新时期长三角城市群县域交通发展战略刍议

王进坤

（江苏省规划设计集团，江苏 南京 210036）

0 引言

新型城镇化战略实施以来，我国进入了以“城市群”为主体形态的城镇化阶段。以城市群、都市圈为依托，促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展，成为优化城镇空间布局的总基调。2018年，长三角区域一体化上升为国家战略，“十四五”规划也明确提出高水平建设长三角生态绿色一体化发展示范区。其中，加快构建多方式、多层次、多节点互联互通的现代化综合立体交通网，是提升区域一体化水平的重要支撑。

在县域经济板块，长三角的县级城市具有先发优势，不仅位于全国前列，也是长三角城市群整体规模和能级的重要组成部分。目前，长三角正处于建设“世界级城市群”的关键期，更高水平的区域一体化发展对广大县域经济体既是机遇也是挑战。尤其在交通领域，县域城市在经历改革开放四十多年的快速发展之后，在新时期“生态绿色一体化发展”的总体要求下，正面临新的战略选择。

1 当前典型交通问题

改革开放以来，长三角县域经济体的交通体系建设水平显著提升，但与此同时也积累了一系列问题。这些共性问题与县域经济体在新时期的发展要求不相适应，成为当前县域融入长三角区域一体化发展的主要障碍之一。

1.1 交通与国土空间协同不足

在新的国土空间规划时代，城市发展从增量扩张转向以存量更新为主。过去十年，长三角地区经历了快速城镇化，目前常住人口城镇化率已超过60%[1]。伴随城镇化发展，县域经济体的城市规模快速扩张，呈现较为明显的粗放型、蔓延式增长，并带动交通基础设施的大量超前建设。但是，新的国土空间总体规划要求保护优先，严格落实生态红线和永久基本农田保护要求，严格划定城镇开发边界，过去不断突破城镇建设用地规模总量的发展模式已无法延续。延伸到交通领域，总体规划要求各类点状和线性交通设施与国土空间的“三区三线”划定充分协调，严格控制交通设施所占的建设用地指标，实现交通与空间的紧凑、集约、协同发展。

1.2 区域重大设施一体化较弱

在长三角三省一市多年来的合力推动下，目前区域内特大城市与大中城市的交通设施一体化水平已较高，特别是区域轨道交通与高速公路，均实现了较高的覆盖率和联通度。但是，随着区域一体化向底层延伸，县域中小城市也必须深度融入城市群、都市圈的分工协作。面对这一趋势，目前长三角县域城市与周边核心城市之间的交通设施一体化建设还有待深化，尤其在多层次轨道交通线网、开放式高快速路网络、省市县际公路联通、区域机场群和港口群共建等方面，均需要进一步强化。

1.3 交通发展模式“小汽车化”

伴随着经济和城镇化的快速发展，长三角县域城市机动化交通迅速增长，突出表现为私人小汽车保有量的爆发式增长。以苏南发达县市为例，近十年私人小汽车的年均增长率大多超过20%，小汽车人均拥有率普遍超过200 辆/千人（见图1），接近户均一辆的水平[2]。由此，长三角县域城市的出行结构模式在近十年间发生了较大变化，原有较可持续的“C 模式”（Cycling and Pedestrian oriented，慢行导向型）快速瓦解，并持续加速转向“A 模式”（Automobile oriented，小汽车导向型）[3]。城市交通模式趋向“小汽车化”，与长三角“生态绿色”的发展基调存在较大冲突。

图1 苏南部分县级城市私人小汽车拥有率

1.4 交通建设追求“大城市化”

在较为雄厚的公共财政支持下，长三角县域中小城市的交通设施建设较为超前，部分发达县市甚至追求设施规模和水平的“大城市化”。在增量时代，为支撑城市规模扩张和机动车高增长，部分县市开始致力于构建由快速轨道交通和快速路网组成的“双快”体系。但是，在新时期高质量发展要求下，城市交通设施建设呈现两个新趋势：一是要求从规模增长转向提质增效，在生态环境承载力紧约束的条件下，选择更加集约、高效、优质的发展路径；二是要求实现更高水平的“绿色、智慧”发展，将城市交通的建设重点转向绿色交通和智慧交通体系的构建，为国土空间的保护、开发提供有效支撑。

2 区域一体化驱动的空间与交通要素变革

实施长三角一体化战略，是我国深化改革，积极探索区域一体化发展的制度体系和路径模式的一项重大战略举措。可以预见，随着一体化的深度推进，长三角城市群将面临各类发展要素的质变，其中包括空间要素与交通要素。

2.1 空间要素变革

2.1.1 区域空间治理模式变革

城市群贯彻的治理方法是“协同”，即在已有的区划内，空间结构不变，行政边界不动，重新组合，各个治理单位协力，提高治理的效果[4]。在“协同”理念下，城市群内不同城市既有相对一致的愿景和治理目标，又有城市自身的发展目标、产业结构、治理规则，群内不同能级的城市具有明确的功能定位，通过高度专业化的分工与协作网络，形成区域竞合关系，相互依存。在空间上，城市群内部总体趋于向核心城市集聚，形成相对稳定的“核心层—紧密层—边缘层”结构。对县域城市而言，根据“重力模型”的基本原理，围绕与自己关系最为密切的核心城市，依托地理上的邻近，交通互联互通、空间相向发展，是优化空间治理的基本范式。

2.1.2 县域城乡协作关系变革

在区域一体化和乡村振兴战略的双重影响下，长三角县域的城乡关系也将实现更高水平的融合。经济发展与城镇化水平较高，城乡差距缩小，乡村振兴与特色镇、特色村的建设进一步提升乡村吸引力，“农民进城”的动力下降，催生新型城乡关系。“城”的高水平公共服务与“乡”的高密度生态资源优势互补、相辅相成、互为吸引，促进县域乃至更大区域内的全域、全要素联动发展，造就“城乡生活全域化”，并要求交通组织与可达性提供相应支撑。

2.2 交通要素变革

2.2.1 区域交通组织模式变革

长三角区域一体化致力于推动域内六大都市圈（上海大都市圈、南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、苏锡常都市圈、宁波都市圈）实现同城化和协调联动，构建网络化的空间格局。在传统的宁-沪-杭-甬“Z 字形”主通道建设基本成熟后，长三角城市群的区域交通格局开始从“点-轴支撑”向“网络互联”演化。在以核心城市为支撑的传统“点-轴”体系基础上，新兴的南（北）沿江、通苏嘉甬、盐泰锡常宜、扬镇宁马（宣）、沪苏湖宣芜、杭黄等跨江通道和区域次通道加速织补加密，区域交通组织逐步从“核心放射式”转向“网络均衡、互联互通”（见图2）。同时，多层次轨道交通与“四网融合”支撑“轨道上的长三角”建设，促进了区域轨道向县域城市延伸。总体而言，在区域交通网络化进程中，分布面广的县域城市成为最直接受益者，带动了基础设施能级提升与覆盖广度。

图2 长三角城市群网络化空间与交通格局[5]

2.2.2 交通时空可达圈层变革

在区域多层次轨道网和高（快）速路网的支撑下，长三角城市群将形成三个尺度的时空可达圈层。一是长三角“一日圈层”，以高铁、城际等轨道网为支撑，覆盖长三角全域主要城市，可实现商旅当天往返；二是都市圈“紧密圈层”，围绕六大都市圈核心城市与毗邻县域中小城市，构筑城际铁路、市域（郊）铁路、高快路网、大中运量快速公交等多层次网络，实现一小时点到点的“交通全要素同城化”；三是县市域“城乡一体化圈层”，在新型城乡关系驱动下，城乡之间职住选择更加自由，日常联系与通勤联系的需求界限模糊，城乡交通体系趋于全域网络化、高可达和均衡服务，支撑一小时全域可达。

3 交通发展战略与路径选择

在长三角区域一体化战略下，每个县域经济体都成为整个网络化空间格局的重要组成节点。其交通组织既要服从“生态绿色一体化发展”的总目标，也要支撑自身在区域竞合中保持优势、提升能级。因此，面向长三角创建“世界级城市群”的要求，县域综合交通发展必须找准战略对策、选择合理路径，在重构城市群交通格局的进程中，保持较强的参与度和影响力。

3.1 融入区域、借力突围

基于县域城市的能级、地位及其与核心城市的关系，其交通发展首要的是融入区域大通道、衔接区域大枢纽，借助核心城市的辐射带动，稳固提升交通区位，在县域综合立体交通网构建中，做到“一个协同、三个共建”。

“一个协同”是指以“区域协同”为指导思想，在交通规划、建设、管理及制度政策制定的过程中，将其作为重要前置性条件和衡量标准之一。

“三个共建”是落实区域协同的具体对策。一是区域通道共建，实现互联互通；二是重大枢纽共建，实现互惠共享；三是体制机制共建，实现区域共治。通过“三个共建”，构建多层次、多通道、多选择、高效率、高便捷、高品质的区域“开放式”综合立体交通网，提升重大枢纽的区域服务功能和衔接效率，推动一体化制度创新，强化城市群内点核之间的“集聚—辐射”效应，支撑县域借力城市群，实现能级提升或跃迁。

3.2 统筹全域、引导集聚

为支撑长三角县域“城乡生活全域化”，满足城乡生产和生活全域、全要素流动的出行需求，在综合交通体系构建中，必须贯彻“全域一体”的思维。一是构建覆盖全域的快速骨干公路网，通过“提骨干、分功能、优节点”等措施，将县域公路网从“均质化”转向“快速化”，有效区分车流走廊与货流走廊，提升节点联通度与可达性。二是建立全域分级的城乡客运枢纽体系，加快推进城乡公交与城市公交整合发展。按照“分片整合”的思路，形成县域“换乘枢纽-集散中心”双层体系，以快速骨干公交支撑县域主要城镇发展轴。推进公路、公交的全域一体和突出骨干、枢纽，目的在于引导城乡空间集散，协调全域交通要素与国土空间“三区三线”的关系。

3.3 因城施策、补齐短板

历经近十年基础设施建设的跨越式发展，目前长三角县域城市大多已形成相对完整的综合立体交通网。新时期，交通体系建设的重点将转向提质增效，实现整体“高质量”。因此，今后一个时期的交通发展任务是在总体稳定的宏观框架之下，因城施策，找准重点和短板，将工作重心放在精准解决微观而具体的交通问题上，强化对既有体系的修补完善，逐步补齐短板，迈向整体高质量。特别是在城市建设转向“存量更新”为主的背景下，更应该结合城市更新集中力量破解城市交通发展的“老大难”问题，如核心区交通瓶颈、老城及老旧小区停车、常规公交与慢行复兴等。

3.4 绿色智慧、精细管理

与长三角建设“世界级城市群”的目标相匹配，未来县域交通体系也应具备示范引领水平。

一方面，服从“生态绿色一体化发展”的总目标，加快绿色交通与智慧交通建设。其中：绿色交通应注重客、货运的同步绿色协调发展，大力推进货运交通绿色化，发展多式联运，引导货运“公转铁、公转水”，构建现代物流与供应链体系；智慧交通应注重基础建设与顶层设计，逐步建立覆盖全域的多源交通大数据平台，丰富智慧交通应用场景。

另一方面，结合城市更新，推进交通精细化设计与人性化管理。通过片区综合整治、街道设计、枢纽优化、节点改善等中微观层面的行动计划，逐步扭转县域交通“品质不高、管理粗放”的状况。

3.5 评估反思、动态优化

国土空间规划要求按照“一年一体检，五年一评估”的方式，建立城市体检评估机制，未来的县域交通发展也应定期开展评估反思，实施动态优化。一方面要求县域综合交通发展的战略、目标、路径、方案等保持相对稳定，坚持“一张蓝图干到底”；另一方面，应参照城市体检的评估规程，建立交通体检评估机制，明确评估维度和评价指标体系，逐年更新城市交通发展的底图、底数，开展多层次的交通设施存量评估与交通方案比选优化，不断夯实县域交通支撑体系。

4 结语

在建设“世界级城市群”的进程中，伴随长三角城市群综合竞争力的提升，身处其中的县域城市也必然发生全方位的质变，包括综合交通体系。但是，面对交通格局重构的巨大演变，特别是深度一体化的整合驱动，县域综合交通的提质增效既要坚持“独善其身”，更要追求“区域协同”，在发展中坚持战略引领、保持战略定力、合理优化路径，才能在城市群的区域竞合中脱颖而出，实现超越。