城乡融合发展背景下农民土地发展权公平探究

□邹 艳，张雅茹，谢明霞

（江苏师范大学 江苏 徐州 221000）

1 问题提出

广义的土地发展权，既包括改变土地现有用途获得利益的权利，也包括在提高土地的使用权限和利用程度方面的权利[1]。改革开放以前，在计划经济体制下，城乡户籍壁垒和贸易壁垒高筑，割裂了城乡联系和经济要素流通，加剧了城乡发展不平衡。

随着改革开放系列政策出台，城乡融合发展体制机制和政策体系逐步完善，我国城镇化进程走上快车道。但是传统粗放型的城市化进程对土地供给有着很大的依赖性，非市场化的土地流转过程使得土地资源利用效率低、农民人地矛盾显著。

“十四五”规划明确指出，优先发展农业农村，全面推进乡村振兴，健全城乡融合发展机制，推动城乡要素平等交换、双向流动。张合林等（2020）[2]研究表明，城乡融合发展与土地利用效率之间存在正向的相互作用关系，即土地资源高效利用效率对促进乡融合发展有积极作用。顾汉龙等（2020）[3]提出，经济发展水平与土地发展权交易行为均存在显著的空间正相关关系，且集聚水平不断提高。这些研究揭示了城乡融合发展对促进农民土地发展权实现的可能性。

我国现有土地权利体系仍有一些城乡二元体制的痕迹。我国《宪法》规定，“城市中的所有土地均为国有，农村与城郊除法律规定为国有的土地之外，包括耕地、宅基地、自留地等均为集体所有”。《土地管理法》对国有土地和集体土地的权限设置仍存在巨大差别。城乡土地二元制对农民土地发展权利公平性造成巨大影响。

随着城乡融合发展战略实施以及城乡二元体制被打破，农民土地发展权的保护将获得哪些机会、是否可以实现与城市国有土地一体化保护等需要深入研究。从城乡融合发展的背景出发，研究农民集体土地发展权不公平的现象，分析原因并寻找解决路径，旨在促进完成“十四五”规划中提出的城乡土地要素平等交换、建立健全城乡统一的建设用地市场、增值收益平等共享的远景规划。

2 城乡二元体制下土地发展权存在的不公平问题

城乡二元土地制度下，农村土地所有者不能分享农业用地入市所带来的增值效益，同时无法将自己所持有的土地直接投放到城市土地交易市场[4]。农村土地所有者拥有的土地被征收时，只能获得土地在农业使用范围内的补偿、青苗补偿和安置补偿。相比农业用地被用于工业开发与城市建设所获得的经济效益而言，这只能算作低廉的补偿。

城市建设用地只能来自国家所有的土地[5]。因为这个规定，集体土地转为城市建设用地需要“先国有化、后市场化”。属于农民集体所有的土地无法直接转变为城市建设用地，只能先通过国家征用或征收，变成国有土地之后，再通过政府这个桥梁把土地使用权转让给开发商，切断了农民直接和市场交流的机会。而政府支付的征地补偿和将土地投入工业用地或城市建设用地的经济收益之间存在巨大差距，导致了农民土地发展权不公平。

2.1 农民缺少将土地直接用于非农使用的机会

土地发展权的配置产生过程中，农村集体为土地发展权的提供者，城镇为土地发展权的接收者。建设用地的单位价格高于集体用地，其差价即土地发展权配置和流转过程中获得的资金。在我国集体土地流转过程中，集体和农民获得的土地增值收益与城镇获得的土地增值收益相比，可谓“九牛一毛”，导致城乡区域发展不平衡程度加剧。

2.2 在国家主导的农地非农化过程中利益分配不均

目前对于土地发展权产生的土地增值收益分配有两种呼声，一是国家享受土地发展权产生的利益，二是国家和集体对这一收益进行分配。

认为国家享受土地发展权产生的利益，其依据是“土地发展权之所以存在的原因是国家进行了区域土地规划，例如建设城市基础设施、提供公共产品和服务”。城市基础设施具有公用性和公益性、自然垄断性、成本沉淀性、系统性和超前性；公共产品和服务具有非排他性和非竞争性。因此无论是通过公营模式、购买还是公私合营等方式，政府都是基础设施和公共产品的提供者。

认为国家和集体应该共同享有收益的原因是“集体是土地的最初的拥有者，如果没有这个基础，土地发展权荡然无存”。

如何对收益进行分配又是一个棘手的问题。张承和彭新万（2020）[6]发现，从全国整体角度来看，国家在农地发展权收益中占50%～60%，集体占40%～50%；从区域划分角度来看，东部与西部地区国家在农地发展权收益中占50%～60%、集体占40%～50%，中部地区国家与集体分配比例保持持平。由此可见，集体在土地发展权收益分配中处于弱势地位。

2.3 农村集体建设用地的市场机制仍不完善

在土地发展权流转过程中，行政手段是唯一调整方式，由于其具有的垄断性质，大概率使公平和效率失去平衡。通过行政手段使得土地增值收益高效率分配，无法保障集体和农民的权益。新修改的《土地管理法》明确指出，非农建设用地入市将不再“必须国有”，但是这一法律缺少地方性配套制度，集体经营建设用地入市仍有较高门槛。集体土地多处于交通、通信较为落后的农村，对缺少建设用地的城市即购买者寻找合适的土地产生不便。

在“三块地”改革试点过程中，逐步建立城乡统一的建设用地市场，使得农村集体经营性建设用地与国有土地的“同权同价”和公平竞争成为可能。但是城乡统一市场局限在县市范围内，土地市场规模受限，不利于城际和省际土地流转。

3 土地发展权不公平的成因

3.1 地方政府对土地财政的过度依赖

政府提供公共产品和服务需要大量财政资金，土地发展权带来的土地增值收益是一笔可观的资金。土地是基本的资源要素，在经济增长中发挥了重要的作用。我国制造业门类齐全、发展水平居全球首位，得益于工业部门和外商投资长期占地成本低廉[7]。

3.2 缺少对农民土地发展权的法律保护

目前我国法律及具有法律效应的政策文件，都没有对土地承包权利作出明确规定。法律的约束作用可以简单概括为对人民群众而言的“法无禁止即可为”，以及对行政机关的“法无授权不可为”。目前对于农村集体土地发展权分配的权限主要集中在政府，但没有明确法律条文规定，即政府没有促进土地发展权分配公平的职能，切断了集体获得土地发展权带来土地增值收益的合法性。

3.3 农民在土地利益分配博弈中的弱势

在利益分配过程中缺少相关规章制度，不可避免地出现利益冲突和博弈现象。不论土地发展权的土地增值收益收归国有，还是集体与国家共享，集体都处于弱势地位。即使集体获得收益，当分配到村民个人时，仍会存在利益纠纷。多数村集体会选择按人数分配的方式，这是一种静态公平，但是出嫁妇人、嫁入新娘、新生儿童等对人口存在动态影响，村小组与集体、村民与村干部等在利益分配上存在冲突，导致土地发展权不公平。

3.4 集体土地经营主体缺少市场经验

从“三块地”改革试点情况看，入市主体主要有村委会、集体经济组织、乡镇一级的政府或经济合作社3 类[8]。第1 类为主体村委会，其宗旨是维护集体利益和促进土地发展权公平。村委会是基层群众性自治组织，村委会对集体土地发展权流转的决策受到村委会成员的文化水平和经济思维局限，效率不高。第2 类为主体集体经济组织，能够充分发挥经济职能，但与村委会之间存在职能交叉，虽然大体上兼顾效率和公平，但是可行性受到限制。第3 类为主体乡镇一级的政府或经济合作社，立足于所属地区进行统筹，均衡区域内地价，主要以区域整体利益为重，在一定程度上忽略了集体利益。

4 城乡融合发展中促进土地发展权公平的方法

4.1 明确法律规定

积极推动各类新型土地财产权在我国实定法上的落地，有利于突破我国土地财产权的封闭结构，深化我国土地法律制度改革[9]。在法律层面，我国没有对农村集体土地的发展权作出明确规定。在实践过程中，部分地方政府制定了相关法律法规，有效保护了集体土地发展权，缓解了人地矛盾和利益纠纷，提高了土地利用效率，促进了城乡融合发展进程。从地方政府实践经验看，我国应明确规定土地发展权的权属，特别是集体土地的发展权和利益分配方式，把农村集体土地发展权写入法律。

4.2 统筹城乡利益分配，适当向集体倾斜

2019 年新修改颁布的《土地管理法》在土地增值收益分配中要求统筹国家、集体与农民的利益，并且向集体和农民倾斜，在集体成员共享的目标前提下，规范农村集体经济组织的收益分配。这一规定为土地增值收益分配提供了法律依据。一方面，要求统筹城乡利益分配并有目的地向农村集体倾斜，积极保障集体土地发展的利益，在土地增值权益上明确集体土地有权参与分配，增加集体在土地增值分配中的权重。另一方面，对分配方式作出规范，避免利益主体之间的博弈和内耗。

4.3 增强农民的博弈能力

土地对农民而言是一种保障性要素。城镇化进程中，失地农民数量显著增加，进城务工农民抛地但不弃地与部分农民无地可种之间的矛盾突出，城市扩张带来的建设用地紧缺和农村耕地保护矛盾显著。

随着我国城市化进程加快，失地农民数量显著增加。以往的征地补偿大多数是一次性的，忽略农民长久可持续性生活和发展。完善土地产权权能，丰富土地权利内涵，是有效解决上述困境的方法。丰富土地权利内涵，有利于实现土地产权清晰化和增加农民集体补偿手段。

4.4 健全城乡统一市场

“产权制度改革和要素市场化配置改革取得重大进展，土地要素改革势必成为经济体制改革重要任务”，是“十四五”时期经济社会发展主要目标之一。建成城乡二元制土地平等入市、统一市场、公平高效共享增值收益的土地制度，有利于促进土地资源更为合理地分配使用，缩小城乡区域发展差距和城乡居民生活水平差距，推动新型城镇化建设向高质量发展，实现经济转型及可持续发展。

4.5 借鉴他国经验，逐步推进土地发展权流转

英国土地发展权流转由自主申请许可实现。类似于我国土地试用权出让制度，土地使用者缴纳一定出让金就可以获得使用权。这一流转制度的流程包括获得规划申请许可、交纳相应费用。流程方式一般是将土地发展权流转到开发商手中。

美国土地发展权征购分为流转和转让两个方面。流转是将土地发展权从土地所有者转向了国家；转让则是将土地发展权从输出区转向输入区，即输出区将其不能自行开发的土地面积或法律规定的超额建筑面积出售给发展权输入区。美国土地发展权的流转是在土地分区管制的基础上，在国家以外的私人之间，通过市场进行的。

上述两种方式对我国土地发展权流转具有重要借鉴意义。在“三块地”改革试点中，我国不少省（直辖市、自治区）已经采取了“允许省内农地整理新增耕地折抵建设用地指标的有偿调剂”“省内基本农田易地有偿代保”等类似于美国的土地发展权转让制度[10]。这一制度既能最大限度地保护农民集体和农民个人的利益，又能实现用途管制和保护耕地，但会使政府土地财政受到影响。

如果我国采用英国土地发展权制度，因为输出区和输入区两地地方政府有不同的利益，以及我国地方政府“以GDP 论英雄”的绩效考核方式难以短时间改变，所以大概率只能实现土地发展权从国家到土地开发者的单向流转。

政府获得土地财政是以失地集体和农民的损失、政府提供更多的社会保障、农村基础设施以及耕地非农化作为代价的。综上所述，美国对于土地发展权在地方区域层次的流转更适合我国借鉴。

4.6 土地发展权动态配置

土地发展权是一个动态权利，即土地发展权包含静态配置和动态配置。在土地发展权配置量化之后，需要在一定时期内根据现实需要进行更新。

5 结束语

城乡融合发展在增进居民福祉的同时，造成了人地矛盾、土地增值收益分配等问题。前人对土地发展权利的法律法理探究得比较全面。不论是从外国实施经验还是从我国试点成就来看，土地发展权都应该被纳入法律范畴之中。以目前我国土地发展权实践过程中存在的不公平现象为切入点，分析其产生原因以及改善措施，具有现实意义。关于土地发展权属和利益分配问题，本研究只在定性层面说明大致方向，具体定量研究有待完善。

抓住了创新，就抓住了牵动经济社会发展全局的“牛鼻子”。

——习近平