我国精准扶贫政策过程文献回顾与乡村振兴战略展望

□周 通

（南通大学经济与管理学院 江苏 南通 226019）

1 精准扶贫思想萌发

我国扶贫工作开展已久，但扶贫思路还是以“大水漫灌”的模式为主，到了21 世纪才逐渐有学者关注到“提高扶贫精准度”的问题。文献检索发现，最早关于扶贫精准性的论述文献是江毅等2006 年发表《提高扶贫精准度》。2007 年，吴睿鸫结合扶贫实践，着重从精准识别的角度入手，提出提升扶贫工作质量的建议。同年，张兴堂等从资金管理角度，提出应该规范扶贫资金监管工作，从精准识别角度提出了重点帮扶最需要资金的组织和个人。就规模、理论深度、资金支持而言，这个时期的研究没有体现出对“提高扶贫精准度”问题的系统理解和足够重视，但这部分研究还是起到了先发作用。

2 精准扶贫思想确立

习近平总书记考察湖南花垣县十八洞村时提出了“因地制宜、实事求是、分类指导、精准扶贫”十六字方针，被学界公认为是我国精准扶贫理念正式确立的标志。2014 年，国家各部委从顶层设计角度，详细规制精准扶贫工作的推进模式。同年，习近平总书记进一步阐释了精准扶贫理念，提出扶贫开发“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”。精准扶贫迅速成为热议的关键词。

3 精准扶贫研究的阶段性划分

学界对于精准扶贫政策问题的讨论和看法不一，但从总体分析路径上看，已有研究对精准扶贫工作的分析大致可分两个阶段，即脱贫成效性研究与脱贫持续性研究。

3.1 脱贫成效性研究

最初，学者们的研究思路主要集中于响应号召，提升扶贫工作过程中的精准化程度，从而进一步提高脱贫成效性，可称此阶段为脱贫成效性研究阶段。精准识别是精准扶贫过程的第一步，也是最为基础性的工作。周常春等（2016）[1]发现，长期以来扶贫主要依靠各级政府的推动，组织、重点、手段、任务、管理机制都存在诸多问题，造成效率低下，目标经常发生偏离和转换，并且这种依赖各级政府实施的扶贫强化了扶贫管理的科层制，导致农村治理“内卷化”。因此，需要建立扶贫瞄准机制，并赋予农民分配权利。张志伟和冯晓晴（2018）[2]在立法层面指出，扶贫立法要在地方立法实践的基础上，重点明确“扶持谁”的问题。扶贫对象识别是扶贫工作的基础。国家要制定统一的扶贫标准，划定扶贫对象的范围，建立可参考性的扶贫对象识别办法。以上学者在精准扶贫的政策执行层面和法律依据上为完善精准识别工作提出了建设性意见。明确具体扶贫对象，精准识别贫困程度，成为精准扶贫工作区别于过去扶贫工作的重要标志。

在精准帮扶角度，陈毕雪（2015）[3]认为应当继续推进“六个到村到户”方针政策，推动贫困人口持续有效增加收入，调动贫困群众脱贫积极性，以实现稳定脱贫和全面小康。仲建国（2016）[4]认为实现农村居民“住有所居”的问题，是农村扶贫工作得以推进的保障，也是实现城乡统筹的重点。以城市廉租房模式为借鉴的“巴山新居”工程，就是调整了农村危房改造的思路，通过实行农村廉租房政策，持续改善了农村贫困地区的住房条件和贫困人口的生活状况。总结来看，学者们对精准帮扶的研究落脚点都放在了“实”字上，要求以实事求是的态度和立场进行帮扶，要求帮扶的程序符合实际、落到实处。针对特定帮扶群体，蔡明祥等（2016）对三峡库区兴山县峡口镇普安村的农村移民为对象进行研究。邓小海（2015）从旅游扶贫角度分析了相关主体旅游脱贫的过程。以上学者进一步突出了精准帮扶的“准”，提高了主体针对性、行为针对性和政策建议针对性。

在精准管理过程中，潘帅（2016）认为我国现行的扶贫机制不健全，其一是贫困状况评价体系不精准，其二是缺乏对扶贫干部的正向考核激励机制，其三是扶贫资源传递内耗过大。李菲等（2019）发现，府际网络因争夺资源归属秉持“策略主义”，忽视扶贫政策的实际产出；议题网络影响力较弱，主体性地位丧失，致使扶贫政策执行精准力度有限。张爱琼（2016）以云南省X 乡的调研结果为依据，分析了精准管理存在问题的原因。赵祖斌等（2018）对湖北省Z 县进行典型调查实证分析。以上都是以“解剖麻雀”的方式，由点及面，对精准管理的模式进行改善性分析。在这种趋势下，我国精准扶贫机制也逐渐从“原则正义”迈向了“程序正义”，希冀切实阻断返贫因子的运作路径，进而实现脱贫效果的长期性和可持续性。

3.2 脱贫持续性研究

随着精准扶贫实践不断推进和相关理论研究的不断深入，学者们将精准扶贫过程进一步细化为精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核4 个维度，越来越多地引入对脱贫可持续性的思考，可将这个阶段称为脱贫持续性研究阶段。

靳永翥等（2017）认为各级政府应当转化自身的角色，积极发挥“能促型”角色的作用，尊重贫困者的主体性地位与诉求，以对人民高度负责的态度，规范自身行为。近年来，以西峡县石界河镇“传树争做”先模人物表彰暨“志智双扶”巡回宣讲为代表的一系列脱贫典型宣传、以宝华镇噶他村精准扶贫与贫困退出“回头看”为代表的扶贫长效考核机制建立等事例，都旨在通过扎实开展“转作风走基层遍访贫困村贫困户”“抓典型树榜样求带动”的内生动力激励活动，从思想、制度等方面彻底阻断返贫因素运作路径，强化扶贫责任落实，进而实现可持续性脱贫目标。

4 扶贫经验总结与乡村振兴展望

一是适当减轻基层负担，保障工作稳步开展。在民众眼中，基层行政单位是具体政策发布的权威，也是个体需求未被满足后进行申述上访的首要责任人。这使得基层在发展实践中经常面临着“双重压力”。由于科层制、压力制、行政发包制以及条块管理的存在，多个方面的任务通过科层体系一级一级下放至基层，同时通过多项考核以压力制形式监督基层执行。这种压力体制又在倒逼基层形式主义的发生，最终导致各项安排难以达到预期成效。因此，应当积极营造关爱基层的工作氛围，明确各级职责，简化上报事宜，健全联动管理，鼓励综合性考核，不断夯实基层工作力量，提升基层干部素养，保障基层工作稳步开展。

二是尊重基层发展主体地位，客观评估发展政策的科学性。结合扶贫实践发现，某些地方为了避免村干部腐败，将贫困认定权力赋予了县一级，表面看排除了村干部“扶人唯亲”的隐患，但由于评定工作量大、时间紧，县级机关很难真正了解贫困群体的实际情况，只能单看表面，文件、数据代表一切，严重背离扶贫政策的科学化要求。在市场经济条件下，产业扶贫是一个存在风险的举措，许多地区发起产业扶贫没有遵循市场规律，只是单纯强调政府号召以及行政力量引导，而一旦产业形成亏空，往往是政府财政“买单”。因此，应当充分尊重基层的主体地位，由村干部结合本地实际情况开展工作。对于正在实施的发展措施，应当进行绩效检验，及时调整被实践证明无效的措施，避免资源浪费，将工作落到实处。应当进行综合性考核。乡村振兴政策落实绩效考核体系是一套综合性的评价体系。鼓励对基层工作展开多部门统一考核，明确考核综合指标，减缓基层压力，有效保障基层运作效率。

三是弱化民众福利意识，激发内生动力。近年，在多地扶贫政策落实过程中，不少贫困群体产生了较强的特殊利益群体意识，对政府产生严重依赖性，甚至会因政府不满足其不合理需求而产生怨念，阻碍扶贫工作正常稳定运行。因此，在乡村振兴实践中，应该树立民众自身发展的责任意识，发挥主观能动性，实现物质、精神的综合发展。区分对象的异质性，有针对性地实施方案，调动民众的主动性，保障措施有效实施。

四是促进脱贫指标多元化。此处所说的多元化，不仅是指标种类多样，同时强调多元指标在达成脱贫目标结果判定上权重的均衡性。当前，在重视物质脱贫的基础上，应当继续提升人类发展指数和多维贫困指数的考察权重。增加在“素质脱贫”“教育脱贫”“信息脱贫”等方面的关注程度，进而激发脱贫主体的内在能力。在脱贫指标的确定上，应充分考虑到心理状态、职业生存技能和家庭关爱等方面的改善，充分尊重贫困人口的理性选择、能力运作、主观感受等核心能力建设，实现全方位脱贫攻坚。

5 结束语

通过对精准扶贫政策过程的梳理和总结，形成了对乡村振兴战略具有指导性意义的经验。不少学者指出，乡村振兴战略布局必将使精准扶贫进入新的阶段，令新时代扶贫工作焕然一新，而从精准扶贫实践中产生的宝贵经验也必将在乡村振兴战略布局之中迎来更大的应用契机，在建设社会主义新农村、实现城乡统筹协调发展中发挥更重要的作用。