新征程 新使命——由设立风景园林师职业资格谈风景园林的三个重要问题

陆銮眉 郑毅彬 康红涛

中国的风景园林学发端于100年前[1]，成为一级学科已10年，与建筑学、城乡规划学共同组成了人居环境学科体系[2]。2021年，中国开启了全面建设社会主义现代化国家的新征程，风景园林学也随之进入千年难遇的最佳发展期。它不仅将在为“人与自然和谐共生”的实践中作出贡献的同时极大地提高其学科地位，还可以在实践、理论和教育等方面对全球范围内的Landscape Architecture作出重要贡献[3]。

当然，中国风景园林既迎来了空前的发展机遇，也面临着学科教育、风景园林师职业资格制度及风景园林法制建设三方面的巨大挑战。相比之下，我国的风景园林师职业资格尚未确立，相应的法律法规体系也不完善。同时，国内专家、学者对三者的研究力度、关注程度还存在很大差异。截至目前，大部分研究集中于风景园林教育方面，而风景园林师职业资格、风景园林法制方面的研究则相对较少。2021年，人力资源和社会保障部发布的《国家职业资格目录(专业技术人员职业资格)》中仍未纳入风景园林师。此消息对风景园林界犹如当头棒喝，使学界、业界更加认识到风景园林师职业资格、法制建设对风景园林发展的重要性与迫切性。

风景园林教育、风景园林师职业资格制度、风景园林法制建设三者齐头并进、协调发展，才能更好地担当起新时代、新征程的历史使命。作为基层高校的全国人大代表，笔者结合人大履职、高校任教的经历和体会探讨风景园林教育、风景园林师职业资格制度、风景园林法制建设3个方面，望风景园林同仁一起齐心协力绘制新时代的美好蓝图。

1 风景园林教育的新使命

1901年，美国哈佛大学成立风景园林专业，开启了现代风景园林教育的先河[4-5]。20世纪20年代，中国风景园林学教育开始在园艺、林学和建筑3个学科中孕育。1951年，清华大学、北京农业大学创办“造园组”标志着中国风景园林学学科的诞生。之后近30年，风景园林学学科经历造园、城市及居民区绿化、园林化、园林等专业名称的多次变更、大跨度的整合甚至停招[6-7]。1979年，同济大学招收我国首届风景园林本科生。1996─2005年，全国风景园林专业停办。期间，同济大学以“旅游管理”继续开办风景园林专业[8]，成为工科院校中唯一没有停招、停滞，反而发展为2009─2011年申办风景园林一级学科的中坚基础。2006年以后，全国不同院校中的风景园林、景观学、园林、环境艺术等专业并存。风景园林学学科多样的学术背景和归属体系，使得学科建设相对复杂，这就导致学科教育、发展方向等问题比其他学科更为突出。关于专业和学科名称、学科定位及门类归属的争论持续升温乃至达到白热化程度，直到风景园林学确立一级学科之后才得以平息。至此，作为一级学科的风景园林学既可以为学科建设、专业教育、项目实践、行业管理提供一个更具高度、更为广阔的大显身手的平台，又可以与国际上的Landscape Architecture接轨，同时其内涵由园林(Garden)、风景(Scenery)、景观(Landscape)及其集合构成。风景园林的保护、营造与管理成为风景园林学学科发展坐标系的原点[9]。

相对于风景园林行业的突飞猛进，风景园林成为一级学科仅10年，以至于风景园林业内习惯于在缺乏学科规范指导下的专业、行业思维，甚至形成了以专业、行业的惯性思考来替代风景园林学学科研究的倾向。此外，相比建筑、城乡规划等相关学科，弱小的风景园林难以充分享受学科建设的优惠政策，比如在教育评估、国家重大科研项目的选题、申请、立项和科技奖励评选等现行体制中，缺乏名录、没有地位，更不用说拥有足够的话语权。

十九大对新时代的风景园林事业发展赋予了前所未有的历史使命。未来如何建构具有中国特色的学科理论体系，推进风景园林教育教学改革与创新，培养具有文化自信、国际视野及时代担当的风景园林人才，提升人才培养质量是每一位教育工作者的必答题。孟兆祯院士指出风景园林学学科教育改革的方向──走“中国风格、中国特色、中国气派”的中国之路。因此，亟须建立具有中国特色的风景园林学学科理论体系，在厘清学科边界的同时进一步挖掘学科外延，扩大风景园林学学科教育的包容性，夯实专业教育基础、加强专业培养特色；同时，改变传统的风景园林专业教育与实践模式，结合大数据、人工智能和物联网等数字方法的运用改变传统认知、判断模式，推动风景园林学的整体进步；完善中国风景园林教育协同发展，相互交流、共同推进的平台，深入研究、探索中国风景园林教育的前瞻性、社会性和交叉性；尽快实现风景园林专业教育规范化和科学化，全面提升风景园林专业人才的质量，担负起新征程赋予风景园林的新使命[10]。

2 新时代的风景园林师职业资格制度

近20年，快速城市化及新型城镇化为风景园林提供了空前丰富的实践机会。特别是十八大将“生态文明”提升到国家战略的高度、十九大提出“坚持人与自然和谐共生、为全球生态安全作贡献”。中国风景园林不仅能为新时代中国特色社会主义建立一个可持续的生态环境支撑系统[11]，而且可以在“生态文明”“美丽中国”“国家公园”等国家战略中担当重任并成为领导型学科之一[12]。然而，风景园林却面临着专业人才极其匮乏的巨大挑战。相比而言，欧美、亚洲发达国家和地区的风景园林人才培养通常以风景园林师注册执业资格制度为核心，配有完善的制度管理、法律法规体系[13-14]。综合国外成熟经验，我国建设行业在20世纪90年代始建立执业资格制度。如今，建设行业的职业资格制度涵盖了专业教育评估、资格考试、注册执业、继续教育等部分[15]。其中，专业教育评估是职业资格制度的首要环节；资格考试是取得职业资格的重要方式；注册执业则是职业资格制度的根本目的及核心内容。各环节对学科建设、行业发展方向及人才培养模式起到重要作用。

2.1 设置风景园林师职业资格的必要性

1948年，国际风景园林师联合会(IFLA)成立。2005年，中国风景园林学会加入该组织，不仅可以更好地宣传中国风景园林建设成就及学科发展，而且能为我国的风景园林专家及相关企业参与国际交流与合作提供更有利的条件、更丰富的机会[16]。但至今中国仍未建立风景园林师职业资格制度，这样既无法有效落实“中国园林走出去”的中央文件精神，又难于与国际风景园林行业中的同类制度接轨，严重影响我国风景园林的国际交流。同时，缺少风景园林师职业资格认证不但造成了我国风景园林师无法承揽国际的设计项目，而且我国缺少相应的资格认证和管理手段来应对进入国内设计市场的外国设计师[14]。

由于风景园林师职业资格认证是发展中国风景园林事业、提高专业从业人员素质的重要途径，所以风景园林师职业资格设置十分必要①。

1)风景园林工作者在生态文明和美丽中国建设中具有重要作用，因此，建立相应的职业资格制度既可以提升风景园林在生态文明和美丽中国建设中的地位，又可以增强风景园林师的职业道德与责任心，而且能够使中国风景园林师承担起保障人民身心健康、安全，保护生态环境资源的法律责任[17]，增强全体民众对风景园林及其从业人员的重视和认可。

2)风景园林师职业制度已经在许多国家实行并形成了非常成熟的风景园林师注册、认证和管理体系，有效地提升了风景园林在城乡生态和景观环境建设过程中的地位，保障了风景园林设计和建设水平。实行风景园林师职业资格制度不但可以有效推动风景园林学学科的系统化、规范化、国际化发展，而且可以加快与国际通行的同类制度接轨、促进风景园林行业的国际交流与合作。

3)作为人居环境的3个一级学科之一，风景园林应当与建筑学、城乡规划学同等重要。曾被誉为“世界园林之母”的中国风景园林设立风景园林师职业资格将更有利于“走出国门”，彰显中国文化自信。

因此，风景园林师职业资格认证对中国风景园林发展、专业教育和实践等方面的意义不言而喻[18]。

2.2 风景园林师职业资格的政策和法律依据

2011年，中国风景园林学会召开“风景园林职业制度高层研讨会”，主办方认为缺乏相关法规支撑建立“注册风景园林师”制度[19]。那么，风景园林师职业资格是否有法规支持呢？尽管缺少风景园林基本法的支撑，林广思教授通过研究认为注册风景园林师“有法可依”[20]：1)风景园林既属于“责任较大、社会通用性强、关系公共利益的专业”②，也符合《职业资格证书规定》(劳部发[1994]98号)所定义的“执业资格”的特性，以及《职业资格制度暂行办法》实行专业技术人员职业资格制度的要求；2)依据《中华人民共和国建筑法》第十四条规定、《建设工程勘察设计管理条例》第九条规定，“建筑活动”“建设工程”领域均可实施专业技术人员执业资格制度，此外，建设工程勘察设计的领域非常广阔，包含“风景园林工程设计专项”的8个“工程设计专项”；3)在2021年发布的《国家职业资格目录(专业技术人员职业资格)》中，勘察设计注册工程师中的十余种职业资格均依托《建筑法》《国务院关于修改<建设工程勘察设计管理条例>的决定》。因此，注册风景园林师在职业资格上有相关法律、法规的支持。

2.3 风景园林师职业资格制度进展

1995年，建设部开始筹备注册风景园林师的执业资格制度的相关工作。1998年，开始风景园林师执业考试的提议和筹备。2001年，人事部和建设部把勘察设计行业执业注册资格分为注册建筑师、注册工程师、注册景观设计师三大类。但该规划认为注册景观设计师执业制度尚处于论证阶段，待条件成熟再参照注册建筑师的模式、管理办法成立全国注册景观设计师管理委员会，指导、开展相关工作。2011年，中国风景园林学会召开了“风景园林职业制度高层研讨会”重启相关论证工作。2021年1月，人力资源和社会保障部发布《国家职业资格目录(专业技术人员职业资格)》，公示的58项职业资格中依旧没有“注册风景园林师”，业内人士无不震惊！随后，杨锐教授发出《关于将风景园林师纳入国家水平评价类职业资格的建议书》。当时，笔者认为将《建议书》转化成全国人民代表大会的建议，借助两会平台传递风景园林界的呼声更有利于学科和行业的发展。因此，杨锐教授联合风景园林学会贾建中秘书长重新梳理建议书，并由笔者提交两会。

2019年12月30日，国务院决定在2020年分步取消水平评价类技能人员职业资格并退出国家职业资格目录。在此背景下，推动设立的风景园林师职业资格虽然为“技术”标准中的职业类型，但是更需要明确自身的职责定位，找准行业体系的法律地位、超前筹备符合时代与社会发展的行业评价标准与法规体系。

3 构建、完善风景园林法规体系

风景园林一级学科确立后，其法规制度还极不完善[22]，尤其是风景园林领域至今缺少“基本法”。风景园林法律制度无论是在宏观上引导行业发展，还是在微观上对规制规划、设计、建设行为等方面均具有基础性地位。我国风景园林建设与管理若要与经济发展相协调，必须通过建立、完善法规来规范各方面的责、权、利[23]，走法制化的道路。

3.1 现行的风景园林法规体系

目前从学理角度看，无论在法学还是法律、法制的体系当中都还没有“风景园林法制”的概念[24]。我国虽然有一些法律涉及风景园林，但是真正密切相关的主要还是国家主管行政部门制定的法规、部门规章和其他行政规范性文件(表1)。它们涉及行政管理体、法律法规及标准规范3个领域，存在于国家和地方2个层面，由城乡园林绿化(综合管理)、古树名木、绿线、公园绿地广场(综合管理)、特定公园绿地广场和园林绿化专项管理6个类型组成。林广思、杨锐教授对园林绿化法规已经有了透彻的分析和研究[25]。

表1 现行的风景园林法规体系

1)国家立法。

国家部委所制定的部门规章在风景园林法规中比重较大，国家建设部门在城镇园林绿化、古树名木、公园及绿线4个园林绿化的重要领域中，除了国务院颁布的《城市绿化条例》，还颁布了关于绿线的部门规章及涉及古树名木的行政规范性文件。而在公园管理领域只有城市动物园和游乐园管理的部门规章，其他方面则是侧重于国家湿地公园、国家重点公园等专项管理的行政规范性文件。整体来讲，公园管理还缺少综合管理性的部门规章。2021年5月，国务院办公厅发布《关于科学绿化的指导意见》，这是改善生态环境、应对气候变化、维护生态安全的重要举措，对建设生态文明和美丽中国具有重大意义。

2)地方立法。

从全国来看，省(自治区)关于风景园林的法规、规章都比较少，而直辖市普遍重视制定风景园林的法规。除重庆外，其他直辖市普遍制定了城镇园林(城乡绿化)、古树名木、公园条例。另外，省会、经济特区等城市积极制定园林法规和规章。总的来说，城市(包括直辖市)不仅是制定我国风景园林法规、规章的主体，而且其立法充分反映了各地对于城市园林绿化法规体系的积极探索，极具创造性。

3.2 风景园林法规、规章存在的问题

我国风景园林法规目前还比较片面且各地区之间法规条文、立法均存在较大差异，亟待完善。同时，风景园林主管行政部门发布的部门规章，法律效力极为有限，常常难以解决涉及不同部门、不同单位的具体问题。另外，风景园林法律、法规还存在定位失准，体系不健全，位阶较低，环境法制滞后、不均衡等问题。

1992年，国务院发布《城市绿化条例》，而《城市园林条例》却至今未出台。随着我国城乡风景园林事业的快速发展，作为一部行政法规《城市绿化条例》既难以统领园林绿化行业的法律关系，又不能涵盖城乡园林绿化的主要领域。比如，《城市绿化条例》第二章“规划与建设”中规定了主要绿化工作的责任，明确了规划和建设的核心要求，但没有对从业资格做出相关规定，以至于该条例对设立风景园林师资格制度目前是没有法律保障的。第十八条的管理机构不提园林绿化主管部门，只提城市绿化主管部门。甚至，有些地方主管园林绿化的机构要么把园林局改名为绿化局，要么与林业、市政、文物和旅游等部门合并，削弱了风景园林管理部门的管理职能。2017年，国务院发布第676号中华人民共和国国务院令对39部行政法规予以废止。其中，《城市绿化条例》删去原第十六条“城市绿化工程的施工，应当委托持有相应资格证书的单位承担。绿化工程竣工后，应当经城市人民政府城市绿化行政主管部门或者该工程的主管部门验收合格后，方可交付使用”。同年，《住房城乡建设部办公厅关于做好取消城市园林绿化企业资质核准行政许可事项相关工作的通知》取消“城市园林绿化企业资质”，使得原本“唯一有生命的城市基础设施建设”失去了合法的“执照”。这一系列的事件使我们清醒认识到风景园林法律体系建设与完善的紧迫性和必要性。所以，新时代风景园林的行业立法势在必行、刻不容缓。

3.3 风景园林法制建设的迫切性

从全球看，各国风景园林立法的时间与经济发展程度、速度密切相关，很多发达国家或地区的风景园林立法和制度已相对完善。风景园林法制从法学划分上属于环境法部门。20世纪70年代，美国制定了领先世界的环境法体系，颁布了数十部与风景园林相关的法律，涵盖环境、自然资源保护、国土空间规划、绿地系统等几乎所有重要领域[26]。

2021年是我国两个一百年的交汇之年，中国至此开启了全面建设社会主义现代化国家的新征程。目前，中国风景园林法制建设及相关研究都严重滞后。以城乡绿地规划、园林绿化及风景名胜区管理等传统领域为主体的法制体系已经无法适应新时代生态文明制度建设。

3.4 风景园林立法

完整、系统的法律、行政法规及部门规章对指导我国的风景园林规划设计、建设与管理极其重要。风景园林法制建设应立足于新时代，面向国家发展战略构建新内涵、新特征、新体系。风景园林法制建设实为提升人居环境质量的“促进型”立法，对风景园林理论与实践具有十分重要的意义[24]。

1)出台风景园林基本法及其配套法规、规章。风景园林基本法可以有效防止各部门和各省市之间的政策冲突。建筑学、城乡规划学的法规体系建设过程值得借鉴。风景园林可以由国家建设行政主管部门起草、全国人大通过《风景园林法》，并陆续制订配套的法规形成完整的法规体系。

2)修订、完善现有行政法规。《城市绿化条例》已经难以主导风景园林绿化行业的法律关系。充实、完善《城市园林绿化条例》，把“园林绿化”作为一个名词、一个整体，在理论和实施上都比较合理；另外，把《城市绿化条例》修订为《城乡绿化条例》以适应城乡一体化发展；同时，结合风景园林绿化的政策更新、地方政府法制建设的完善及相关法律、法规的修订，全面提升我国城乡风景园林行业的行政管理水平和制度建设[27]。

3)十八大提出的生态文明制度建设体系大幅革新了风景园林及人居环境的传统制度，其以制度建设为先导及其系统性的顶层设计为风景园林法制体系建设带来的诸多契机。风景园林法制建设应立足于生态文明制度建设的基础之上，明确建设方向、突出重点。

4 结语

风景园林在为我国社会主义现代化建设作出巨大贡献的同时，我们也呼吁国家能够在法律、制度层面上给予有力的保障和支持，尽快实现风景园林法律法规体系与职业资格制度的完善，以便于用法制思维和法治方式开展工作。在全面建设社会主义现代化国家的新征程中，风景园林需要在与国际全面接轨的基础上才能真正担当起生态文明建设的伟大历史使命。

1)国家尽快出台一部对风景园林工作起统领性和基础性作用的法律，作为风景园林建设的基本框架和规则，构建起新时代风景园林法制体系的四梁八柱；修订不适应时代发展的法律、法规，为风景园林健康发展保驾护航。

2)规范风景园林学学科、专业、行业，尽快推进风景园林师职业资格制度、教育评估和专业认证；加大风景园林宣传力度，使全社会对风景园林的职业使命和社会责任有充分的认识和了解；促进风景园林学成为一个现代意义上的成熟学科、生态文明领导性学科之一。

3)成立中国风景园林学会风景园林法规分会，组织和开展风景园林相关法律、法规的研究，积极推动风景园林法制建设和法治教育。

注：本文由2021年中国风景园林教育大会主旨报告《新时代、新使命──由设立风景园林师职业资格谈风景园林法制建设的必要性》修改完成。

注释：

①杨锐、贾建中等专家在致人力资源和社会保障部《关于将风景园林师纳入国家水平评价类职业资格的建议书》中，对风景园林师纳入国家水平评价类职业资格目录列举4条理由，对本文有重要参考价值。

②美国风景园林师联合协会(ASLA)于2003年聘请法学博士撰写了研究报告《风景园林法规与公众健康、安全和财产保护》，从法学专业视角解析了风景园林师执业注册立法对公众健康、安全和财产的必要性和重要性，报告中归结了数十起因无准入标准而造成的不合格风景园林设计成果对使用者造成的间接侵害判例(大部分发生在20世纪90年代)[21]。