农村低效宅基地的潜力分析与再开发研究——以福建省南安市为例

文｜福建省城乡规划设计研究院 汤艳萍

目前，我国无论是经济发展进程，还是土地资源管理，都面临巨大压力，这就要求能够做好对应的改革与创新，这样才能够实现土地资源管理体系的建立健全，实现高质量发展。

1.农村宅基地低效的原因

针对农村宅基地低效的原因进行分析，其根本原因主要表现在：第一，历史宅基地的实际面积超标；第二，农村人口外流严重，多数农村建设用地被闲置，未对其进行再次开发利用[1]；第三，村庄诸多农村居民建房手续不完全或违规的现象。

2.农村宅基地低效潜力分析

2.1 农村建设用地现状

南安市下辖3 个街道和23 个乡镇，行政村384 个，根据第三次全国国土调查（后简称“三调”）数据，按照最新用地分类和功能调整表进行统计，2019年底，南安市村庄建设用地总量为23200.1 公顷。中部和南部地势较平坦的地区，农村建设用地相对较集中；而北部由于多为山地，受地形地势影响，农村建设用地分布较为零散。

根据数据统计，南安市的村庄建设用地以农村宅基地为主，面积达16067.13 公顷，占农村建设用地比重达69.19%，规模较大的分布主要为两大片，南翼三镇（官桥、水头、石井）以及西北部的金淘、诗山、码头等乡镇地区。针对南安市村庄建设用地现状见图1 所示。

图1 南安市村庄建设用地现状图

2.2 宅基地低效潜力分析

2.2.1 基于现状人口的人（户）均指标分析法

研究基于现状人均农村宅基地的实际情况，结合相关标准进行分析，将现状用地超过标准的部分视作低效闲置的规模，其计算公式为：

△S=S0-B*Qt

式中：S0——现状农村宅基地面积；B——规划户均宅基地用地标准；Qt——现状农村人口总户数；ΔS——低效闲置宅基地面积(公顷)。

根据福建省宅基地相关政策，村民住宅建筑用地面积范围为80～120m2，对于原旧住宅、荒坡地进行翻建的，面积可适当增加，但不能超过30m2，即可达到150m2。但由于三调数据采集时，部分商业、工业等用地无法分离出宅基地范畴致使实际宅基地面积较大的原因，研究统一采用最大值150m2进行测算，根据《2020年南安市国民经济和社会发展统计公报》，南安市户籍农村人口75.65 万人，户籍平均每个家庭户的人口为3.65 人，最终得到南安市理论闲置低效的宅基地面积达12958.23 公顷。

2.2.2 土地闲置率法

近年南安市常住农村人口低于相应户籍人口，整体呈净流出的现象，且二者均逐年减少，而农村建设用地不减反增。从南安市近年的农村发展和人口规模来看，可考虑通过农村常住人口和户籍人口的比较，作为宅基地用地的闲置率，测算农村宅基地闲置低效情况。具体测算如下：

S=S×α

α=（Qh-Qc）/Qh

其中，S 为现状宅基地用地，α 为宅基地闲置率，Qh为农村户籍人口，Qh为农村常住人口。

根据第七次全国人口普查数据，南安市2020年常住农村人口有58.06 万人，根据农村宅基地闲置法计算得出，宅基地闲置率达23.25%，进而计算出南安市闲置低效的宅基地面积达3735.9 公顷。

2.2.3 小结

以上两种方法均有利弊，通常情况下，人（户）均用地指标法对于现状人均用地大的发达地区，用地指标要求过于严格，现实中难以实施；而闲置率法则是基于土地利用现状特征，属于闲置用地开发潜力，更能符合实际，潜力较为客观[2]。

鉴于两种方法的特点，综合考虑南安市实际情况，以闲置法测算结果为主，以人（户）均建设用地标准为参考，通过专家打分法，最终对人（户）均用地指标法和宅基地现值法分别赋予0.2 和0.8 的权重，综合得出宅基地闲置低效面积为5580.36 公顷。

3.低效农村宅基地再开发策略

3.1 科学有序推进农村宅基地“退散进集”,促进用地集聚，腾退农村建设用地指标

第一，科学规划，有序推动农村宅基地集聚。以乡镇为单元，组织开展低效宅基地利用专项调查，进一步摸清农村低效宅基地规模和分布，结合农村发展现状分析土地再开发潜力，结合乡村振兴等政策，通过不同层级国土空间规划的引导，推动农村宅基地逐步向城镇区、中心村等地区集聚，合理优化和调整农村宅基地的空间布局，促进农村宅基地建设有序化、合理化、科学化。

第二，完善宅基地有偿退出机制，鼓励和引导农民退出宅基地使用权。基于“一户一宅、面积不超”的原则，结合地方实际情况建立合理的补偿标准和奖励制度，鼓励已定居城镇、“一户多宅”、宅基地超面积等情况的农户，有偿退出宅基地使用权，地方政府通过整治和复垦手段，腾退农村建设用地指标。

3.2 探索实践农村土地“流转入市”，释放土地价值

第一，探索农村土地指标市场化。政府收购村民退出的宅基地经过土地复垦整治腾出节余指标后，通过城乡建设用地增减挂钩政策，依法依规以市场化的方式实现土地指标交易，缓解城镇建设用地需求，破除城乡土地市场的二元分割，提高城乡土地资源的配置率。

第二，推动农村集体经营性建设用地流转。将农户退出的宅基地作为集体经营性建设用地，逐步纳入城乡统一的土地交易市场实现流转，进一步规范其市场流转制度，推进其逐步由“隐形市场”走向“显形市场”，从市场制度建立和政府职能转变两方面保障其市场化。健全集体经营性建设用地流转的收益分配制度，确保流转收益资金能反哺农民，进一步促进乡村建设、产业发展以及提高农民积极性[3]。

3.3 植入新模式和新业态，“激活”闲置宅基地再利用

第一，创新开发利用新模式。依托村庄自然生态优势资源，盘活闲置宅基地，通过组建村民合作社，并寻求企业或扶贫基金会等机构的合作和扶持，与社会资本有效结合，探索尝试多种运营模式，推动闲置宅基地的再开发利用，助力乡村振兴发展，实现农村土地增值和农民创收。

第二，因地制宜发展乡村新产业新业态。结合地方区位、资源、产业、历史人文等优势条件或资源，发展“旅游+”、“生态+”、“电商+”、“文化+”等新产业新业态。如打造特色民居民宿民俗、乡村旅游、现代农业基地、养老养生产业等特色乡村项目。如利用乡村优越的山水自然风光、风俗人情，发展乡村休闲文化旅游，将闲置农房打造成集娱乐、休闲、度假等于一体的度假村，与现代农业园区、家庭农场、农业龙头企业的建设相结合形成的农业体验基地，以及新型农村养老养生社区等[4]。

3.4 多角度拓展金融支持渠道，保障开发再利用

积极探索支农惠农的金融扶贫政策，可采用贷款贴息，农业政策性保险等多种扶持政策；积极探索实践宅基地使用权市场化，通过向村民招标、拍卖建设用地使用权等进行融资，健全相应的信贷担保机制，促使科学高效的利用好宅基地；充分利用“互联网+”的发展优势，建立宅基地综合服务信息平台，打通供求信息渠道，鼓励各类投资主体以独资、合资、承包、租赁、拍卖、股份制、股份合作制、众筹等方式参与农村闲置宅基地的开发再利用；加快推进山区农村金融体制改革，鼓励金融企业采取不同方式挖掘农村发展潜力，不断扩大金融服务领域的深度和广度。

4.结语

总而言之，基于本文的分析，就是为了能够实现对农村低效宅基地潜力的合理分析，并且通过再开发研究，以便能够减少农村低效建设用地，从而促进社会经济和土地利用的高质量发展。