提升村镇银行反洗钱工作有效性的思考

张 丽

近年来，村镇银行在缓解农村地区银行业金融机构覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分、金融服务缺位等方面做出了积极贡献，有效提升农村金融服务质量、支持社会主义新农村建设、促进农村经济社会和谐发展，已然成为金融体系中不可或缺的重要力量。随着金融市场活跃开放，农村互联网快速普及，村镇银行数量不断激增、资产规模逐渐扩大，在服务“三农”和小微企业发展方面发挥了巨大作用。然而，村镇银行在数量和覆盖范围取得巨大突破的同时，也暴露出市场定位不准、发展战略不清、风险管理不严等诸多问题，重经营轻合规的思想普遍存在。另外，随着时代的发展，洗钱犯罪手法不断翻新，隐蔽性更强，洗钱已由沿海发达地区向内陆欠发达地区蔓延，洗钱领域由大中型金融机构转向小微型金融机构，涉众型洗钱犯罪活动逐渐向农村等边远地区渗透，村镇银行成为实施洗钱犯罪活动的“重灾区”。村镇银行市场定位的特殊性，决定了其履行反洗钱工作的复杂性，“风险为本”的理念若贯彻落实不到位，将会导致其反洗钱工作有效性不足。

通过日常监管发现，在洗钱风险防控严峻形势的大环境下，村镇银行自身力量相对薄弱、技术保障能力严重滞后、风险防控能力较低、洗钱和恐怖融资风险警惕性不高、反洗钱核心义务履行不到位等缺陷，致使该行业面临的洗钱风险巨大。

一、村镇银行反洗钱工作现状

随着国家反洗钱工作的不断深化，村镇银行反洗钱监管工作持续推进，该行业反洗钱基础工作薄弱的情形有所改善。按法规要求建立了反洗钱内控制度和内部工作机制，成立专项领导小组统筹反洗钱工作，履行反洗钱核心义务，组织开展宣传培训，按要求报送工作报告。但监管发现，村镇银行“风险为本”的反洗钱工作理念尚未形成，员工未能勤勉尽职履行反洗钱义务，普遍存在以降低风险管理标准为代价提升客户量的情形，履职极大程度上停留在应付外部监管的层面，部分反洗钱工作要求尚未落实。

（一）反洗钱内控制度及机制建设情况

一是村镇银行内控制度基本包含了客户身份识别、客户风险等级划分和分类管理、大额交易和可疑交易报告、客户身份资料和交易记录保存、宣传培训等制度，但未能全面覆盖法律法规和监管要求涉及的反洗钱各方面义务，如部分机构未建立洗钱风险自评估制度、涉恐资产冻结制度等，且缺乏实施细则和贯彻办法。二是制度修订更新不及时，如未按银发〔2017〕117号、187号、235号、〔2018〕19号文件等新规定、新要求，修订完善本机构内控制度或相关业务操作规程。三是“风险为本”的理念尚未融入反洗钱机制建设中，洗钱风险未纳入全面风险管理体系，洗钱风险管理政策与其他风险控制政策相比存在明显弱化的现象，可疑交易分析甄别模式不符合监管要求，黑名单监控机制不能满足反洗钱工作需要，未建立业务/产品风险研判机制。四是未能结合业务部门特点明确业务条线反洗钱具体职责，跨部门协调合作机制运作不畅。制度机制基础性建设不完善，严重制约着反洗钱工作有效开展。

（二）技术保障及人员配备情况

一是村镇银行反洗钱系统由主发起行开发设计或使用省级农村信用合作社联合社反洗钱系统，基本能够实现客户身份识别、客户风险等级划分和分类管理、大额和可疑交易报告筛选、提取和报送等功能，但由于核心业务系统与反洗钱系统不能有效对接关联，导致反洗钱监控名单、客户风险等级未嵌入核心业务系统，柜台一线人员无法对新建客户进行实时监控或回溯性审查，无法查询客户风险等级。二是可疑交易监测指标和模型均由系统开发方建设维护，村镇银行干预程度极低，监测指标适用性不强。三是黑名单内容不完整，部分村镇银行黑名单内容均为联合国安理会制裁人员，不包括中国人民银行、公安部发布的人员名单。四是反洗钱人员配置不足和频繁换岗导致反洗钱工作接续性较差，且未成立风险合规部门，而是将反洗钱等风险合规职责放在综合业务部、计划财务部等职能部门。村镇银行反洗钱专兼职工作人员数量少，承担反洗钱工作任务重，存在客户风险等级划分不准确不及时、大额交易报告迟报漏报、可疑交易分析甄别不深入不严谨的情形，反洗钱履职现状与监管要求存在较大差距。

（三）反洗钱核心义务履行情况

村镇银行基本能够按照法律法规要求开展反洗钱工作，但履职不到位、工作质效不高。一是客户身份信息采集不完整，要素登记不全面。部分村镇银行开户申请书未设置营业执照有效期、法定代表人身份证明文件有效期、实际控制人或控股股东、授权办理人员身份信息等要素。普遍存在登记地址不详、联系方式有误、职业划分不明确的识别问题。未逐层深入并最终明确实际受益所有人，受益所有人身份识别不到位。二是客户风险等级划分过分依赖系统，缺少人工分析。检查发现，绝大多数客户风险等级划分工作均由系统完成，未结合客户身份信息、资金来源与交易目的分析确定风险等级；未对部分交易异常或身份异常的客户采取强化客户身份尽职调查措施，并及时调整客户风险等级，严重影响风险防控效果。三是客户身份资料和交易记录留存不完整不清晰。客户身份证件复印件模糊，未留存企业年审查询结果与受益所有人核实资料，交易记录不能反映资金来源与用途、交易目的等信息。四是大额交易漏报迟报，可疑交易分析排查理由不充分。系统提取的异常交易分析排查理由为“正常交易”、“可排除嫌疑”等，未结合可疑客户特征、交易特征、行为特征进行详细的尽职调查，分析甄别流于形式，近几年村镇银行上报的重点可疑交易线索多为零报告。

（四）高风险客户和高风险业务管理情况

村镇银行内控制度中明确了高风险客户识别特征、风险等级审核频次，但没有明确对高风险客户采取加强型身份识别、强化对其资金交易监测与分析排查的工作要求。村镇银行以开展传统存贷款业务为主、业务品种较单一为由，未建立统一的产品/业务风险评估机制，未针对高风险业务制定相应的风险管理措施或及时在系统内开展风险提示，风险管理措施不到位。

（五）宣传培训情况

村镇银行普遍采用摆放宣传折页、设置咨询台、播放宣传片、电子显示屏提示等传统模式开展日常宣传，形式手段单一，缺乏新颖独特性，宣传工作主动性不高、针对性不强，虽然能够配合人民银行牵头组织开展的宣传活动，但自行组织反洗钱宣传较少。村镇银行反洗钱专兼职人员数量有限，平均每年开展1-2次培训，培训频次低，且培训内容均为反洗钱基础性知识，未及时根据新政策新要求更新培训内容，未能分层级组织针对性培训，缺乏对培训效果的检验和评价。

二、村镇银行反洗钱工作存在问题的原因

（一）反洗钱工作重视程度不够，洗钱风险防范意识淡薄

作为本土区域性银行，村镇银行主要经营信贷、储蓄、转移支付等金融产品，客户群包括农户在内的城乡中低收入群体、小微企业，与国有银行及股份制银行相比，业务种类单一、客户来源固定、营业网点偏少、科技手段匮乏，村镇银行普遍认为本系统发生洗钱犯罪可能性极低，目前尚未形成“风险为本”理念。调查显示，村镇银行高管层对反洗钱知之甚少，难以发挥有效组织、积极推动反洗钱工作的职能作用；业务部门员工参与反洗钱工作的主动性不高，跨部门协调开展反洗钱工作机制不顺畅；反洗钱专兼职人员仅按照制度规定履行基本反洗钱职责，因缺乏奖励措施或责任追究制度，执行工作浮于表面，风险防范成效不明显。

（二）制度机制不健全，难以发挥科学有效指导作用

一是村镇银行反洗钱内控制度体系不完整，制度缺失致使部分反洗钱义务始终未履行，如个别村镇银行将反洗钱绩效考核纳入风险合规管理工作子项，未建立指标明确、内容完整的反洗钱考核制度，反洗钱工作缺乏实质性考核评价。二是内控制度修订不及时。2017年以来，人民银行连续下发多项新制度，部分机构未及时在本系统内传导新政策，并将新要求融入本机构内控制度体系和操作规程中，政策传导执行不力。三是工作机制不完善、运行不顺畅。反洗钱工作机制缺失，致使个别环节工作履行不到位，如未结合业务部门特点制定相应的部门反洗钱岗位职责，导致工作流程混乱、履职不规范。

（三）技术保障能力不足，反洗钱工作效果受限

村镇银行受到科技专业人才、资金实力限制，系统开发维护基本由主发起行或者自治区联社负责，系统适应性不足，未全面覆盖所有业务需求，信息技术不能有效支持反洗钱工作。如黑名单内容收集不完整，受理业务时极易发生因未检测识别出黑名单客户而未及时制止的情形，工作存在诸多隐患。

（四）岗位人员变动频繁，人员素质不能满足工作需要

村镇银行人员流动较为频繁，反洗钱工作岗位人员不固定，新员工短期内很难全面掌握反洗钱要领，特别是可疑交易分析甄别岗位，需要丰富的工作经验和敏锐的判断能力。另外，村镇银行反洗钱专业人员极少，部分机构反洗钱工作人员对洗钱风险认识不到位，视反洗钱工作为监管部门要求的负担，只是迫于监管压力被动完成，工作主动性不够。

（五）培训重形式轻效果，新政策执行存在困难

村镇银行反洗钱培训多通过早会或例会组织开展，受到师资力量和能力水平限制，培训内容陈旧、深度不够，多以读文件法规形式传导，缺乏深入解读和操作指导，未能根据实际工作业务开展情况进行针对性培训，反洗钱工作整体滞后，新政策贯彻落实不到位，培训工作未达到提升反洗钱人员意识和工作履职能力的目的。

三、提升村镇银行反洗钱工作水平的建议

改变村镇银行反洗钱工作现状，有效提升反洗钱工作水平，切实增强洗钱风险防范能力，需要从金融监管部门、村镇银行主发起行和村镇银行自身三个层面协同出击，共同发力。

（一）人民银行层面

一是增强与银保监会(局)的协调配合，充分发挥部门间监管合力。人民银行应积极会同银保监会(局)健全完善协调机制，补齐监管短板，在各自职能范围内履行监管责任，确保监管无死角、全覆盖，共同抵御地区村镇银行面临的洗钱和恐怖融资风险。二是切实开展洗钱风险评估，全面掌握村镇银行洗钱风险水平。人民银行要加大对村镇银行洗钱风险评估力度，提升监管工作前瞻性和针对性，对风险较高的村镇银行采取风险提示或预警，及时将风险降至最低。三是灵活运用多种监管手段，切实增强村镇银行洗钱风险防范能力。人民银行要根据村镇银行的实际风险状况，实施针对性的监管措施，引导其建立健全内控制度和工作机制，强化信息系统支持作用，切实履行反洗钱核心义务，增强内部审计和考核力度，有效提升洗钱和恐怖融资风险防范能力。四是强化业务培训和工作指导，增强村镇银行反洗钱履职水平。人民银行应根据现场检查或非现场监管发现村镇银行存在的问题并开展针对性培训，及时传导新政策新法规新要求，督促村镇银行主发起行切实履行监督管理义务，确保村镇银行全系统理解意图、掌握要点、有效执行。

（二）村镇银行主发起行层面

一是平衡经营发展与风险管理，有效发挥监督管理职能。主发起行应全面排查评价村镇银行经营状况和风险水平，根据风险水平制定相应的风险管控措施，决不能以牺牲风险管控为代价提升投资收益，平衡好两者关系至关重要。二是完善内部治理结构，有力支持村镇银行反洗钱工作。主发起行要依托内部治理制度和管理经验，帮助村镇银行细化风险预警指标，健全内控制度，增强系统建设维护，有效提升村镇银行识别、应对、化解洗钱风险能力。三是加强沟通交流，提供培训指导服务。作为出资人和大股东，主发起行在认真履行审计管理职责的同时，应当同村镇银行多交流常沟通，定期不定期通过现场、非现场等方式对村镇银行进行政策培训与业务指导，在系统运用、风险把控、合规履职等方面提供全方位指导，实现多方共赢。

（三）村镇银行自身层面

一是落实“风险为本”原则，增强反洗钱工作有效性。通过丰富宣传手段、强化培训频次等方式，提升村镇银行全员参与反洗钱工作、全面履行反洗钱义务、切实防范洗钱和恐怖融资风险的责任意识；提升高管人员重视程度，进一步完善董事会、监事会和高级管理者的反洗钱职责，落实好对反洗钱工作组织、领导、监督，全系统树立“风险为本”的工作理念，确保反洗钱工作履职到位。二是完善内控制度与机制建设，真正发挥基础性指导作用。建立一套完整有效、操作性强的内控制度，探索构建适用于村镇银行的异常交易筛选提取指标，夯实制度基础，健全工作机制，并注意及时更新修订制度，确保新政策按时落地执行。三是提供资源保障，增加反洗钱信息系统建设投入。完善的信息系统是反洗钱工作提质增效的重要保障，随着业务种类多样化、数据信息复杂化，加之洗钱手段翻新升级，给反洗钱工作带来巨大挑战，村镇银行应结合自身业务特点，建设适应性更强的信息系统，探索建立可疑交易监测指标和模型，确保客户身份信息采集完整、客户身份资料和交易记录影像收集全面、可疑交易数据分析质量有所提升。四是落实核心义务履行，强化反洗钱基础工作。按照相关规定扎实开展客户身份识别、客户尽职调查、资料保存等工作，充分发挥金融机构反洗钱“第一道关口”作用。针对自身的高风险业务和高风险产品，分析可能存在的洗钱风险点，制定相应的风险控制措施，有效预防洗钱风险。五是增强洗钱风险警惕性，有效提升分析甄别能力。村镇银行应正视当前洗钱和恐怖融资形势，针对洗钱犯罪向小型银行机构蔓延、受害人向农村边远地区人群扩张的趋势，建立适合本地区本机构的洗钱类型分析模型，培养一支业务精、能力强的分析研判队伍，提升可疑交易分析质量，发现高价值的洗钱犯罪线索，推动提升洗钱线索成案率。六是优化反洗钱人员配置，切实提升业务素质。建立科学有效的反洗钱工作业绩考核评价体系，鼓励员工积极参与反洗钱工作，增强员工归属感、责任感和使命感，降低反洗钱专兼职人员流动率，减少专业人员缺口。进一步强化风险合规意识，强化“风险为本”理念，向反洗钱部门输入人力资源的同时，更注重对其能力的塑造，培养一支高素质人才队伍充实到各业务条线，构筑起全面抵御洗钱风险和恐怖融资风险的坚强“堤坝”。七是提升反洗钱宣传培训质效，增强洗钱风险防范能力。通过组织丰富多彩的宣传活动、参加反洗钱业务培训班、邀请主发起行指导检查、组织召开同行业交流会、向先进单位学习观摩等多重途径，鼓励工作人员规范履职、提高警惕性，切实增强洗钱风险防控能力。