从河长制看我国水环境治理法律制度

□徐臻莹，李 雨

（西北农林科技大学 陕西 咸阳 712100）

1 河长制正当性的由来

保护江河湖泊，事关人民福祉，是中华民族长远发展的必要条件。习近平总书记多次强调，绿水青山就是金山银山，要像保护眼睛一样保护生态环境。好的水环境治理制度，有利于解决我国复杂的水资源环境问题，推进我国生态文明建设，真正实现绿色发展。

2007 年江苏省太湖流域暴发了大规模藻类水华，其中很大原因是相关部门在常态化水治理过程中相互推诿，没有及时协调，导致污染愈演愈烈。自此，江苏省委、省政府确立了“治湖先治河”的思路，创立了河长制。

2007 年，河北省子牙河水系成为河北省污染最严重的流域。为解决流域污染，河北省于2008 年在子牙河水系施行河长制。

2013 年，浙江省苍南县“网民悬赏30 万元请环保局局长下河游泳”，轰动一时。2013 年底，浙江省委决定在全省范围内全面实施河长制。

河长制施行之初，河流污染情况得到了改善，但并不是所有地区都取得了成果，例如玉林市南流江河长制公示牌下垃圾遍地、桂林市漓江流域水污染仍然严重。此外，继河长制实行后，各地纷纷效仿河长制开始实行山长制，同样由政府、党委主要领导担任山长职责。先不论这些制度成效如何，若都一刀切地采取河长制、山长制，那么为了保护矿产、空气、草原，岂不是还要创立矿长制、空长制、原长制？

河长制设立至今，有关于河长制的各种研究越来越多，其中大部分是对河长制长效运行的研究。这些研究肯定了河长制在江苏、浙江等地试点的优秀成果，同时指出了河长制无法长效运行的弊端，提出了确立法律依据、完善考核机制、统一细化治理指标、提高行政执法队伍、引入第三方进行监督等方法，以期河长制得以长效运行。

这些研究从侧面反映出现阶段我国河长制存在种种弊端，使得河长制无法在水环境治理中长效运行，除非对河长制从立法、执法、考核、监督等各个方面进行完善。无疑，这项完善工程是浩大的。

除了对河长制完善性的研究之外，小部分学者提出了质疑的声音，认为河长制无法长效运行。这些研究多从行政管理的角度进行分析，论证河长制属于“人治”，使得党政一把手行政角色错位。还有学者认为，河长制属于一种环境承包式的治理运动，这种模式下仍然无法避免环境继续恶化。

河长制作为我国水环境管理的行政手段之一，应当首先从法学角度对河长制存在的合理性进行分析论证。“临危受命”之下的河长制是否具有法理依据、法律依据，其运作模式是否合乎法律逻辑，这些问题都值得深究。

2 法学视角下河长制的内在缺陷

河长制的基本治理思路是由党政机关负责人负责本辖区范围内的河流湖泊情况，包括水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理、水生态修复和水执法监管6 个方面，即把辖区内河流治理的全部责任归于领导人。

根据契约理论，人民将权力让渡给政府，由政府对具有公共利益的事务进行管理。政府在行使权力时应当审慎、高效，使权力符合规范地行使，而河长制却未能做到这一点。

2.1 行政权力赋权不明

从国家层面来看，政府行政权力不是凭空产生的，而是来源于宪法和法律，经授予才能行使[1]。同时，行政权力具有边界，即行政机关须在宪法和法律的规范下行使权力。在河长制中，由党政负责人担任河长，进行河流事务的管理工作。此规定提高了党政领导人对其职责范围内水环境保护问题的重视，而且使河长直接进行河流事务管理，属于具体行政执行权的赋予，即赋权。

根据《环境法》规定，“地方政府对本行政区域的环境质量负责”。结合《地方组织法》中有关于各级政府领导人的职责可知，地方各级领导人作为负责人，应对本级行政区域内部的环境问题负责，这种责任属于一种全面、总体的责任，不包含具体的环境执行权。根据我国《环境法》，环境执行权仍然由环境保护主管部门或其他相关部门负责，即担任河长的党政领导人实际并未被法律赋予具体的环境行政执行权。

那么，这种执行权是否通过地方立法权被确立下来，答案同样是否定的。河长制率先由省委、省政府确立，而并非被拥有地方立法权的地方人大所确立，即使地方行政权赋予了河长行政执行权，这种赋权模式也是不被法律所允许的。

行政权力赋权不明，造成了行政长官权力边界模糊。政府领导人主持各级政府的工作，起领导作用，而作为河长的党政领导人，其权力却能涉及具体的行政执行，扩大了权力范围。行政机关所拥有的行政权力具有确定性，当行政长官的权力范围扩大时，势必使相应执行机构的权力范围缩小，从而打破了行政系统内部权力平衡。

现代法治中，作出决策所依据的程序能够保障决策质量。在致力于解决我国水环境问题时，同样应当注重程序。程序可以最大程度保证制度施行的科学性与稳定性，突破程序所得到的实体可能会带来好的结果，但并非总能保证制度效果。

河长制在进行决策过程中，由于具体程序被架空，使得决策准备不充分，降低了决策的科学性。架空法定程序的决策本身缺乏科学性，当这种不恰当的决策模式渗透到政府决策的方方面面时，“法治”政府的目标被逐渐弱化，制度对于政府行政行为的制约也将不复存在。从政府权力来源出发，党政领导人担任河长是于法无据的。水环境治理制度应当符合正当程序，而不是“拍脑袋”来制定政策。

2.2 背离权责一致理论

从法理学角度分析，权力是指特定主体对其成员进行指挥、协调、管理、约束的合法支配力[2]。权力与责任，如同权利与义务一样不能孤立存在。没有无责任的权力，也没有无权力的责任；权力依靠责任加以限制，责任借助权力体现正当[3]。这也是权责一致原则的体现。

河长利用其自身的领导地位下达命令、部署工作，当河流治理不力时追究负责人的责任，本质上违反了权责一致原则，使政府与其各部门的权力与责任背离。根据各地对河长职责的具体规定，由河长组织领导相应的河湖管理和保护工作，不论赋权是否正当，这些具体行政执行的责任全部集中于行政领导人本身时，就产生了权责背离。

《地方组织法》中规定，各级政府领导人分别主持地方各级人民政府的工作，由政府工作部门执行具体事务。主持和执行是行政过程中不同的环节。当河流治理不力时追究河长的责任，看似充分发挥了领导人责任，但是也将行政执行权力集中于河长一人，而河湖的具体管理和保护职责仍然由政府各个工作部门完成，没有相应集中于河长，相关工作部门在河流管理过程中被架空，使得相关部门在河湖治理中更难发挥主动性与创造性。

在河长制诞生前，我国《水污染防治法》对水污染问题的解决已经作出了详细的规定，由“县级以上人民政府相关部门以及流域水资源保护机构，对有关水污染防治实施监督管理”“对直接负责的主管人员与其他直接责任人员依法给予处分”。其中，“主管人员”与“其他责任人员”应当是具有法定职责的行政部门内部人员。

河长作为地方政府负责人，所承担的应是“水环境保护目标责任和考核评价”。河长制将本由法律规定的权力与责任全都转嫁给党政领导人，法定职责部门不能主动履职，党政领导人承担其职责范围外的巨大责任。当水污染事件发生时，直接责任人责任小于党政领导人责任，违背了法律的公平原则。

在上级河长与下级河长中，同样存在权责配置分离的情况，违反了法理学中的权责一致原则。权力是政府履行责任的基本手段，授予的权力应与承担责任所需要的实际权力相对应和对等[4]。河长制中，上级河长与下级河长为层层嵌套关系，上级河长对下级河长有各项严格的考核指标，因此，上下级河长之间的权责配置从一开始就不均衡。

拥有绝对权威性的上级河长，掌握更多的财政、权力资源，而将职责和义务不断下压，下级河长根本没有“讨价还价”的机会[5]。下级河长所掌握的财力与权力和其职责差距悬殊，形成上下级河长间权责不一致。这种权责配置分离还容易形成信息不对称。基层河长对辖区内水文状况了解程度高于上级河长，但其作出行政行为时要依据上级河长的指示。

此外，这种权力构造，并不是法律中的权力。法律之下运行的权力是各个行政机关在法律所规定的职责范围内主动行使权力，从而维护社会良好的运行秩序。河长制使得下层政府部门只着眼于上级行政命令而履行其职责，忽略其权力的来源，与我国“依法治国”的基本方略背道而驰。

2.3 处于无法可依的尴尬境地

河长制作为我国的水环境治理制度，缺少相关法律依据。关于施行河长制的全国性文件只有《关于全面推行河长制的意见》，不能作为河长制的法律依据。各省份文件中，大都以地方性规章的方式作出规定，只有个别省份以地方法规的形式确立。

不同地区对于河长制的具体制度内容千差万别，各省份对于河长选任方法、具体职责标准规定各不相同。不可否认，各流域环境具有独特性，但国家范围内统一标准的缺失，会造成全国范围内的立法与行政资源浪费。在全国性的执法过程中，也会因为没有具体的全国性法律依据而显失公平。

此外，不同省份的河长制实施方案不统一，实施效果依各省份行政领导重视程度而定，使得效果千差万别，难以在全国范围内发挥作用。

我国现有的《环境保护法》《水法》以及流域管理机构，已经对河湖管理有了较为全面的规定。在此背景下，当河湖环境出现问题时，当务之急是自查是否已经完全落实现有制度，在确认完全落实现有制度的基础之上，根据水环境治理制度的不足，进行针对性的查漏补缺，而不是急于出台另一套治水的河长制。

《环境保护法》第十条规定，“政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”。环境保护的整体工作由人民政府的环境保护主管部门负责。《水法》第十二条规定，“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。流域管理机构在所管辖的范围内行使水资源管理和监督职责”。

除此之外，我国对于河湖治理还建立了环境影响评价制度、排污许可证制度、污水集中处理制度等。依据现有行政体系，将这些法律法规、制度进行有效落实，完全可以使我国河湖环境得以改善和保持。

3 我国水环境污染问题的法律根源

我国现有水环境治理制度中，在法律已经有了详细规定的情况下，缘何还需河长制出马？答案便是水环境执法严重缺位。

河长制只是加大了党政领导人的河湖管理职责，辅之急需治理的河湖环境与政治舆论环境，通过领导人为政府相关部门施加行政执法压力，敦促高效执法。当河湖治污之“风”刮过，原本被河长制所掩盖的法律执行问题又将重新暴露。我国对于水污染问题的治理方面已经有了详尽的法律规定，但水环境执法虚弱无力，存在严重缺位。

3.1 政府环境法律责任缺失

我国环境法律制度缺少对政府环境法律责任的规定。法律责任是因违反法律规定的义务而形成的一种责任关系，是一部法律得以有效实施的重要保障。

我国法律法规中规定了行政主体进行环境监督、管理等环境义务，但在法律责任中，却没有规定政府作为环境标准的制定者和环境监管主体，当其失职时，该如何追究其法律责任。以《水污染防治法》为例，整部法律共分为八章，仅在第六十九条规定了对不履行监督职责的主管人员给予处分，但没有关于处分的具体规定。

同时，通过对我国裁判文书官网的相关裁判文书进行统计，有关于环境污染、环境损害、环境公益诉讼的案件，几乎没有以上述环境保护相关法律制度作为法律依据而作出的判决，基本是以《侵权责任法》《行政法》作为法律依据进行判决。这种现象也间接说明了我国环境法律法规对政府法律责任主体界定不清以及法律责任内容缺失的问题。

3.2 对依法行政原则的漠视

依法行政原则是行政机关在进行行政执法行为时所应遵守的最基本原则，除依照法律的职责进行行政执法之外，还应当合理、高效地执法。而我国行政体系中，传统权力模式盛行。行政人员在进行行政执法时，缺乏主动履行行政职责的能动性，唯上级命令是从，缺少对法定职责的理解，使得执法效率大打折扣。

在行政执法过程中，缺少对规则意识和法定程序的敬畏，更倾向于采取符合自身利益的执法方式，例如未进行监测就填写河长制中的相关报表。反对采用河长制的方法进行水环境治理，便是由于河长制本身依赖于传统的权力模式，通过上级权威而非法律作用于下级，行政领导的命令高于其自身的法定职责，无限制地扩张了行政领导的权力范围。这种以命令为准则的行政方式，与法治相悖，也使得行政行为具有强烈的不确定性。长此以往，若环境治理都要依靠行政领导的命令进行，河长制治理模式渗透到环境治理的各个方面，则法律的威信便荡然无存。

3.3 现有行政体系的执法困境

我国水环境治理一直以行政区划为依据进行分割，将众多水域机械地割裂开来，由其所属的行政机关进行管辖。在河长制实行之前，我国水环境治理呈现出“九龙治水”的局面。不同行政区划、同一行政区划的不同部门等，对水污染问题的态度存在较大的分歧。当出现执法手段不同、责任划分模糊不清时，容易出现矛盾。这种矛盾会使水环境执法效率大大降低。

在现有行政体系下，水环境执法的困境普遍有两种表现形式。一是涉及河流污染的众多相关部门职能分工不明确。当河流污染问题涉及多个部门时，这些部门为了逃避责任，便会相互推诿，不履行法定职责。二是涉及水环境污染问题时，行政部门不能做到严格执法。在排污企业审批和监管过程中存在执法不严的问题，大量排污企业未批先建或边运行边审批。现有行政体系不健全是水环境行政执法的缺失和不到位的重要根源。若能突破依照行政区环进行环境执法这一困境，便无须依靠河长制、山长制这一系列繁杂且治标不治本的制度来保护环境。

3.4 行政执法中的自体监督

权力的运行需要监督，对行政执法行为的监督是保证行政执法质量的重要方式。在水环境治理方面，水环境治理部门与工作人员的监督与考核，由上级政府和领导进行。对于上级政府而言，下级政府的考核绩效也将被纳入自身的政绩，因此下级政府的“成绩”与自身“成绩”息息相关。这种层层嵌套的考核方式，使得政府在水环境治理方面既是“裁判”又是“运动员”。当行政考核存在利益关系时，其公平公正便难以获得保障。

上级政府在对下级政府的行政执法行为进行考核时，考核形式难以确保真实地反映水环境治理状况，有较大的人为操作空间，不能了解河流真实的治理情况。在政府部门自体监督的方式下，不仅行政行为的质量难以得到保障，违法、不科学的行政行为也有很大可能被“大事化小、小事化无”。

4 水环境长效治理新思路

4.1 明确政府法律责任

明确政府环境法律责任是流域环境治理乃至整个环境治理的重要环节。我国法律对行政相对人、企事业单位设置了较为完善的法律义务、法律责任，但对于在流域环境中起主要责任的政府，在其不履行职责时，却没有相应的法律责任进行约束。这使得政府在作出行政行为时，常以经济发展为主导，不考虑或者较少考虑环境影响问题，当出现较大环境事故时，才会追究相关部门与人员的法律责任。

应当在环境法律制度中增设政府环境责任，包括环境行政责任和环境法律责任等。当相关政府部门不能正确履行其流域环境管理职责时，上级部门、环境保护主管部门、流域管理机构、检察院都可以对其不履行职责的行为予以纠正，追究其行政责任，以督促其正确履行职责。当政府机关履行职责不当时，检察院可提起环境公益诉讼，追究相关责任人不履行职责、破坏环境的法律责任。

4.2 强化依法行政原则

依法行政作为行政法的核心原则，其基本要求是行政机关的一切活动必须根据法律的授权，行政行为的内容必须符合法律，不能与法律相抵触，行政行为必须按照法定程序进行[6]。依法行政原则能够保障水污染治理中各个环节有条不紊地进行，且最大程度保证河湖治理的有效性。

在河湖治理的执法过程中，应当依据法律法规严格执法，符合法定执法程序，对先批后建、偷排偷放等违法行为及时查处。法律在一定程度上具有滞后性，无法对所有情况进行详尽的规定，因此执法人员在行政执法过程中拥有自由裁量权，而正确行使自由裁量权要求执法人员在执法过程中提高效率。

行政行为在符合法律规定的同时，应当符合公序良俗。强化依法行政原则在结果方面表现为其作出的行政行为是否符合法律预期，达到了良好的治理目标。在选任行政人员时，优先选择具有法治意识、以法律法规为行动准则的人。在行政人员任职过程中，应重点进行依法执政培训，并对行政人员日常执法情况进行考核。

4.3 强化流域管理机构作用

流域管理机构可以通过“化零为整”的手段，采用流域的划分方式对河流进行治理，这样可以使其作为水污染治理主体更具可持续性。强化流域管理机构的作用，更加合理地对我国的河流流域进行分类，将流域管理机构与各级行政机构的职能进行分离，形成独立的管理体系进行流域行政管理。

在流域管理机构工作人员选任方面，应当选任具有更加专业、丰富流域环境知识的人才。行政人员具有专业的流域治理知识，可以在长时间工作中积累经验，使流域环境治理的效果得以保障。这种“因水制宜”的方法，对河长制扬长避短，符合我国行政体系与行政现状，形成更规范、长效的流域环境执法模式。

制度可持续性是流域机构与河长制最大的不同点。河长制中，党政一把手对行政资源进行整合，利用自身地位优势治理水污染，成为河流治理效果的关键，不具有可持续性。流域机构不同于传统的以行政区划对河湖进行划分的方法，以各个流域为管理对象，对流域进行统一管理。这种天然流域在划分时能够有效避免职能交叉或空缺。流域管理机构中各个部门进行行政行为时，其管理范围遍布整个流域，避免了因行政区划、职能部门的不同而相互扯皮、推诿，提高了水环境执法效率。

4.4 引入第三方监督机制

异体监督是指除了行政系统内部，来自于第三方对河湖治理行政行为的监督，包含群众监督、民间组织监督以及媒体监督等。作为监督对象的政府，在行使其行政权力的各个环节都应当受到监督。政府及其各个部门应当列出权力清单，并向社会公开，一方面政府作出行政行为时有明确的行动准则，另一方面方便人民群众对号入座，了解行政部门职能。

公众认知的河湖污染较多是在河流水质环境出现明显恶化的状态，对于专业的水质情况知悉较少。行政部门可以在河湖附近以及相关网站建立专门渠道，以便于群众理解和监督的方式公示河湖的水质、水文状况，并及时更新。

除此以外，应当拓宽公民监督政府的渠道。除市长热线、官网投诉通道外，应建立微博、微信等大众接受程度高的监督平台，对政府不作为、乱作为等行政行为进行监督，并将公民监督的处理效率与处理结果纳入对政府部门的考核。对于各级政府进行水环境治理的政绩考核，也应当通过公民便于获取的渠道予以公示。

5 结束语

我国是一个水资源总量大但人均贫乏的国家。着力推进碧水保卫战、解决水污染问题，是2018 年以来我国政府的重点工作之一。

河长制作为我国水环境治理制度，其本身存在法律赋权不明、无法长效运行等制度弊端，且并未从根本上解决我国水环境治理中存在的问题。若要使我国水环境治理制度可以长效运行，应逐渐摒弃对于采取河长制进行治理的依赖。

应当从行政执法的根源处着手，寻找水环境行政执法不力的原因并加以解决。在水环境治理制度中明确政府环境责任，督促行政人员遵守依法行政原则，充分发挥流域管理机构的作用，引入异体监督程序，是我国水环境治理的新思路。