和上岗培训。各个NPA可根据实际情况组建社区共管委员会，协调社区工作开展。

3.3 市场路径

良好的生态产业市场能够为社区提供多样化的生计渠道，弥补社区在国家公园中的经济损失，激发社区保护动力。建议由国家公园管理局筹建国家公园生态品牌，联合相关行业协会、企业和公益组织制定准入标准，推动社区生态产品的品牌宣传和产品推广[31]。建议由各个NPA建立中小学、高等院校的环境教育基地，承办寒暑假时间和学期中的自然考察实习，鼓励社区居民参与到基地建设、食宿提供、活动组织等多个环节。建议在不威胁资源保护的前提下，在国家公园周边建立门户小镇，通过发展生态旅游带动社区居民在餐饮、住宿等行业就业。

3.4 资金路径

充足而稳定的资金来源是社区共管机制建设的经济基础[22-23]。建议由财政部拨款成立国家公园社区共管专项资金，由国家公园管理局办公室统筹管理，用于各个NPA社区培训、公共服务、活动组织等方面工作。建议健全国家公园生态补偿机制，由各个NPA根据实际情况科学核算补偿标准，并建立评估考核与奖惩机制，根据社区保护成效评估结果来发放补偿资金。建议拓宽社区共管资金的来源渠道，充分吸纳社会和企业资金，共同助力社区共管机制建设。

3.5 社会路径

社区共管机制的建设离不开NGOs、企业、公众、媒体、专家学者等群体的支持，更需要持续不断的社区能力建设[22]。建议各个NPA开展社区人口登记，联合地方政府为社区提供医疗、教育、就业等公共福利。建议引导国内外NGOs对社区共管的项目和资金进行投入；通过税收减免鼓励企业招聘社区居民；建立国家公园志愿者体系；引导新闻媒体对国家公园社区的关注，以纪录片、新闻报道等多种形式进行宣传；加强国家公园社区保护、社区共管、社区参与、生态补偿等相关的学术研究。建议强化国家公园社区的能力建设。例如，建立针对国家公园社区居民的培训学校，设计针对社区工作人员的专题课程并组织工作坊，建立国家公园社区实地考察与调研交流项目。

4 结语与讨论

中国国家公园社区共管机制建设是一个在实践中不断探索、试验、改进和完善的制度，有助于协调社区关系、实现保护目标和促进环境公平。在明确社区共管基本内涵的基础上，提出了基于社区管控、扶持、协商、协议和合作五大类15个小类的中国国家公园社区共管机制构建框架，并对其适用性和实施路径展开分析，为相关政策制定和试点实践提供理论参考。本文旨在理论层面上抛砖引玉，未来还需要对在类社区共管机制间的相互逻辑关系、基于案例分析的机制选择、社区共管机制评估等多方面开展系列后续研究，为中国国家公园社区共管机制建设奠定扎实的理论基础。

致谢：感谢国家留学基金委、谢菲尔德国际发展研究中心(Sheffield Institute for International Development，SIID)等对本文提供的支持和帮助；感谢彭琳、钟乐、廖凌云、曹越等为本文提出的修改建议。