浅议我国农村土地污染防治法律制度的完善

□ 王莉娟 佀连涛

（1.江苏第二师范学院，江苏 南京 210000；2.山东科技大学，山东 泰安 271000）

《中华人民共和国土壤污染防治法》作为我国土地污染防治领域的第一部专门性法律，对我国的土地污染防治具有重要指导意义。然而，该法虽规定了一系列土地污染防治的法律制度，但仍需进一步完善细化，特别是在针对农村土地的污染与防治的问题方面。

一、当下农村土地资源污染防治法律制度简况

土壤污染的原因及表现与水污染以及大气污染等不太相似。现代化工业生产的不和谐发展是造成水污染、大气污染、土壤污染的主要原因。土壤中的污染物难迁移、难扩散、难稀释；重金属存留于土壤中难以降解，很难自然稀释或消失；土壤污染难以被发现，具有滞后性和隐蔽性。土壤污染治理成本更高、难度更大，更难以修复。与城市土壤相比，农村的土壤具有更多的义务与功能。因而，我们应更加关注农村土壤污染防治的立法。

从立法层面来看，污染防治方面的法律法规比较分散，并且迄今为止尚未有关于农村土地环境污染防治方面的专门立法。现有规范法律责任部分缺失，可执行差，部分农村土地污染防治工作尚无法可依；从执法层面来看，则更显尴尬。我国的环境保护与污染破坏管理规范并不利于农村土地污染防治工作的开展。在司法层面来上，无论是从诉讼程序，还是协商调解程序，以及现实中解决问题的艰难程度来看，均不利于我国农村土地污染治理工作的顺利开展。

二、农村土地污染防治法律法规的问题

（一）没有配套的土壤监测数据库的立法支持

我国没有土壤环境污染防治方面的长效监督机制。日积月累的污染，使得土壤污染逐渐从量变到质变，越来越严重。而土壤污染的监督主体的缺乏，有效的监测机制的欠缺，加上没有配套相关动态的数据库分析，我们便不能及时发现并引起重视。并且，“巧妇难为无米之炊”，没有调查，没有数据，就无法制定行之有效的相适应的防治措施。

（二）缺乏对农村土壤污染治理的分类管理制度

对于不同污染源和污染物的预防和治理工作，不能一概而论，需要针对不同的具体情形有针对性地立法。我国对农村土壤的关注长期以来主要是集中在地力上，比如对土地的分级管理方面更为重视。我们的传统做法是在环境保护工作尤其是土壤污染防治方面，更侧重于城市，严重缺乏对于农村的土壤保护法律规制和支持。

（三）土壤标准设立陈旧以及效力等级偏低

笔者对我国现行的土壤监测和土壤保护的标准进行了较全面的梳理，发现现阶段国家关于土壤保护与监测的推荐标准偏多，而强制性的标准数量偏少，并且设立的标准普遍存在效力等级低下的问题。我国的《土壤环境质量标准》其涉及到的污染物种类有限，规范的污染物范围较窄，远远不能涵盖现有污染物的类型。

三、构建完善农村土地污染防治法律机制

在和谐社会的背景下，公平正义是我们的行为准则之一，因此我们要协调好各方面的利益关系，各种社会矛盾都要正确妥善的处理，公平正义的准则应得到切实的维护。马克思恩格斯认为，人与自然的关系与人和人的关系原本就是紧密联系、不可分割的。笔者认为，人与自然的和谐统一是人与人的和谐的基础，也是社会和谐的前提。在农村，土地是农民生活的主要依靠，人与土地资源的和谐是农村社会和谐发展以及社会稳定的前提条件。

（一）构建农村土地污染防治法律制度

我国关于土壤污染防治领域的立法尚不够完善。环境保护基本法，诸如宪法、环境保护法等，关于土壤环境保护的纲领性规定虽然已有章可循，但土壤环境保护应成体系化，而现有的实施细则和可操作性标准的制定还远远不够。

近年来，我国农村地区的土地污染十分严重，农田土壤日益恶化，这些均成为制约我国农业生产发展以及农村经济进步的桎梏。面对农村土地污染的严峻形势，我们必须借助法律的手段，对土壤环境污染进行有效的规制。由于我国尚没有一部专门针对土地环境污染问题防治的法律，执法工作人员在执法过程中无法可依、执法无力。因此，立法部门要构建完善的农地污染防治法律法规，以促使农村农地污染防治工作早日步入正轨。早日实现农村土地资源保护法制化、规范化，是大势所趋。立法分散、规定不全，是我国目前的农地污染防治过程中的主要问题，也正是因为这种分散的规定，导致了很多缺陷。发达国家相关法律制度比较完善，这是他们在农村土壤环境污染防治实践中取得明显成效的基础。他们在立法和制度设计中有很多宝贵的经验，是值得我们借鉴学习的。

（二）完善农村土地资源管理法律制度

步入新时代以来，我国的城镇化步伐在不断的加快。我国的《土地管理法》曾经历了三次重大的修订：1986年针对小城镇建设过快，侵占耕地严重等问题，制定了国有土地使用权制度、土地征用以及规划制度，初步构建了国有土地开发利用管理的法规体系；1998年，为了应对大中城市向外扩张的问题，为了进一步保护有限的耕地，建立了基本农田保护制度、土地用途的管制制度、占用补偿平衡制度；2011年，从国情出发，对地方政府的行为进行了法律上的规范。这几次与时俱进的阶段性的改革，不仅仅为《土地管理法修正案》草案的出台提供了思路，并且有效地解决了违规土地利用率低、占用土地等问题。但是实践中仍然存在不足之处，问题也越来越明显，因此，应当进行进一步的完善。

应进一步完善土地污染的追责制度。由于土地污染不可逆，因此其治理困难，且治理成本高。我们在生产生活中往往因一己私利污染了土地资源环境，加上法律制度和监管体系的不够完善，导致公权力追责不适时或不当，使得国家和集体的权益受到了不应有的损害。关于土地污染方面的规制，我国《侵权责任法》第六十五条进行了相关规定，但却欠缺对土地污染责任认定的具体追责条款的完善。

（三）完善农地污染防治的具体措施

首先，河北大学宋若凡认为，在农村土地污染防治的具体措施上，应该对全国土壤污染数据进行系统性分析，建立完整的土壤污染标准制度，科学制定并完善农业用地、商业用地、工业用地、居住用地等不同类型用地的土壤标准，同时以此作为对土壤进行风险测评及治理修复的标准。［1］其次，建立土壤污染监测、土壤污染风险评估、土壤污染应急、土壤治理与修复、清洁生产和土壤污染防治公众共同参与等一系列的配套制度。尤其是重视公众参与制度的建立。要赋予公众决策参与权和监督权，鼓励公众对执法人员的违法或不当行为进行检举以及监督。各级土壤污染防治的责任主体要定期向社会及公众公布本辖区内的土壤状况的详细情况，包括土壤污染监测、土壤污染风险、防治土壤污染、土壤治理与修复等具体建议。制造污染者应主动承担治理责任，采取积极主动的措施辅助相关部门的治理工作，并对土壤污染的相关受害人给予适当的赔偿。环保部门应及时对受到污染的土壤组织专业的技术人员进行治理，避免污染进一步扩大化，并及时找出污染源及制造污染的主体，依法对他们作出相应的处罚。

最后，土壤保护预警制度应重视并加以完善。土壤保护预警具有针对性，农村地区使用化肥量、农村土地污水排放量等是农村土地质量的关键性影响因素。土壤土地资源的保护工作应设有预警系统，防患于未然，也可以在第一时间配合污染治理工作且争取合理的时间。要坚决贯彻“防治”的精髓，先防后治，重视防患于未然的预警工作的重要性。新《环境保护法》第十八条规定，省级以上人民政府应当组织有关部门或者委托专门机构，对环境情况进行调查、评价，建立环境资源承载能力监测预警机制。结合该法的相关条款规定，在《土地污染防治法》中也应对土地污染防治预警条款进行进一步明确。诸如环保部门应对土地质量进行定期与随机的检测，积极排查农业用地及其周边是否潜伏着污染源，在耕种期对正确引导农民对化肥农药的科学使用，在丰收季进行粮食产量观测与粮食质量的抽检工作等。

四、结语

民以食为天，我国是农业大国，对土地资源环境的保护以及土地资源的可持续发展是社会和谐发展的重中之重。目前我国农村土壤污染的法律防治体系尚不健全，社会各界包括农民自身对于防治农村土壤环境污染的主观意识不强，并且社会对污染防治的人力、物力、财力的投入不够，防治工作的总体形势不太乐观。日益严峻的农村土壤污染问题，严重影响了土壤资源的可持续发展和社会的和谐稳定。因此，我们应该重视和加快完善农村土壤环境污染防治方面的立法，并加大司法力度，提高执法监督的实效性。